IV SA/Wa 1768/21

IV SA/Wa 1768/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Kaja Angerman
Katarzyna Golat /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2404/22 - Postanowienie NSA z 2025-10-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) postanowieniem z [...] października 2021 r. [...] po rozpatrzeniu zażalenia Starosty B. z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ), z [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszeniem Zarządu Powiatu B. w przedmiocie szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia wystąpienia dalszej szkody w środowisku w skutek niewłaściwego magazynowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie działek nr ewid. [...] i [...] położonych w T., gm. N., powiat b. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ wskazał, że pismem z 27 stycznia 2020 r. Starosta B. zgłosił wystąpienie szkody w środowisku oraz wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dalszą szkodą w środowisku na terenie dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w m. T., gm. N., powiat b.. Zgłaszający przedłożył wniosek wraz z załącznikami, zawierający informacje zgodnie z art. 24 ust. 1, 3, 4, 4a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187), dalej jako: "ustawa szkodowa", wskazując miejsce, tj.: ww. działki o nr ewid. [...] i [...] oraz czas wystąpienia szkody w środowisku lub wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, od dnia 4 listopada 2019 r. - czyli dzień w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził zły stan budynków, w których zdeponowano odpady. Strona opisując sytuację wskazującą na wystąpienie szkody w środowisku wyczerpująco przedstawiła możliwą szkodę w środowisku. Zgłoszenie dotyczyło zdeponowanych odpadów na przedmiotowych działkach przez firmę J. Sp. z o.o.
Wniosek złożony przez Starostę B., dotyczy również podjęcia przez RDOŚ w B. działań zapobiegawczych i naprawczych w trybie art. 16 ustawy szkodowej w związku z wystąpieniem zagrożenia zdrowia i życia ludzi, żądanie motywując ustaleniami z oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2019 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B..
Organ wskazał, że Starosta decyzją z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], udzielił powyższej spółce pozwolenia na czasowe magazynowanie odpadów niebezpiecznych na ww. działkach zważając, iż podmiot J. Sp. z o.o. nie dotrzymywał warunków posiadanego zezwolenia, cofnął je bez odszkodowania na mocy decyzji z [...] lipca 2012 r" znak: [...], w związku z czym zgodnie z art. 30 ust 3 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U.1 z 2020 r. poz.797), dalej jako: "ustawa o odpadach", cofniecie zezwolenia na odpady, powoduje wstrzymanie działalności objętej zezwoleniem oraz obliguje do usunięcia jej skutków przez posiadacza odpadów na koszt posiadacza odpadów.
Obowiązek uprzątnięcia odpadów jako obowiązek o charakterze niepieniężnym podlega egzekucji na mocy art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Starosta B. wnioskiem z 30 września 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze sporem kompetencyjnym pomiędzy Starostą B. a Wojewodą [...] w sprawie wyznaczenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie usunięcia odpadów z terenu przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OW 134/13, NSA wskazał Starostę B. jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie usunięcia odpadów i skutków prowadzonej przez Spółkę działalności.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, dalej jako: "WIOŚ w B.", [...] września 2013 r. przeprowadził kontrolę na terenie przedmiotowych działek dzierżawionym przez Spółkę, w trakcie której pobrał próbki gleby z warstwy przypowierzchniowej (tj.: z głębokości 0-0,25 m p.p.t.). Analiza fizykochemiczna potwierdziła przekroczenie zawartości m. in. cynku, miedzi, ołowiu i benzoalfapirenu w pobranych próbach gleby, w stosunku do standardów określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 09 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002 r., Nr 165, poz.1359). Powyższe wyniki badań potwierdziły wystąpienie na przedmiotowych działkach szkody w środowisku w powierzchni ziemi.
RDOŚ ustalił, że po 4 września 2013 r. WIOŚ nie prowadził działań kontrolnych oraz nie pobierał prób gleby i wody na terenie działek nr ewid. [...] i [...] położonych w T..
Organ I instancji, mając na uwadze powyższe ustalenia wydał decyzję z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], w trybie art. 15 ustawy szkodowej, nakładającą na Spółkę obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych z związku z wystąpieniem szkody w środowisku gruntowym powstałej w wyniku zdeponowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w obiektach magazynowych na terenie wskazanych działek. Ze względu na fakt, że spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych na terenie dzierżawionego terenu, RDOŚ przekazał decyzję z [...] marca 2014 r., znak: [...], wraz z tytułem wykonawczym z [...] czerwca 2015 r., do Wojewody [...], aby przeprowadził postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia Spółki do wykonania ciążącego na niej obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], Wojewoda umorzył postępowanie egzekucyjne, wskazując iż powodem umorzenia postępowania są zdeponowane na przedmiotowym terenie odpady niebezpieczne, co uniemożliwia skuteczne przeprowadzenie działań naprawczych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził oględziny stanu obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowym terenie, sporządzając protokół z oględzin z [...] listopada 2019 r., z którego wynika, iż budynki, w których deponowane zostały odpady są w złym stanie technicznym, a zarówno budynki, jak i cały teren nieruchomości niezabezpieczone są przed osobami postronnymi. Opinia pomocnicza Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], stwierdza, iż odpady niebezpieczne znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości mogą powodować zagrożenie dla życia i zdrowia dla ludzi, teren nieruchomości powinien zostać zabezpieczony przed dostępem osób trzecich, a odpady winny zostać zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Pismem z 6 lutego 2020 r., RDOŚ wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przekazanie, czy po terminie 4 września 2013 r., przeprowadzano kontrolę wraz z poborem prób gleby i ziemi oraz wód powierzchniowych na terenie działek nr ewid. [...] i [...] położonych w T. oraz, czy planuje przeprowadzić kontrolę na wymienionym terenie.
Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że po wskazanym terminie nie prowadzono działań kontrolnych na terenie ww. działek oraz nie pobierano do badań prób gleby i wód podziemnych.
Pismem z 6 lutego 2020 r., RDOŚ wystąpił do Wójta Gminy N. o przekazanie informacji na temat czynności podejmowanych przez Wójta Gminy N. w sprawie zdeponowanych odpadów oraz w jaki sposób organy gminy monitorują przedmiotowy teren oraz o przekazanie wyników badań środowiskowych (gleby i ziemi oraz wód podziemnych) wykonanych na przedmiotowym terenie, jeżeli są one w posiadaniu Wójta Gminy. Wójt Gminy poinformował, że nie prowadził kontroli terenu działek nr ewid. [...] i [...] położonych w T., a jedynie prowadzono oględziny terenów sąsiadujących z powyższymi działkami, które pozwoliły stwierdzić zniszczenie ogrodzenia oraz ingerencję osób trzecich na przedmiotowym terenie, o czym Wójt Gminy niezwłocznie poinformował Starostę.
Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszeniem Zarządu Powiatu B. w przedmiocie szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia wystąpienia dalszej szkody w środowisku w skutek niewłaściwego magazynowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie działek nr ewid. [...] i [...].
Pismem z dnia 05 listopada 2020 r. (data wpływu do RDOŚ w B. - 10 listopada 2020 r.) pełnomocnik spółki T. Nieruchomości Sp. z o.o., przedłożył stanowisko w sprawie. Spółka stwierdziła, iż popiera wszelkie działania dążące do usunięcia z terenu przedmiotowej nieruchomości magazynowanych odpadów oraz skutków działalności prowadzonej przez Spółkę oraz podkreśla, że wyłącznym sprawcą szkody w środowisku jest powyższa spółka. Pełnomocnik stanowczo zaprzeczył jakoby szkoda w środowisku postała w terminie wskazanym przez Starostę B., tj. od dnia 4 listopada 2020 r., a w okresie wcześniejszym, to jest w okresie, w którym Spółka prowadziła działalność na działkach. Pełnomocnik podkreśla, że za stan techniczny budynków odpowiada jedynie spółka, jako dzierżawca przedmiotowych nieruchomości. Mimo, iż właścicielem dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w T., pozostaje spółka T. Nieruchomości Sp. z o.o., to na Spółce, jako dzierżawcy spoczywa obowiązek dokonywania kontroli, inspekcji stanu tej nieruchomości oraz znajdujących się na niej budynków, również ich napraw i remontów. Reasumując, pełnomocnik spółki T. jako właściciel działek deklaruje wspierać wszelkie działania mające na celu przymuszenie spółki J. Sp. z o.o. do uprzątnięcia zdeponowanych odpadów oraz usunięcia skutków działalności powyższej spółki.
Starosta wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie RDOŚ, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 16 ustawy szkodowej poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia RDOŚ oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie wskazał, iż nie znalazł uchybień w przeprowadzonym przez Organ I instancji postępowaniu.
Zgodnie z ustaleniami RDOS, podmiotem odpowiedzialnym za powstanie szkody w środowisku jest spółka J.. Należy zgodzić się z twierdzeniem Starosty B., iż do szkody w środowisku faktycznie doszło - potwierdzają to m. in. wyniki badań gleby przeprowadzonych przez WIOŚ. Nie można jednak zgodzić się co do daty wystąpienia szkody w środowisku, którą to wg. Skarżącego jest 4 listopada 2019 r), czyli data stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. złego stanu faktycznego budynków, w których magazynowane są odpady. Za datę wystąpienia szkody w środowisku należy uznać 4 września 2013 r., kiedy to [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w toku prowadzonej kontroli pobrał do badań glebę z terenu dzierżawionego przez spółkę J., a wyniki badań wykazały przekroczenia dopuszczalnych zawartości substancji stwarzających ryzyko powstania szkody w środowisku. A na mocy powyższych ustaleń, w związku ze stwierdzeniem wystąpienia szkody w środowisku RDOŚ działając na mocy art. 15 ustawy szkodowej wydał decyzję z [...] marca 2014 r., nakładającą na Spółkę obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku gruntowym powstałej w wyniku deponowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie działek. Organ dalej wskazał, że spółka nie wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią powyższą decyzją, RDOŚ w B. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania powyższego obowiązku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., umorzył postępowanie egzekucyjne, wskazując na niemożność wykonania działań naprawczych ze względu na zdeponowane odpady, oraz wskazał, że w pierwszej kolejności należy usunąć odpady, a następnie przeprowadzić działania naprawcze, bo tylko wtedy będą one skuteczne. Mimo, umorzenia przez Wojewodę [...] postępowania egzekucyjnego, decyzja RDOŚ nadal znajduje się w obiegu prawnym i zobowiązuje podmiot J. przeprowadzenia działań naprawczych na przedmiotowych działkach. Jest to bowiem decyzja ostateczna i prawomocna i posiada powagę rzeczy osądzonej.
W przedmiotowym postępowaniu Starosta jako podmiot korzystający ze środowiska, który dokonał szkody w środowisku wskazał spółkę J., jako przedmiot zgłoszenia wskazano działki o nr ewid. [...] i [...] w, których teren zanieczyszczony został w związku ze zdeponowaniem odpadów niebezpiecznych przez ww. spółkę. Organ uznał, że złożony przez Starostę wniosek z 27 stycznia 2020 r. dotyczy tego samego podmiotu, przedmiotu oraz znajduje się w tym samym stanie faktycznym, ze względu na fakt od czasu wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych przedmiotowych działek, nie zmienił się stan prawny działek, ani nie ujawniono żadnych nowych dowodów, wskazujących o odmienności rozpatrywanej sprawy. Niezgodne, więc z przepisami obowiązującego prawa jest wydanie tożsamych decyzji administracyjnych, a wydanie decyzji o tożsamej treści stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
Dalej Organ wskazał, że NSA postanowieniem z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OW 134/13, wskazał Starostę, jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie usunięcia odpadów z terenu działek nr ewid. [...] i [...] położonych w T., jak i skutków prowadzonej przez J. działalności. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organem właściwym do czuwania nad wykonaniem obowiązku usunięcia odpadów jest organ właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie prowadzenia zbierania odpadów, czyli Starosta. Organ wyjaśnił, że co prawda Starosta podjął stosowne środki egzekucyjne przewidziane ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. b postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz.1427), polegające na nałożeniu grzywien celem przymuszenia spółki J. do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności na terenie nr ewid. [...] i [...] położonych w T., to nie odniosły one żądanego efektu. Starosta zobligowany został do wykonania postanowienia NSA, a w przypadku bezskuteczności działań egzekucyjnych, przeprowadzenia wykonania zastępczego. Jak wynika z dokumentacji sprawy ze względu na fakt, iż powyższe działania nie przyniosły żądanego skutku, Starosta jako zobowiązany do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego podjął inny dopuszczany prawem środek egzekucyjny, czyli wykonanie zastępcze - powyższe potwierdza m. in. korespondencja kierowana przez Starostę do Wójta Gminy N.. Mimo, podejmowanych czynności Starosta nie wywiązuje się z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem NSA - odpady niebezpieczne nadal znajdują się na terenie przedmiotowych działek.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powyższe jest o tyle istotne dla rozpatrywanej sprawy, że gdyby działania podejmowane przez Starostę były skuteczne, RDOŚ mógłby egzekwować decyzję własną z [...] marca 2013 r. Jak wynika ze stanowiska Wojewody dopóki nie zostanie spełniony warunek usunięcia odpadów na przedmiotowych działkach, nie będzie on mógł egzekwować decyzji RDOŚ z [...] marca 2013 r., w uwagi na fakt, iż na wskazanym terenie wciąż znajdują się niebezpieczne odpady pozostawione przez zobowiązaną spółkę, co uniemożliwia przeprowadzenie działań naprawczych. Działania naprawcze powinny odnosić się do zaistniałej szkody w środowisku oraz winny likwidować dalsze potencjalne czynniki mogące prowadzić do ewentualnych dalszych szkód w środowisku. Nie jest to jednak możliwe, w przypadku gdy na przedmiotowym terenie zalegają jakiekolwiek odpady. Zdaniem organu podjęcie działań naprawczych może nastąpić jedynie po usunięciu odpadów, a samo usunięcie odpadów nie wchodzi w zakres działań naprawczych. Wynika to również z samej definicji działań naprawczych zawartej w art. 6 ust. 6 ustawy szkodowej. Reasumując wskazał, że usunięcie odpadów nie wchodzi w zakres działań naprawczych, czy zapobiegawczych, a RDOŚ nie jest organem właściwym w powyższym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez RDOŚ art. 16 ustawy szkodowej, wskazano między innymi, że w chwili złożenia przez Starostę wniosku o przeprowadzenie działań naprawczych w rozumieniu art. 16 ustawy szkodowej nie ujawniono żadnych dowodów mogących skłonić organ I instancji do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Wnioskodawca przywołał opinię pomocniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] grudnia 2019 r. w sprawie zdeponowanych i porzuconych odpadów na terenie działek nr ewid. [...] i [...]. Opinia ta nie może być brana pod uwagę podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy, gdyż nie wiemy na jakiej podstawie prawnej była wydana, a z jej treści nie wynika czy jest to opinia w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach, czy w zakresie spełnienia przesłanek zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, o której mowa w art. 16 ustawy szkodowej, a samą opinię należy traktować jako pomocniczą dokonującą oceny zagrożeń wynikających ze sposobu magazynowania odpadów na terenie ww. działek. Nie posiada ona żadnych aktualnych ustaleń w tym m. in. badań środowiska gruntowego.
Ponadto, jak wynika z korespondencji WIOŚ z władającym powierzchnią ziemi (T. Nieruchomości Sp. z o.o.), J. nie prowadzi obecnie żadnej działalności na ww. działkach, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do wszczęcia i przeprowadzenia kontroli działalności prowadzonej przez J., na przedmiotowych działkach. Nie można więc, przeanalizować jaki wpływ ma degradacja budynków, w których znajdują się zdeponowane odpady na stwierdzone w 2013 r. zanieczyszczenie powierzchni ziemi.
Starosta B. mając na uwadze zdrowie i życie ludzi, w pierwszej kolejności winien zabezpieczyć teren przedmiotowych działek przed dostępem osób trzecich, albowiem to obowiązkiem Starosty B. jest egzekwowanie utrzymania przez spółkę J. Sp. z o.o. w dobrym stanie technicznym budynków magazynowych oraz terenu, na którym się one znajdują. Zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy N., niejednokrotnie informował on Starostę o niszczeniu ogrodzenia oraz ingerencję osób trzecich na przedmiotowych działkach. A w dalszej kolejności winien egzekwować usunięcie odpadów z terenu działek, zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OW 134/13, organem zobowiązanym do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie usunięcia opadów i skutków prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów przez J. Sp. z o.o. z terenu działek o nr ewid. [...] i [...] m. T. jest Starosta B..
W przedmiotowym postępowaniu zebrany materiał dowodowy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] m. T., faktycznie doszło do szkody w środowisku, stwierdzonej w 2013 r., po której stwierdzeniu RDOŚ w B. wydał decyzję zobowiązującą podmiot korzystający ze środowiska, tj. J. Sp. z o.o., do przeprowadzenia działań naprawczych na ww. działkach. Ze względu na niewykonanie decyzji organ I instancji wystąpił do Wojewody [...] o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej celem przymuszenia podmiotu do wykonania obowiązku. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Wojewodę zostało umorzone ze względu na fakt, iż odpady zdeponowane na przedmiotowych działach uniemożliwią skuteczne przeprowadzenia działań naprawczych. Decyzję RDOŚ z [...] marca 2014 r., będzie można wyegzekwować jedynie po usunięciu odpadów z terenu działek [...] i [...].
Powiat B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na treść tego postanowienia tj.
a) prawa materialnego, a w szczególności:
- art. 16 ustawy szkodowej poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do podjęcia przez RDOŚ działań zapobiegawczych i naprawczych, podczas gdy podjęcie działań przez ten organ ochrony środowiska jest konieczne z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, jak również z uwagi na bezskuteczność egzekucji wobec podmiotu korzystającego ze środowiska,
- art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej poprzez uznanie, iż nie zaszły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w oparciu o art. 16 ww. ustawy, podczas gdy organ ochrony środowiska I instancji w zaistniałym stanie faktycznym winien podjąć stosowne działania zapobiegawcze i naprawcze.
b) przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, art. 10 i art. 77 oraz art. 75 k.p.a. poprzez wybiórczą i błędną ocenę dowodów, w szczególności wniosku oraz załączonych do niego dokumentów i błędne przyjęcie, że brak jest dowodów świadczących o możliwości wystąpienia nieodwracanych szkód w środowisku oraz wystąpienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, w rozumieniu art. 16 ust. 2 ustawy szkodowej podczas, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zagrożenie takie jest wysoce prawdopodobne i realne zarówno w środowisku gruntowym, jak i w powietrzu, a nie jedynie hipotetyczne, o czym świadczą Zgromadzone w tej sprawie dowody; a ponadto organ w sposób nieuzasadniony organ odmówił statusu "dowodu" dokumentom załączonym do wniosku skarżącego;
- art. 10 k.p.a. poprzez brak właściwego udziału strony w prowadzonym postępowaniu, w szczególności poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem postanowienia.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji.
Strona zwróciła uwagę, że RDOŚ, po przyjęciu zgłoszenia złożonego zgodnie z art. 24 ustawy szkodowej, ma alternatywną możliwość poprowadzenia postępowania - bądź to w trybie art. 15 ustawy szkodowej, bądź w kierunku zastosowania art. 16 tejże ustawy. Ustawa nie określa w żadnym miejscu, który z tych przepisów ma prymat. Aczkolwiek, kolejność w jakiej przepisy te zostały usystematyzowane w ustawie pozwala jedynie sądzić, że procedura opisana w art. 16 ustawy, winna raczej znajdować zastosowanie po wcześniejszym przeprowadzeniu i po wyczerpaniu procedury opisanej w art. 15 tejże ustawy.
W tym kontekście bezspornym jest, że w latach 2013 - 2014 było prowadzone uprzednio przed RDOŚ postępowanie administracyjne, które dotyczyło wystąpienia szkody w środowisku, w obrębie nieruchomości. Postępowanie to zostało zainicjowane w związku z wynikami badań próbek gleby, jakie zostały pobrane z terenu w/w nieruchomości w trakcie wizji terenowej w dniu [...].09.2013 r. Badania te zostały wykonane w 2013 roku przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska z siedzibą w B.. Badania te wykazały przekroczenia dopuszczalnych zawartości niektórych związków w glebie (głównie metali ciężkich) w stosunku do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby i ziemi. Wyniki tych badań stały się podstawą do wydania przez RDOŚ w B., decyzji z [...] marca 2014 r., w której organ ten nałożył na spółkę J. obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku gruntowym, powstałym w wyniku zdeponowania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie wskazanej powyżej nieruchomości w T.. Podstawę prawną do wydania przedmiotowej decyzji stanowił przepis art. 15 ustawy szkodowej. A zatem istotnym jest, że fakt wydania w/w decyzji potwierdzał, iż na terenie analizowanej nieruchomości w T. została już uprzednio stwierdzona szkoda w środowisku, co uzasadniało konieczność zastosowania procedury opisanej w art. 15 ustawy szkodowej. A tym samym, tryb przewidziany tym przepisem prawa został wyczerpany.
Strona podniosła również, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem GDOŚ, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej w odniesieniu do wydanej uprzednio przez RDOŚ decyzji z [...] marca 2014 r. opartej na art. 15 ustawy szkodowej. Tym samym, nie można się zgodzić z tezą, że przeszkodą do rozpatrzenia przez RDOŚ obecnego wniosku miałby być fakt, że organ ten wydał już uprzednio decyzję w trybie art. 15 ustawy szkodowej, wobec spółki oraz, że decyzja ta nadal pozostaje w obiegu prawnym. W ocenie skarżącego, tryb postępowania przewidziany w art. 16 ustawy szkodowej nie ma charakteru konkurencyjnego, wobec postępowań prowadzonych w trybie art. 15 tejże ustawy.
W odniesieniu do kwestii niewłaściwego (zdaniem tego organu), wskazania przez Zarząd Powiatu B., czasu wystąpienia szkody w środowisku wskazano jedynie, że zagadnienie to było już uprzednio poruszane i wyjaśnione w piśmie skarżącego z dnia 19 listopada 2020 r. Po raz kolejny podważono wartość dowodową przekazanej opinii pomocniczej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] grudnia 2019 r. W ocenie skarżącego, nie uwzględnienie przedmiotowej opinii, jako dowodu w sprawie, wskazuje na wybiórcze i nie uzasadnione odmawianie statusu dowodu wybranym dokumentom w sprawie.
Zdaniem strony skarżącej ziściły się wszystkie przesłanki, jakie zostały określone w przepisie art. 16 ustawy szkodowej, a które uzasadniają konieczność niezwłocznego podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych przez organ ochrony środowiska - tzn. egzekucja wykonania tych obowiązków przed podmiot korzystający ze środowiska okazała się bezskuteczna, a ponadto istnieje realne (a nie jedynie hipotetyczne) zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a., na którym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.
Wskazać należy, że kwestie dotyczące postępowania w przypadku wystąpienia szkód w środowisku reguluje ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r., poz. 954) dalej: ustawa szkodowa.
Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 1. spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; 2 spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Nadto przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2).
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 24 ustawy szkodowej.
Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej).
Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Pamiętać jednak należy, że wszczęcie postępowania nie przesądza o charakterze jego ostatecznego rozstrzygnięcia. Zatem nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego, dokonanym na podstawie posiadanych informacji.
Jak wynika z akt sprawy zdaniem Organu odwoławczego w sprawie nie może zostać wydana decyzja w trybie art. 16 ustawy szkodowej, z uwagi na to, że zostały podjęte działania na podstawie art. 15 ustawy szkodowej.
Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać że art. 16 ustawy szkodowej ma charakter subsydiarny. Nie zwalnia w żadnym razie podmiotu korzystającego ze środowiska od obowiązków podejmowania działań zapobiegawczych i naprawczych. Artykuł 16 ma zastosowanie, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie podjął działań zapobiegawczych i naprawczych, pomimo iż norma prawna go do tego zobowiązuje. Może on być stosowany także dopiero po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji w trybie art. 15 komentowanej ustawy i tylko, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie przeprowadza działań zapobiegawczych lub naprawczych wynikających z tej decyzji. Dopiero w trzeciej kolejności ustawodawca przewiduje obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych przez organ administracji publicznej.(Rakoczy Bartosz, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Komentarz do art. 16 ustawy szkodowej, Rakoczy Bartosz, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz Opublikowano: LexisNexis 2008). Zatem w sytuacji stwierdzenia, że cel wskazany w art. 15 ustawy nie zostanie osiągnięty, należy rozważyć wszczęcie postępowania w trybie innych przepisów ustawy szkodowej lub ustawy o odpadach w celu zapobieżenia dalszej degradacji środowiska i zminimalizowania negatywnych skutków oddziaływania.
Przy czym trzeba mieć na względzie na co zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2014 r., II OSK 1074/13, że zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku dokonywane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej ukierunkowane jest na wydanie decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zaś jeśli nie jest to możliwe, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania i rozważenie możliwości zastosowania art. 16. Zatem rzeczą organów jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w toku którego dokonają ustaleń, czy podmiot korzystający ze środowiska jest sprawcą szkody. Negatywny wynik tych ustaleń będzie uzasadniał umorzenie tego postępowania, co nie będzie zwalniało organów od rozważenia, czy zachodzi konieczność podjęcia z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych.
W tych okolicznościach i na tym etapie postępowania nie stwierdzono by organ w niniejszym postępowaniu umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej. W tych okolicznościach odmowę wszczęcia postępowania w trybie art. 16 ustawy należało zatem uznać za uzasadnioną. Zakończenie postępowania w trybie art. 15 ustawy, będzie bowiem dopiero stanowiło podstawę do powzięcia przez organ ochrony środowiska kolejnych czynności w sprawie podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych, po spełnieniu przesłanek określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, które w niniejszej sprawie strona skarżąca wykazywała.
Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.