IV SA/Wa 1762/06

IV SA/Wa 1762/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 1762/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia[...] grudnia 2005 r. nr [...] Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o przyznaniu renty strukturalnej na rzecz F. S..
Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy:
F. S. w dniu 13 sierpnia 2004 r. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Biuro Powiatowe w N. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. We wniosku zadeklarował gospodarstwo rolne składające się z dziewięciu działek ewidencyjnych o ogólnej powierzchni 26,5926 ha. W dniu 4 października 2004 r. F. S. zawarł z B. G.warunkową umowę sprzedaży działek nr [...], [...] i [...] zadeklarowanych we wniosku o przyznanie renty strukturalnej, o łącznej powierzchni 1,2041 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. w dniu [...] października 2004 r. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu przez wnioskodawcę niezbędnych warunków do uzyskania renty strukturalnej, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 114, poz. 119 ze zm.), zwanym dalej: rozporządzeniem w sprawie rent strukturalnych. W dniu 29 listopada 2004 r. F. S. zawarł umowę przenoszącą własność w/w działek na rzecz małżonków B. i R. G.. Pozostałą część gospodarstwa F. S. przekazał w dniu 27 grudnia 2004 r. umową darowizny synowi M. Sł.. W dniu 4 stycznia 2005 r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku o przyznanie renty strukturalnej polegającą na wykreśleniu z wniosku działek zbytych w dniu 29 listopada 2004 r. W dniu 19 marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej, a następnie w dniu [...] marca 2005 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu renty strukturalnej.
Działając w trybie nadzoru Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia 7 listopada 2005 r. poinformował skarżącego, że wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] marca 2005 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania i na podstawie wyjaśnień F. S., Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. przyznającej rentę strukturalną. Uznał, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. naruszeniem § 4 pkt 4 w związku § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył F. S. podnosząc zarzut błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych oraz nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, że grunty sprzedane małżeństwu G. stanowiły nieużytki rolne.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezes ARiMR podniósł, iż w postanowieniu o spełnieniu warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej wymienione zostały wszystkie obowiązki ubiegającego się o rentę strukturalną. Ponadto w § 6 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych jest mowa o przekazaniu całości gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie nie jest istotne jaki procent stanowiły nieużytki ponieważ w myśl w/w przepisu producent rolny powinien przekazać na następcę prawnego całość gospodarstwa zadeklarowanego we wniosku. Grunty sprzedane małżonkom G. stanowiły użytki rolne, co potwierdza akt notarialny przeniesienia własności gruntów na rzecz w/w małżonków. Dodatkowo organ wskazał, że rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych przewiduje możliwość posiadania przez uprawnionego do renty strukturalnej użytków rolnych o powierzchni, która nie przekracza 0,5 ha przy czym działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach może służyć wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Stąd też argument F. S., że przekazał całość gospodarstwa nie zostawiając sobie nawet przewidywanego przez rozporządzenie 0,5 ha, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, iż skarżący po prostu nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia.
Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył F. S.wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia[...] grudnia 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 6 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że nie przekazał swojemu następcy całości posiadanego gospodarstwa rolnego.
Skarżący podniósł, iż po dokonaniu transakcji sprzedaży trzech działek na rzecz małżonków G., które były objęte wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2004 r., zgłosił ten fakt w Biurze Powiatowym ARiMR w N. i dokonał zmiany w tym wniosku polegającej na wykreśleniu zbytych działek. Obowiązek zgłoszenia wszelkich zmian danych zawartych we wniosku stanowi integralną część formularza wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Po zgłoszeniu zmiany i złożeniu wyjaśnień skarżący otrzymał w dniu 19 marca 2005 r. postanowienie o spełnianiu warunków do ubiegania się o przyznanie renty strukturalnej, a następnie decyzję o jej przyznaniu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie naruszył rażąco prawa bowiem rozpoznawał wniosek już zmodyfikowany przez skarżącego, a jego zmiana we wszystkich kwestiach była możliwa skoro zostało to wprost przewidziane w formularzu.
Ponadto skarżący wskazał, że w rozporządzeniu w sprawie rent strukturalnych nie ma wprost nakazu przekazania następcy całości gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku. W § 6 tego rozporządzenia mowa jest bowiem o przekazaniu wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, co uczynił skarżący.
Dodatkowo skarżący podniósł, iż nie został pouczony o zakazie zbywania użytków rolnych. W postanowieniu z dnia [...] marca 2005 r. znajduje się jedynie przedruk tekstu rozporządzenia, z którego nie wynika, że skarżący nie mógł rozdysponować części działek zadeklarowanych we wniosku. Skoro jakieś działanie jest zakazane to powinno to być wprost napisane.
Skarżący wskazał również na rozbieżności w interpretacji przez organy administracji publicznej przepisów rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, co przesądza o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być uznana za poprawną. F. S. podniósł, że sprzedał działki będące nieużytkami rolnymi. Stan faktyczny na gruncie nie jest zgodny ze stanem jaki jest zapisany w ewidencji gruntów. Z tym faktem wiąże się kolejna rozbieżność interpretacyjna § 6 powołanego rozporządzenia bowiem nakazuje ono przekazać wszystkie użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa. Sprzedane zaś działki stanowiły realnie nieużytki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo organ podniósł, iż:
- nie zarzucał skarżącemu uchybień braku powiadomienia organu
administracji o zmianach we wniosku,
* organ w kwestionowanym przez skarżącego pouczeniu zawarł obowiązki
wnioskodawcy i z tego względu nie trzeba było artykułować wprost zakazu zbywania
działek objętych wnioskiem,
* wydanie nowego postanowienia o spełnianiu warunków do uzyskania renty
strukturalnej organ odwoławczy poczytuje jako rażące naruszenie prawa przez
Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N.,
przepisy rozporządzenia w sposób jasny wskazują warunki jakie ma
wnioskodawca spełnić jeśli chce otrzymać rentę strukturalną oraz nakłada na niego
obowiązki, po których spełnieniu otrzymuje prawo do świadczenia; przyznanie renty
strukturalnej F. S.stanowiło błędne zastosowanie obowiązujących przepisów,
organ opierał się w swojej decyzji na akcie notarialnym dotyczącym
przekazania własności działek na rzecz małżeństwa G..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w kpa.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie wydane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 kpa.
Przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do istoty (tak m. in. NSA w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. IIIARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258).
Art. 156 § 1 kpa enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4. została skierowana do osoby niebędącej strona w sprawie,
5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter
trwały,
6. w razie jej wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą,
7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Organ administracji uznał, że przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zaistniała w niniejszej sprawie, a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] marca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co musiało skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a więc gdy jest ewidentnie sprzeczna z wyrażonym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a poza tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa (vide wyrok NSA z 18 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 732/00, wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04)
Przyjęto również, iż różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności, gdy wskutek wykładni możliwe będzie zastosowanie danego przepisu w różnoraki sposób.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce.
Otóż § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych stanowi m. in., że warunek przekazania gospodarstwa rolnego uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, a przekazanie nastąpiło przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy.
Postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie znalazło oparcie w naruszeniu przepisu stanowiącego o przekazaniu gospodarstwa rolnego w całości. Organ bowiem przedstawił swoją propozycję wykładni sformułowania "w całości".
Niewątpliwie w chwili przekazywania gospodarstwa synowi F. S. spełniał przesłankę przekazania wszystkich użytków rolnych. W tej bowiem dacie nie pozostawał właścicielem żadnych użytków, w tym dopuszczonych przez przepisy 0,5 ha. które mógłby wykorzystywać na własne potrzeby. Również w chwili modyfikacji wniosku o przyznanie renty oraz wydania postanowienia o spełnianiu warunków do uzyskania renty (postanowienie z dnia [...] marca 2005 r.) pozostawał właścicielem tych gruntów, które następnie przekazał synowi. Gdyby zatem przyjąć taką wykładnię przepisu, skarżący bez wątpienia spełniałby omawiany warunek do uzyskania renty.
Organ natomiast przedstawił odmienną wykładnię normy i na tym oparł
rozstrzygnięcie nieważnościowe. Należy podkreślić, iż przywołane przepisy nie
przewidują normy, która w sposób wyraźny zakazywałaby zbywania nieruchomości
wchodzących w skład gospodarstwa przed złożeniem wniosku o rentę bądź w trakcie
tego postępowania. Gdyby bowiem prawodawca wprowadziłby taki zakaz,
niewątpliwie doszłoby do rażącego naruszenia prawa poprzez zbycie trzech działek
w toku postępowania o uzyskanie renty. Wykładnia pojęcia "w całości", a co za tym
idzie całego przepisu, w ocenie Sądu, daje podstawę do przyjęcia, iż jego rozumienie
nie jest oczywiste, bezsporne i nie budzi wątpliwości. Należy dokonać interpretacji
zastosowanej normy, co w ocenie Sądu wyklucza możliwość zakwalifikowania
ewentualnego jej naruszenia jako rażącego. Nie można wykluczyć, iż wykładnia
zaproponowana przez organ na potrzeby postępowania nieważnościowego jest
właściwa. Nie mniej jednak taka wykładnia mogłaby być zastosowana w
postępowaniu o przyznanie prawa do renty, a zatem w postępowaniu zwykłym. Z przepisu, przy jego literalnej wykładni, można jedynie wywieść, iż gospodarstwo musi być przekazane w całości. Tak też nastąpiło bowiem skarżący przekazał synowi wszystkie nieruchomości. Koncepcja, którą przedstawił organ, iż stan przekazania gospodarstwa badany jest na moment złożenia pierwszego wniosku o rentę strukturalną bez uwzględnienia jego późniejszej modyfikacji, a nie
zaś na datę przeniesienia gospodarstwa na następcę, jest li tylko sposobem
interpretacji przepisów. Wątpliwości zaś interpretacyjne nie mogą stanowić podstawy do zakwalifikowania ewentualnego naruszenia prawa jako rażącego.
Nie sposób natomiast uznać, iż sprzedane osobie trzeciej działki stanowiły
nieużytki bowiem nie były wykorzystywane rolniczo. Z ewidencji gruntów wynika bezspornie, iż nieruchomości te - i też jako takie zostały zbyte - stanowiły grunty rolne. Dopóty nie nastąpi zmiana tej kwalifikacji działki mogą być jedynie traktowane jako użytki rolne.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż różnice poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.