IV SA/Wa 1742/20

IV SA/Wa 1742/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sidorowska-Ciesielska
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 5275/21 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 21
art. 3 ust. 1 pkkt 19, art 19 art 148 ust 3, art 149 ust 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Korzeniowski asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...].07.2020 r. znak [...] Minister Klimatu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", w zw. z art. 148 ust. 3 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., z siedzibą w [...] (określanej dalej jako Spółka, Skarżąca), od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].02.2020 r. znak: [...], orzekającej z urzędu o zamknięciu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - [...] przy ul. [...] w [...] (działka ewid o nr [...], obręb [...] Miasto [...]), zarządzane przez [...]Sp. z o.o., będącą właścicielem instalacji,
1. uchylił tabelę "Harmonogram prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów" z pkt 1.2 (str. 2-3) zaskarżonej decyzji i orzekł:
1. Odwodnienie niecki składowiska oraz usunięcie zbędnych urządzeń - 31.12.2020 r.
2. Wykonanie warstwy wyrównawczej wraz z geowłóknina - 31.05.2021 r.
3. Wykonanie warstwy zabezpieczającej i warstwy okrywy biologicznej - 31.12.2021 r.
4. Naprawa ogrodzenia obiektu - 31.12.2021 r.
5. Prace związane z rekultywacją biologiczną – obsiew - 31.05.2022 r.
6. Wykonanie drogi wjazdowej na wierzchowinę - 31.07.2022 r.
7. Sprawdzenie, naprawa, zabezpieczenie piezometrów - 30.09.2022 r.
2. uchylił pkt 1.4 zaskarżonej decyzji i orzekł:
1.4 Określić termin zakończenia rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - [...] przy ul. [...] w [...], do dnia 30.09.2022 r.
3. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 8.02.2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany danej: "WIOŚ", wystąpił do Marszałka Województwa [...], zwanego dalej: "Marszałkiem", na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony, Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995) o podjęcie działań, w szczególności wynikających z art. 148 ustawy o odpadach, tj. rozważenie możliwości sporządzenia ekspertyzy, dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów oraz instrukcji prowadzenia [...]. Uzasadnieniem wniosku miały być wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 10-18 grudnia 2015 r. w [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej.
W toku prowadzonej kontroli ustalono, że [...] eksploatowane było w 2015 r. w okresie od stycznia do maja. W tym czasie na składowisku zdeponowano łącznie 291,3 Mg odpadów. W związku z rozbrajaniem instalacji Centralnej, Stacji Neutralizacji, Syndyk masy upadłości [...]S.A. zarządzeniem z dnia 1.06.2015 r. wprowadził zakaz wywożenia i składowania na [...] jakichkolwiek osadów i odpadów. Wg WIOŚ ostatnią decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska [...] była decyzja z dnia [...].09.2010 r. znak: [...] (zmieniona decyzją z dnia [...].01.2012 r. znak: [...]), która zgodnie z art. 240 ustawy o odpadach wygasła z dniem 24.01.2015 r. W trakcie kontroli ustalono, że [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej nie uzyskała nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, wydanej na postawie ustawy o odpadach, co oznacza, że składowisko w okresie od 24.01.2015 r. do dnia 31.05.2015 r. eksploatowane było bez uregulowania prawnego. Ustalono również, że wyniki badań za 2014 r., w zakresie wskaźników monitoringu wód podziemnych w rejonie składowiska [...] przy ul. [...], nie są zgodne z zakresem wskaźników, wynikającym z zapisów decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2006 r. znak: [...] pozwolenie zintegrowane, ze zmianami (brak określenia przepływu, zawiesiny ogólnej i łatwoopadającej w piezometrach PZ7, PZ4, PZ13).
Marszałek zawiadomił [...] S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zamknięciu oraz decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia [...] pismem z dnia 29.02.2016 r., następnie pismem z dnia 22.03.2016 r. zwrócił się do ww. spółki o ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji.
Pismem z dnia 26.07.2016 r. Syndyk masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w [...], wniósł o zawieszenie postępowania, z uwagi na prowadzone rozmowy z nabywcą całości majątku byłych [...] S.A. w [...]. Syndyk poinformował, iż w okresie dwóch tygodni dojdzie do podpisania umowy przedwstępnej z nabywcą. Marszałek w dniu 3.11.2016 r. uznał brak przesłanek do zawieszenia.
Postanowieniem z dnia [...].01.2017 r. znak: [...] Marszałek zawiesił postępowanie, w związku z wpływem wniosku [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów [...]. Postępowanie podjęto z urzędu postanowieniem z dnia [...].01.2018 r. znak: [...], gdyż decyzją z dnia [...].10.2017 r. znak: [...]Marszałek odmówił Syndykowi Masy Upadłości [...]S.A. w upadłości likwidacyjnej zatwierdzenia instrukcji.
W toku postępowania wykonano opracowanie "Określenie szacunkowej wartości zamówienia dotyczącego opracowania ekspertyzy oraz instrukcji prowadzenia składowiska odpadów - [...] przy ulicy [...] w [...] (byłe [...] S.A.)" oraz uzyskano od WIOŚ komplet badań monitoringowych za 2016 r. W piśmie z dnia 18.06.2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], zwany dalej: RDOS w [...], udzielił zgody na wykorzystanie w prowadzonym przez Marszałka postępowaniu przekazanego przy piśmie z dnia 9.11.2017 r. "Projektu planu remediacji składowiska odpadów przemysłowych "[...]" na terenie dawnych [...]S.A. Jednocześnie wyjaśnił, iż w celu wyboru najwłaściwszej koncepcji rekultywacji [...] niezbędne jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie badań składu osadów tam zdeponowanych, gdyż z uwagi na profil działalności dawnych [...] nie można wykluczyć na składowisku obecności substancji niebezpiecznych, powodujących ryzyko szczególnie istotnych dla ochrony powierzchni ziemi. RDOS w [...] wskazał ponadto, iż istnieje uzasadnione podejrzenie nieszczelności [...] (Aneks nr 1 do Raportu sozologicznego oceny zanieczyszczenia wybranych nieruchomości dawnych [...] S.A. w [...],[...] W. A., czerwiec 2015 r.).
Pismem z dnia 10.09.2018 r. Marszałek zwrócił się do Syndyka Masy Upadłości [...]S.A. w upadłości likwidacyjnej o udzielenie informacji, dotyczącej obecnego właściciela przedmiotowego składowiska odpadów. W odpowiedzi z dnia 13.09.2018 r. Syndyk poinformował, iż w dniu 7.08.2018 r. sprzedał prawo wieczystego użytkowania nieruchomości działki nr [...], wraz z budowlami stanowiącymi odrębny od gruntu oddzielny przedmiot własności. Nabywcą powyższego majątku upadłej spółki jest: [...] Sp. z o.o. Pismem z dnia 16.10.2018 r. Marszałek zwrócił się do Syndyka o udzielenie informacji, dotyczących planów zagospodarowania odpadów zdeponowanych w [...]. W odpowiedzi z dnia 23.04.2018 r. wskazano, iż zgodnie z umową zawartą ze Skarżącą osady będą nadal deponowane w [...] i nie będą przetwarzane. W konsekwencji pismem z dnia 7.11.2018 r. Marszałek poinformował [...] Sp. z o.o. o toczącym się postępowaniu.
W piśmie z dnia 15.02.2019 r. Prokurator Okręgowy w [...] wyjaśnił, iż brak jest podstaw do kwestionowania umowy sprzedaży przedmiotowego terenu, gdyż w ocenie Prokuratora Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej pozostaje posiadaczem odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i zarządzającym składowiskiem odpadów.
Marszałek pismem z dnia 26.06.2019 r. poinformował [...]Sp. z o.o. o przystąpieniu do opracowania dokumentów: ekspertyzy, na podstawie której wydana będzie z urzędu decyzja zamykająca przedmiotowe składowisko odpadów oraz instrukcji prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów, na podstawie której wydana będzie z urzędu decyzja zatwierdzająca nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Wskazano, iż przedstawiciele wykonawcy planują dokonanie wizji lokalnej i wykonanie badań. Pismem z dnia 5.07.2019 r. [...] Sp. z o.o. poinformowała o braku możliwości dokonania wizji we wskazanym terminie.
Do akt sprawy dołączono następujące opracowania:
• "Wstępną koncepcję technicznego sposobu zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów [...]przy ul. [...] w [...]" z lipca 2019 r.,
• "Zabezpieczenie roszczeń dotyczące zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne [...] przy ul. [...] w [...]" z października 2019 r.,
• "Instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne [...] przy ul. [...] w [...]" z października 2019 r.,
• "Ekspertyzę, dotyczącą zamknięcia składowiska z października 2019 r.
Pismem z dnia 31.01.2020 r. organ I instancji zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego.
Decyzją z dnia [...].02.2020 r. Marszałek orzekł o zamknięciu z urzędu przedmiotowego składowiska, zatwierdził z urzędu instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdził wysokość zabezpieczenia roszczeń oraz zobowiązał [...] Sp. z o.o. do zwrotu kosztów wykonania ekspertyzy oraz instrukcji prowadzenia składowiska [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] Sp. zarzucając w szczególności:
1. rażące naruszenie art. 104 Kpa, w zw. z art. 135 ust. 1 i art. 151 ust. 1-8 w zw. z art. 148 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, poprzez wydanie decyzji podmiotowi, który nie powinien być stroną postępowania, z uwagi na fakt, iż Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości - działka ewid. nr [...] obręb [...] Miasto [...], ale nie jest stroną pierwotnej decyzji administracyjnej, dotyczącej prowadzenia [...], a tym samym nie może mieć przypisanego statusu zarządzającego [...], co jednoznacznie wynika z treści załączonych dokumentów, a w konsekwencji wadliwe uznanie, iż podstawą prawną decyzji jest tytuł prawny do instalacji, znajdującej się na gruncie, wywodzony w sposób błędny przez organ w postaci zapisu z Rejestru Gruntów, gdzie Spółka figuruje jako użytkownik wieczysty nieruchomości;
2. rażące naruszenie art. 104 Kpa, w zw. z art. 151 ust. 1-8, art. 148 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 1-3 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji na podmiot, który nie powinien być stroną przedmiotowego postępowania oraz adresatem decyzji z uwagi na fakt, iż poprzez zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] .08.2018 r. nie dochodzi do automatycznego przeniesienia uprawnień i obowiązków nałożonych na poprzedniego zarządzającego [...] z uwagi na fakt, iż pierwotne decyzje potwierdzające możliwość prowadzenia [...] zostały wydane na inny podmiot, a zasady przeniesienia praw i obowiązków zarządzającego zostały jednoznacznie określone w art. 151 ustawy o odpadach;
3. rażące naruszenie art. 150 ust. 1-3 ustawy o odpadach poprzez obciążenie skarżącej kosztami wykonania ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów w wysokości 93 000 zł brutto w sytuacji, kiedy skarżąca nie posiada statusu zarządzającego w rozumieniu ustawy o odpadach;
4. rażące naruszenie art. 125 ust. 1-4, w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez ustalenie przez organ dodatkowego zabezpieczenia, w postaci formy polisy ubezpieczeniowej dla adresata decyzji, w sytuacji kiedy zabezpieczenie gwarancyjne było wpłacone przez podmiot, który uzyskał decyzję i pozwolenie w zakresie prowadzenia składowiska odpadów zgodnie z art. 125 ustawy o odpadach, co również potwierdza, że skarżąca nie jest zarządzającym składowiskiem odpadów, a decyzja nie została wydana przeciwko właściwej stronie;
5. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nienależyte ustalenie, że:
a. skarżąca jest zarządzającym składowiskiem odpadów [...], a sam fakt figurowania w księdze wieczystej oraz dokumentach geodezyjnych jako użytkownik wieczysty nie jest z automatu dowodem posiadania tytułu prawnego do instalacji [...],
b. doszło do automatycznego przeniesienia na skarżącą uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji wydanych na inny podmiot będący zarządcą składowiska odpadów [...] w sytuacji, gdy instytucja następstwa administracyjnoprawnego ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą w prawie administracyjnym jest brak możliwości "przeniesienia decyzji", tj. przejścia praw i obowiązków, wynikających z aktu administracyjnego na inny podmiot w drodze czynności cywilnoprawnej,
c. skarżąca jest zobowiązana do zapłaty kosztów wykonania ekspertyzy, w sytuacji kiedy przepisy ustawy o odpadach jednoznacznie wskazują, iż stroną która może zostać obciążona kosztami jest tylko i wyłącznie zarządzający składowiskiem [...], a ponadto organ w żaden sposób nie uzasadnił i nie zweryfikował wysokości ustalonej kwoty kosztów wykonania ekspertyzy przez podmiot trzeci, pod kątem pracochłonności i zakresu,
d. skarżąca jest zobowiązana do poniesienia dodatkowego zabezpieczenia w zakresie zabezpieczenia roszczeń, w sytuacji kiedy skarżąca nie może być podmiotem obciążonym taką decyzją, a ponadto stosowne zabezpieczenie zostało już wpłacone przez właściwy podmiot zarządzający przy wydawaniu pozwoleń w zakresie prowadzenia składowiska, co powoduje, że żądanie powtórnego zabezpieczenia i to od niewłaściwego podmiotu jest rażącym naruszeniem prawa,
e. skarżąca jako podmiot niebędący zarządzającym składowiskiem ma dokonać zakończenia całego procesu rekultywacji w terminie do dnia 31.12.2021 r., który to termin jest terminem niemożliwym do wykonania określonych w decyzji czynności rekultywacyjnych, a także wyborze przez [...] s.c. materiałów do rekultywacji i kosztów ich pozyskania,
f. prywatny podmiot jakim jest [...] s.c. miał uprawnienie i dostęp do terenów w użytkowaniu wieczystym i wykonał w sposób właściwy analizę skutkującą wydaniem ekspertyzy, w sytuacji gdy użytkownik wieczysty nigdy nie wyrażał zgody na wejście tego podmiotu, celem wykonania badań.
Wskazując na powyższe Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w stosunku do skarżącej, która nie jest prawidłowo wskazaną stroną postępowania.
Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji.
Podniósł, że zgodnie z przedłożonym fragmentem aktu notarialnego rep. A [...][...] Sp. z o.o. nabyła od [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej prawo wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej, wraz z prawem własności znajdujących się na niej zabudowań zapisane w księdze wieczystej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 5,4469 ha (...), wraz z własnością budowli w postaci instalacji do składowania odpadów - [...] (...) oraz własnością ruchomości w postaci piezometrów (...). Spółka [...] stała się zatem właścicielem instalacji do składowania odpadów.
Organ argumentował, że ustawa o odpadach ta nie zawiera definicji zarządzającego składowiskiem odpadów, nie może to jednak stanowić przeszkody w dokonaniu oceny kto jest zarządzającym składowiskiem. W sprawie bezspornie, co wynika z ww. aktu notarialnego, właścicielem instalacji do składowania odpadów [...] stała się spółka [...] i jako właściciel obiektu stała się zarządzającym nim. Fakt, iż w poprzednim stanie faktycznym decyzje administracyjne były wydawane na [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, związane było z władaniem przez tą Spółkę instalacją i byciem jej zarządzającym. Organ wskazał, iż decyzja Marszałka zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska z dnia [...] września 2010 r. wygasła zgodnie z art. 240 ustawy o odpadach, z dniem 24.01.2015 r. W momencie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywała więc żadna instrukcja prowadzenia składowiska. W konsekwencji organ zatwierdzając niniejszą decyzją taką instrukcję wydawał ją "na nowo" dla obecnego stanu faktycznego i prawnego instalacji. Podobnie dotychczas nie wydana została zgoda na zamknięcie składowiska. Nie ma więc w tym zakresie mowy o przenoszeniu praw i obowiązków, wynikających z obowiązujących decyzji. Niniejsze postępowanie nie jest prowadzone w trybie art. 151 ustawy o odpadach, ale na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o odpadach. Stąd zarzuty skarżącej w ocenie organu nie mają uzasadnienia.
Dalej Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 ust. 3 ustawy o odpadach, w przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, a zachodzą określone w tym przepisie okoliczności właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1 tej ustawy, sporządza ekspertyzę dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Na podstawie ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, z urzędu, wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Organ I instancji stwierdzając niespełnianie przez składowisko [...] wymogów formalnych (brak instrukcji prowadzenia składowiska) miał podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zamknięcia tego składowiska, a prowadząc postępowanie był zobowiązany ustalić stan faktyczny sprawy. W ramach tych czynności ustalono na podstawie aktu notarialnego, iż właścicielem instalacji jest [...] Sp. z o.o., tym samym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał adresata zaskarżonej decyzji i nałożył obowiązki związane z zamknięciem obiektu, zatwierdzeniem instrukcji prowadzenia składowiska oraz obowiązkiem zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku. Organ wskazując adresata decyzji opierał się na własności instalacji, której dotyczy decyzja a nie na własności gruntu, jak wskazuje Strona w odwołaniu. Stąd wszelkie zarzuty Strony o błędnym adresacie zaskarżonej decyzji nie znajdują uzasadnienia.
Konsekwencją wydania z urzędu decyzji o zamknięciu jest zobowiązanie zarządzającego składowiskiem do zwrotu kosztów wykonania ekspertyzy, zgodnie bowiem z art. 150 ustawy o odpadach koszty sporządzenia ekspertyzy, dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nowej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, o których mowa w art. 148 ust. 1, ponosi, zarządzający składowiskiem odpadów. Odnosząc się do zarzutu strony podkreślenia wymaga, iż procedura zwrotu kosztów wynika w tym przypadku z przepisu merytorycznego nie zaś z procedury ustalania kosztów powoływania biegłych w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę zawartą powyżej analizę dotycząc wskazania zarządzającego [...] decyzja w tym zakresie została skierowana do właściwego adresata. Nie można też uznać za słuszne kwestionowania przez Stronę wysokości tej kwoty. Zlecenie wykonania ekspertyzy, o której mowa w art. 148 ustawy odpadach zostało skierowane do podmiotu wyłonionego w oparciu o procedurę wynikającą z ustawy z dnia 29.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843, z późn. zm.) i poprzedzone opracowaniem "Określenie szacunkowej wartości zamówienia dotyczącego opracowania ekspertyzy oraz instrukcji prowadzenia składowiska odpadów - [...] przy ulicy [...] w [...] (byłe [...] S.A.)". Przed przystąpieniem do realizacji zamówienia na podstawie ekspertyzy oszacowano rząd wielkości kosztów związanych ze zleceniem. Choć rzeczywiste koszty były wyższe to jednak oszacowanie wskazało na rząd wielkości tej kwoty, a różnica ta wyniosła ok. 5%. Stąd zarzut Strony o braku weryfikacji wartości sporządzenia ekspertyzy nie może być uznany za słuszny. Należy również wskazać, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by wykonawcy opracowania naruszyli ustanowiony przez Spółkę zakaz wstępu na jej teren. Przepis art. 148 ustawy o odpadach pozostawia kwestię sposobu wykonania ekspertyzy do uznania wykonującego ją, stąd możliwe było jej sporządzenie, w oparciu o dotychczas sporządzaną dokumentację. Strona w odwołaniu przyznała, iż wykonanie ekspertyzy było właściwe i nie stawiała temu dokumentowi zarzutów merytorycznych.
Organ zatwierdzając instrukcję prowadzenia składowiska był zobowiązany art. 130 ust. 2 ustawy o odpadach do zatwierdzenia formy i wysokości zabezpieczenia roszczeń, przy czym jest to obligatoryjny a nie fakultatywny obowiązek organu przy wydaniu decyzji o zatwierdzeniu instrukcji prowadzenia składowiska. Podnoszony przez Stronę fakt, iż zabezpieczenie roszczeń było już zatwierdzane w pozwoleniu zintegrowanym organ uznał za pozostający bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. Kwestia ta była bowiem regulowana odrębną podstawą prawną - ustawą z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.), zwaną dalej: "Poś", a niniejsze postępowanie nie rozstrzyga w tym zakresie. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. pozwolenie (w tym pozwolenie zintegrowane) wygasa, jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe; a zgodnie z art. 198 ust. 1 Poś po wydaniu decyzji o wygaśnięciu, cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia, jeżeli prowadzący instalację usunął negatywne skutki w środowisku powstałe w wyniku prowadzonej działalności lub skutki takie nie wystąpiły, organ właściwy do wydania pozwolenia orzeka na wniosek prowadzącego instalację o zwrocie ustanowionego zabezpieczenia. Obecnie wydanie pozwolenia zintegrowanego w zakresie ustalenia zabezpieczenia roszczeń dla instalacji związanych z przetwarzaniem odpadów dokonuje się w powiązaniu z art. 48a ustawy o odpadach, którego ustęp 1 wyraźnie wyłącza zarządzającego składowiskiem odpadów, właśnie dlatego, iż ustanowienie zabezpieczenia roszczeń jest dla składowisk określane odrębnie w ramach decyzji o zatwierdzeniu instrukcji prowadzenia składowiska.
Zmiana zaskarżonej decyzji dokonana przez organ odwoławczy wynikała wyłącznie z konieczności dostosowania terminów wykonania obowiązków, by zapewnić stronie możliwość ich wykonania.
W skardze wywiedzionej dnia 5.8.2020 r. od decyzji Ministra Klimatu z dnia [...].07.2020 r., utrzymującej w części decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].02.2020 r. Skarżąca zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1] rażące naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 i 2 Kpa w zw. z art. 148 ust. 3 i 4 oraz art. 151 ust. 1-8, w zw. z art. 128 ustawy z dnia 14.12.
2012 r. o odpadach, poprzez wydanie decyzji przeciwko podmiotowi, który nie powinien być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz stroną wydanej decyzji z uwagi na fakt, iż spółka [...]Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] Miasto [...] oraz właścicielem instalacji, ale nie jest stroną pierwotnej decyzji administracyjnej, dotyczącej prowadzenia [...], a tym samym nie może mieć przypisanego statusu zarządzającego [...] przy ul. [...] w [...], co wynika z treści dokumentów w postaci:
a) aktu notarialnego nabycia nieruchomości z dnia [...].08.2018 r. Rep. A nr [...]- Par. 2 ust. 2 umowy,
b) wydanych decyzji administracyjnych dla [...] SA w [...], także na następcę prawnego [...] SA (później Syndyka Masy Upadłości) takich jak:
i. pozwolenia na budowę [...] na terenie [...] z dnia 05.10.1987 r.
ii. przeglądu ekologicznego z dnia 27.06.2002 r.,
iii. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska z dnia [...].09.2010 r. wydaną przez Marszałka Województwa [...],
iv. decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].10.2017 r. orzekającą o odmowie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - [...],
v. pozwolenia zintegrowanego, wraz z dalszymi zmianami decyzją wydanego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].12.2006 r. zmienianego decyzjami Marszałka Województwa [...], a w konsekwencji wadliwe uznanie, iż podstawą prawną wydania decyzji jest tytuł prawny do instalacji znajdującej się na gruncie, bez uwzględnienia brzmienia przepisów ustawy o odpadach jednoznacznie wskazujących, iż zmiany podmiotu zarządzającego można dokonać tylko w trybie przepisów art. 151 i następne ustawy, a nie w trybie art. 148 ust. 3 i art. 149 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji o zamknięciu [...], z pominięciem brzmienia przepisu określającego fazy prowadzenia instalacji (art. 123 ustawy) oraz wymogów do spełnienia przez nowy podmiot który ma się stać zarządzającym (art. 128 ustawy),
2) rażące naruszenie art. 151 ust. 1-8 w związku z art. 148 ust. 1, 3 oraz art. 152 ust. 1-3 ustawy o odpadach, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, przy ewentualnym spełnieniu wszystkich wymienionych w przepisie warunków koniecznych do spełnienia łącznego dla podmiotu przejmującego, przy przyjęciu przez organ, że mogło nastąpić przeniesienie uprawnień i obowiązków z decyzji administracyjnych związanych z prowadzeniem [...], a także nieustalenie w decyzji momentu określającego czasookres złożenia, bądź też niezłożenia wniosku w trybie art. 148 ust. 1 ustawy przez dotychczasowego zarządzającego w zakresie wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów, a w konsekwencji również wadliwe zastosowanie art. 148 ust. 1, 3 ustawy do skarżącej która nie ma przymiotu zarządzającego, zamiast do zarządzającego pierwotnego,
3) rażące naruszenia art 150 ust. 1-3 ustawy o odpadach wskutek obciążenia skarżącej kosztami wykonania ekspertyzy, dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów w wysokości 93.000 zł brutto w sytuacji, kiedy skarżąca nie posiada statusu zarządzającego składowiskiem odpadów w obecnym stanie faktycznym w rozumieniu ustawy o odpadach,
4) rażące naruszenia art. 125 ust. 1-4, w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o odpadach w wyniku ustalenia przez organ dodatkowego zabezpieczenia, w postaci formy polisy ubezpieczeniowej dla adresata decyzji, w sytuacji kiedy zabezpieczenie gwarancyjne było wpłacone przez podmiot który uzyskał decyzję i pozwolenie w zakresie prowadzenia składowiska odpadów zgodnie z art. 125 ustawy, tj. [...] SA (bądź jej poprzednika prawnego), co również potwierdza, że skarżąca nie jest zarządzającym składowiskiem odpadów, a decyzja nie została wydana przeciwko właściwej stronie postępowania,
II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
5) art. 6 , art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w wyniku ustalenia, że :
a) skarżąca jest zarządzającą składowiskiem odpadów [...], a sam fakt figurowania w księdze wieczystej oraz dokumentach geodezyjnych jako użytkownik wieczysty nie jest z automatu dowodem posiadania tytułu prawnego do instalacji [...],
b) doszło do automatycznego przeniesienia na skarżącą uprawnień i obowiązków, wynikających z decyzji podmiotowych wydanych na inny podmiot, będący zarządcą składowiska odpadów [...] w sytuacji, gdy instytucja następstwa administracyjnoprawnego ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą jest brak możliwości "przeniesienia decyzji", tj. przejścia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego) na inny podmiot w drodze czynności cywilnoprawnej, a przepisy ustawy o odpadach przewidują procedurę przejścia uprawnień zgodnie z art. 151 i następnymi, a nie zgodnie z art. 148 ust. 3 ustawy,
c) skarżąca jest zobowiązana do zapłaty kosztów wykonania ekspertyzy, w sytuacji kiedy przepisy ustawy o odpadach jednoznacznie wskazują, iż stroną która może zostać obciążona kosztami jest tylko i wyłącznie zarządzający składowiskiem [...], a ponadto organ nie uzasadnił i nie zweryfikował wysokości kosztów wykonania ekspertyzy przez podmiot trzeci, pod kątem pracochłonności i zakresu,
d) skarżąca jest zobowiązana do poniesienia dodatkowego zabezpieczenia, w sytuacji kiedy skarżąca nie może być podmiotem obciążonym taką decyzją, a ponadto stosowane zabezpieczenie zostało wpłacone przez właściwy podmiot zarządzający składowiskiem [...] przy wydawaniu stosowanych decyzji i pozwoleń w zakresie prowadzenia składowiska, w szczególności, iż sam fakt wygaśnięcia decyzji Instrukcji prowadzenia [...] nie powoduje, że [...] SA, zgodnie z art. 123 ustawy, nie jest w fazie eksploatacji instalacji (z obowiązkiem rekultywacji) , co powoduje, że żądanie powtórnego zabezpieczenia i to od niewłaściwego podmiotu jest rażącym naruszeniem prawa.
e) skarżąca jako podmiot niebędący zarządzającym składowiskiem ma dokonać zakończenia całego procesu rekultywacji w terminie do 30 września 2022 r. , który to termin jest terminem niemożliwym do wykonania określonych w decyzji czynności rekultywacyjnych, a także wyborze przez podmiot [...] s.c. materiałów do rekultywacji i kosztów ich pozyskania.
f) prywatny podmiot jakim jest [...] s.c. miał uprawnienie i dostęp do terenów w użytkowaniu wieczystym i wykonał w sposób właściwy analizę, skutkującą wydaniem ekspertyzy, w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nigdy nie wyrażał zgody na wejście tego podmiotu celem wykonania badań,
6) art. 28 Kpa, poprzez wydanie decyzji przeciwko podmiotowi nie będącemu stroną w przedmiotowym postępowania z uwagi na brak statusu Zarządzającego zgodnie z przepisami ustawy o odpadach,
7) art. 10 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy przed jej wydaniem nie umożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym strona skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiłoby podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania.
Odwołując się do powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
I. Skarga nie jest zasadna.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a – c P.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14.05.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
II. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu z dnia [...].07.2020 r. wydana na podstawie art. 148 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach. Art. 148 ustawy reguluje sytuację kiedy zarządzający składowiskiem nie wystąpił z wnioskiem o zamknięcie składowiska, a zachodzą następujące okoliczności:
1) składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełnia wymogów technicznych lub formalnych określonych w przepisach prawa lub
2) w wyniku przeprowadzonej kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdzi, że na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym są składowane odpady komunalne, co najmniej od roku nie są przyjmowane odpady, lub
3) pojemność składowiska odpadów, określona w zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, została zapełniona wówczas właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, sporządza ekspertyzę, dotyczącą zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Następnie w myśl ust. 3 na podstawie ekspertyzy dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, z urzędu, wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części.
III. 1. Kluczową kwestią sporną jest ustalenie strony podmiotowej zaskarżonej decyzji, tj. prawidłowość wskazania podmiotu, na którego organ mógł nałożyć przedmiotowy obowiązek zamknięcia składowiska odpadów.
Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na nieruchomości. W toku postępowania skarżąca nie obaliła domniemania, wynikającego z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Z kolei z podstawa prawna zaskarżonej decyzji wiąże obowiązek ze statusem podmiotu zarządzającego.
W ustawie o odpadach brak jest definicji legalnej pojęcia "zarządzający składowiskiem odpadów". Jednak brak definicji legalnej nie wyklucza jeszcze możliwości odtworzenia ustawowego znaczenia określonego pojęcia w wyniku zestawienia kilku różnych przepisów (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I KZP 10/08). O definicji kontekstowej mówimy wówczas, gdy znaczenie danego pojęcia nie jest wprawdzie bezpośrednio określone w jednym przepisie, ale wynika ono ze sposobu jego użycia w kilku różnych przepisach, z których każdy może służyć do rekonstrukcji znaczenia definiowanego wyrażenia (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 104-105).
Z treści art. 128 ustawy o odpadach wynika, że zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno [...]. Oznacza to, że ustawodawca posługuję się tym pojęciem wskazując na podmiot, który zamierza rozpocząć taką działalność.
W myśl art. 124 ust. 3 ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów prowadzi składowisko odpadów, a prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów.
Zaś ze statusem podmiotu zarządzającego niewątpliwie wiąże się tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się składowisko. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy o odpadach właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, w przypadku gdy: 1) zarządzający składowiskiem odpadów nie posiada tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną. Ustawodawca mówi zatem o tytule prawnym do dysponowania nieruchomością, nie wskazując jakiego rodzaju ma być to tytuł.
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że okoliczność, iż po wejściu w życie w dniu 23.01.2013 r. ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach, wymogi określone w art. 124 ust. 1 tej ustawy, a przez to zgodnie z art. 149 ust. 1 odnosiły się do posiadania tytułu prawnego przez zarządzającego składowiskiem odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną, jednak ustawodawca w art. 241 ustawy przewidział odstępstwo od tej zasady. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wymogu posiadania tytułu prawnego, o którym mowa w art. 124 ust. 1, nie stosuje się do zarządzającego istniejącym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów, który w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie posiada tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska (ust. 1). Zarządzający składowiskiem odpadów, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany utrzymać dotychczas posiadany tytuł prawny co najmniej w takim zakresie, w jakim dysponował nim w dniu wejścia w życie ustawy, do zakończenia fazy poeksploatacyjnej (ust. 2). Wymogu uzyskania przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów tytułu prawnego, o którym mowa w art. 151 ust. 1 pkt 2, nie stosuje się w przypadku przejęcia składowiska odpadów od zarządzającego składowiskiem odpadów, o którym mowa w ust. 1. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 3).
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, Sąd zwraca uwagę, że organ zasadnie wyjaśnił, że ustawa o odpadach rozróżnia podmiot władający powierzchnią ziemi od zarządzającego, ale w niniejszej sprawie organ nie opierał się w odniesieniu do Skarżącej na spełnieniu przez nią definicji władającej powierzchnią ziemi, lecz przede wszystkim na fakcie posiadania przez nią/bycia właścicielem instalacji [...].
Z powyższych przepisów oraz z instytucji posiadania ujętej w K.c. wynika, że posiadanie składowiska i nieruchomości, przy jednoczesnym nieudowodnieniu, że podmiotem zarządzającym jest inny podmiot, niż posiadacz, wiąże się z przypisaniem statusu podmiotu zarządzającego posiadaczowi. Pewnym wyjątkiem jest przypadek, gdy w władający przedmiotową nieruchomością nie jest zarządzającym. Jak wskazano w piśmiennictwie, ustawodawca liczy się z tym, że składowisko może znajdować się na powierzchni ziemi, którą włada podmiot inny, niż zobowiązany do wykonania obu decyzji. Z mocy art. 149 ust. 3, władający powierzchnią ziemi jest zobowiązany umożliwić wykonanie decyzji o zamknięciu składowiska lub jego części oraz o zatwierdzeniu nowej instrukcji (patrz: Daria Danecka, Wojciech Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz", WKP 2020, pkt 3 do art. 149). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie wykazała, że zachodzi taki przypadek, tj. że [...] SA (później Syndyk Masy Upadłości) jest zarządzającym. Podmiot ten nie jest bowiem posiadaczem ani nieruchomości ani instalacji składowiska, ponadto wydane wobec niego decyzje, dotyczące prowadzenia składowiska wygasły, co wyjaśnił organ w decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.
III. 2. Nadto powyższe rozumienie łączące zarządzającego z posiadaniem odpowiada prawu unijnemu. Artykuł 3 pkt 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19.11.2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3), zmienionej rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18.12.2014 r. (Dz.U. 2014, L 365, s. 89; sprostowanie Dz.U. 2017, L 42, s. 43) zawiera bowiem następującą definicję: "posiadacz odpadów" oznacza wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną lub prawną będącą w posiadaniu tych odpadów.
III.3. W ocenie Sądu Skarżąca nie mogłaby zostać uznana za posiadacza odpadów (a ten status przynależy - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach - podmiotowi będącemu w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości), jeżeli nie byłaby ani władającym powierzchnią ziemi, ani nie zaktualizowały się pozostałe kryteria zawarte w ww. przepisie umożliwiające przypisanie skarżącej tego statusu. Tymczasem w ocenie Sądu, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na przyjęcie, że nałożenie na Skarżącą, będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości i właścicielem instalacji, obowiązku usunięcia odpadów, było rażąco niezgodne z przytoczonymi wyżej przepisami. Niewątpliwie, znajduje w stosunku do skarżącej, zastosowanie domniemanie, że jest ich posiadaczem.
Uchylenie się od skutków prawnych domniemania z art. 3 pkt 19 przedmiotowej ustawy może nastąpić poprzez wskazanie, że wytwórcą lub posiadaczem odpadów jest inny, konkretnie wskazany podmiot, przy czym ciężar dowodu w tym względzie leży po stronie władającego powierzchnią ziemi. Powołanie się na okoliczność użytkowania danej nieruchomości na której składowane są nielegalnie odpady, nie stanowi wystarczającej podstawy do obalenia domniemania. Zauważyć ponadto należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na wykazanie, że nie jest posiadaczem w powyższym rozumieniu.
Jest to o tyle istotne dla jej statusu prawnego, że – jak wyżej wskazano - jednym ze skutków domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest przerzucenie ciężaru dowodu na osobę władającą powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady.
Domniemanie to, służy uniknięciu odpowiedzialności właściciela gruntu w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie wytwórcy odpadów, w pierwszej kolejności zobowiązanego do ich usunięcia. Bez zastosowania tego domniemania utrudniona, a często niemożliwa byłaby realizacja celów ustawy. Celem tym jest między innymi określenie środków służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobiegających i zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi, będący następstwem wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi (art. 1 ustawy). Realizacja celów ustawy wymaga określenia właściwych środków chroniących środowisko. Domniemanie, że właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Oznacza to w konsekwencji, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadami włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wyraźnie wskazać na innego posiadacza odpadów w taki sposób, aby możliwe byłoby nałożenie na niego obowiązku usunięcia odpadów. W toku postępowania nie wykazano, kto jest wytwórcą odpadów. Wprowadzone ustawą domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią ziemi, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntami muszą mieć świadomość odpowiedzialności za porządek na swoich nieruchomościach na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczeni ich nieruchomości (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 11.05.2017 r., II SA/Sz 288/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Domniemanie, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości może zostać w konkretnych okolicznościach obalone, przy czym ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na właścicielu nieruchomości.
W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, obalenie domniemania prawnego, zgodnie z którym posiadaczem odpadów, znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi może nastąpić poprzez wykazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Również w doktrynie przyjmuje się, że domniemanie to może być obalone w przypadku, przez ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6.06.2018 r. sygn. akt. II SA/Kr 362/18, CBOSA domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14.02.2018 r. II SA/Kr 1548/17, WSA w Gdańsku z dnia 7.12.2017 r. II SA/Gd 626/17, WSA w Warszawie z dnia 10.05.2017 r. IV SA/Wa 3167/16, CBOSA).
Powyższe implikuje, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadami włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów, choć nie pozwala im zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1.10.2019 r., II SA/Bd 227/19, CBOSA).
Skarżąca nie dostarczyła takich dowodów.
Bezspornym natomiast poznaje fakt, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym. W piśmie z dnia 13.09.2018 r. Syndyk [...] SA w upadłości likwidacyjnej poinformował, iż w dniu 7.08.2018 r. sprzedał prawo wieczystego użytkowania nieruchomości działki nr [...], wraz z budowlami stanowiącymi odrębny od gruntu oddzielny przedmiot własności. Nabywcą powyższego majątku upadłej spółki jest: [...] Sp. z o.o. Odnośne dokumenty (np. akt notarialny Rep. A nr [...] Skarżąca przedłożyła w toku postępowania i powoływała się na nie m.in. w skardze. Użytkowanie wieczyste jest silnym tytułem prawnym do nieruchomości, niewątpliwe do władania i posiadania, o czym świadczy orzecznictwo, dotyczące nieruchomości. W orzecznictwie tym ugruntowany jest np. pogląd, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym w trybie art. 7 ust.1-3 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (wyrok NSA z 20.12.2016 r. I OSK 480/15).
Spółka [...] Sp. z o.o. argumentowała, że zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...] nie stała się podmiotem prowadzącym [...] ([...]), a wynika to jednoznacznie z par. 2 ust. 2 aktu który opisuje [...] oraz wskazuje "Wyżej opisane odpady poprodukcyjne nie są przedmiotem sprzedaży objętej tym aktem". Zdaniem Skarżącej konsekwencją powyższego jest brak tożsamości pomiędzy użytkownikiem wieczystym, tj. skarżącą, a zarządzającym odpadami, którym w dalszym ciągu jest [...] SA w upadłości likwidacyjnej, reprezentowana przez Syndyka Masy Upadłości. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o odpadach to zarządzający składowiskiem odpadów ponosi odpowiedzialność za całokształt działalności składowiska odpadów i jest obowiązany do realizacji wszystkich obowiązków, wynikających z przepisów i decyzji, o których mowa w art. 128.
Argumentacja Skarżącej, że nie można wyprowadzić tożsamości pomiędzy użytkownikiem wieczystym, tj. skarżącą, a zarządzającym jest chybiona. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca pozwala , by wywieść korelację między posiadaniem [...] a statusem podmiotu zarządzającego (o czym świadczy w szczególności przywołany wyżej art. 129 ust. 1 ustawy).
Organ zasadnie wyjaśnił, że ustawa o odpadach rozróżnia podmiot władający powierzchnią ziemi od zarządzającego, ale w niniejszej sprawie organ nie opierał się w odniesieniu do Skarżącej na spełnieniu przez nią definicji władającej powierzchnią ziemi, lecz na fakcie posiadania przez nią/bycia właścicielem instalacji [...]. Dlatego też analiza (strona 9, pkt 5) przeprowadzona w skardze nie ma zastosowania. Zasadnie organ zwrócił uwagę, iż Spółka w toku postępowania podkreślała swoje władztwo nad instalacją poprzez sformułowanie zakazu wejścia na jej obszar przedstawicieli podmiotu sporządzającego na rzecz organu ekspertyzę bez posiadania ubezpieczenia OC od wypadku w trakcie pobytu na obiekcie.
Sąd nie podziela stanowiska strony co do "dotychczasowego zarządzającego". Zgodnie z brzemieniem art. 148 ust. 1 ustawy o odpadach "W przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska (...) odnosi się do zarządzającego, a nie jak twierdzi strona "dotychczasowego zarządzającego". Przyjęcie odmiennego poglądu stałoby w opozycji do literalnej wykładni przedmiotowego przepisu, jednocześnie stanowiąc jego prawotwórczą wykładnię, do której organ nie jest uprawniony. Wydając więc decyzję organ był zobowiązany ustalić zarządzającego składowiskiem według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji.
III.4. Powoływany przez skarżącą wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.10.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1315/17, CBOSA tyczy się innego stanu prawnego i faktycznego, niż ustalony w sprawie. Wyrok dotyczył bowiem wniosku o wygaszenie będącej w obrocie prawnym decyzji zgody na zamknięcie składowiska (wydanej jeszcze w czasie obowiązywania ustawy o odpadach z 2001 r.), w związku ze zmianą stanu faktycznego i prawnego. Natomiast w przedmiotowej sprawie, nie wydawano decyzji dotyczącej zgody na zamknięcie składowiska odpadów.
IV. Z przedstawionych względów nie mógł być na etapie postępowania administracyjnego uznany za zasadny wniosek Spółki o umorzenie postępowania z przyczyny podmiotowej, tj. braku stosunku prawnego wobec Skarżącej i wynikającej z ustawy o odpadach możliwości nałożenia na nią obowiązków, wynikających z ustawy o odpadach.
Brak było podstaw do umorzenia postępowania również z innych powodów. W taj mierze Sąd zauważa, że w literaturze uznaje się, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej", z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 765). "Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków" (T. Woś, Stwierdzenie..., s. 51). Co do zasady (pomijając np. możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego względem następcy prawnego z decyzji zobowiązującego jego poprzednika), decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (tamże, s. 51). Natomiast "bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek" (wyr. NSA z dnia 4.11.1998 r., I SA 660/98, LEX nr 44589). "W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień, nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość" (NSA w wyroku z dnia 18.06.2008 r., I OSK 953/07, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 77, Komentarz do art. 162 Kpa Andrzej Matan, Lex).
Na marginesie Sąd zaznacza, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, kiedy zmiana tytułu prawnego do nieruchomości, na której położone jest składowisko także nie stanowi zmiany stanu prawnego, skutkującego bezprzedmiotowością decyzji. Jest to wówczas nie tyle problem bezprzedmiotowości, ile tego, czy obowiązek obciąża adresata decyzji, czy nabywcę nieruchomości. Nie ma podstaw do przyjęcia, że taki ewentualny spór świadczy o bezprzedmiotowości decyzji. Obowiązek niewątpliwe istnieje, przy czym, jak wynika z powyższych uwag, w dalszym ciągu obciąża adresata (por. wyrok NSA z dnia 6.03.2020 r., II OSK 1127/18, CBOSA).
V. Skoro wskazane przepisy zostały w sposób prawidłowy odniesione do stanu faktycznego sprawy, to tym bardziej brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że przepisy prawa materialnego zostały naruszone w sposób rażący (o czym mowa w pkt I skargi). W tym zakresie Sad podnosi, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.12.2018 r., sygn. akt: II OSK 92/17, LEX nr 2597048). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.01.2019 r., sygn. akt: II OSK 673/18, LEX nr 2634396). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym i nie stanowią rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.03.2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1822/18, LEX nr 2638276).
VI. W decyzji zasadnie wyjaśniono, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 151 ustawy odpadach, gdyż postępowanie nie dotyczyło przeniesienia praw i obowiązków, wynikających z będącej w obiegu prawnym decyzji, ale wydania decyzji po raz pierwszy.
VII. Odnosząc się do kwestii procesowych (o czym mowa w pkt II skargi) wskazać należy, że właściwa subsumpcja powyższych przepisów oparła się na pełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, w tym na dokumentach dostarczonych przez skarżącą, a dotyczących stanu władania przedmiotową nieruchomością. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, ponieważ organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpująco zebrały obszerny materiał dowodowy (protokoły, oględziny, decyzje dotyczące składowiska odpadów).
Skarżąca, zarzucając naruszenie przez organ art. 10 Kpa nie wskazała jakich dowodów nie mogła przedstawić w postępowaniu, albo jakich czynności nie dokonała, nie doszło zatem do naruszenia art. 10 Kpa. W toku postępowania przed organem I instancji wystosowano do Strony zawiadomienie z art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Strona skorzystała z tego uprawnienia, czego potwierdzeniem jest pozostająca w aktach sprawy notatka. Po zapoznaniu się z aktami Strona nie przedkładała swojego stanowiska w sprawie. W toku postępowania przed organem odwoławczym nie dołączano do sprawy nowych dowodów. Z wyroku NSA z dnia 24.01.2020 r. sygn. akt I OSK 3402/19 wynika, iż "Zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych."
VIII. Sąd nie aprobuje stanowiska Skarżącej, dotyczącego następstwa prawnego. Generalnie rzecz ujmując, obowiązek przestrzegania wymogów związanych z ochroną środowiska przypisany jest każdorazowemu posiadaczowi. Brak jest podstaw do uznania, że decyzja może być wydana na rzecz podmiotu, który nie jest już posiadaczem w rozumieniu ustawy o odpadach, a nie na rzecz aktualnego posiadacza, z osobą którego ustawodawca wprost wiąże obowiązki ustawowe, a dodatkowo takiego, który można scharakteryzować jako podmiot, który wszedł w prawa i obowiązki poprzednika prawnego (np. w zakresie użytkowania wieczystego). Co do zasady decyzje administracyjne nakładające obowiązki mają charakter rzeczowy (przykładem innego typu decyzji, związanej bezpośrednio z osobą jej adresata jest patent żeglarski). Stanowisko powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Gwoli przykładu można wskazać na wyrok z dnia 26.03.2019 r. (sygn. akt II OSK 1032/17, LEX nr 2648345), a którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "zmiana, przez następstwo prawne, zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji następcy prawnego". Istotne znaczenie ma w tym kontekście norma wynikająca z art. 28a ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.), zgodnie z którą w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Powyższa sytuacja odnosi się do przypadku, gdy decyzja nakładająca obowiązek została wydana przed przejściem prawa własności lub wejściem do obrotu prawnego innego tytułu, z którego wywodzone jest następstwo prawne. W rozrywanej sprawie decyzja skierowana została już do następcy prawnego. Skarżąca nie wykazała prawnych podstaw uzasadniających skierowanie decyzji do byłego posiadacza. Brak jest w ustawie o odpadach odnośnego przepisu.
IX. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących zabezpieczenia, Sąd wskazuje, że zabezpieczenie, z zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 z dnia 13.04.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r., poz. 2187), określanej dalej jako u.o.z.s., do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się z zakresu ustawy o odpadach z 2012 r.:
1) zbieranie lub przetwarzanie odpadów wymagające uzyskania zezwolenia,
2) działalność wymagającą uzyskania wpisu do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a i b.
Z powyższego wynika (co podkreśla się w judykaturze – tak K. Karpus, B. Rakoczy, Komentarz do art. 125 ustawy o odpadach. Lex), że prowadzenie składowiska odpadów mieści się w zakresie tego przepisu. Konstatacja ta ma znaczenie dla ustalenia, jakie roszczenia są zabezpieczane na podstawie art. 125. W art. 21 u.o.z.s. wyliczone zostały koszty przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Przyjęcie, że zarówno "negatywne skutki w środowisku", jak i "szkodę w środowisku" ustalać należy w świetle reżimu z ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, prowadzi do wniosku, że art. 125 ustawy o odpadach ma na celu zabezpieczenie przede wszystkim grupy kosztów z tytułu szkody w środowisku, wymienionych w art. 21 u.o.z.s. Prowadzenie składowisk odpadów stanowi zatem przykład wprowadzenia obligatoryjnego zabezpieczenia roszczeń z tytułu szkód w środowisku, na które to rozwiązanie w szerszym zakresie ustawodawca nie zdecydował się w samej ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Podobnie, nawet w przypadku pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji bądź energii, ustawodawca w art. 187 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska ujął jedynie fakultatywną podstawę ustanawiania takiego zabezpieczenia. Stojąc na tym stanowisku, uznać też należy, że reżim z ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ma pierwszeństwo przed rozwiązaniami w tym zakresie z ustawy o odpadach, co w konsekwencji oznacza, że zarządzający składowiskiem odpadów powinien finansować działania zapobiegawcze i naprawcze na swój koszt poza art. 125 (tamże).
Skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia strony przedmiotowej czy podmiotowej przepisów o zabezpieczeniu, a Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzające je postępowanie z urzędu nie dostrzegł przesłanek pozwalających na dokonanie odmiennej oceny.
X. Sąd aprobuje inne twierdzenia organu, np. odnośnie do kosztów wykonania ekspertyzy, uznając twierdzenia skarżącej dotyczące tego zagadnienia za nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy.
XI. W działaniu organu nie sposób dopatrzeć się zatem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawiera natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak było zatem podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Uznanie braku przesłanek z art. 145 P.p.s.a. spowodowało zastosowanie art. 151 tej ustawy, tj. oddalenie skargi.