IV SA/Wa 1731/06

IV SA/Wa 1731/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala.
Uzasadnienie
125Sygn. akt IV SA/Wa 1731/06
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] stycznia 2006r. umarzającą postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2005 r. dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo mieszkalnego na działkach gruntu nr [...], [...] i [...] w L. przy ul. [...].
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 6.ust. 1 pkt 1 lit. b,
art. 7 pkt 2, art. 89 pkt 1 art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie
zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 80, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 60 ust. 1
ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 105§1 kpa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne o prawne:
Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, którą zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4pkt. 2 tej ustawy do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską wydaje się w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Analiza akt sprawy wskazuje, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przed wydaniem zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w\w inwestycji. Postanowienie to - po rozpoznaniu zażalenia przez Ministra Kultury ( postanowienie z dnia [...] czerwca 2005r.) stało się ostateczne.
Dyrektor Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L. dnia [...] lipca 2005r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianego zamierzenia inwestycyjnego pozostającą co do treści w zgodzie z projektem tej decyzji przesłanym do uzgodnienia przez organ ochrony zabytków. W wyniku
wniesionego odwołania jednej ze stron decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Pismem z dnia 15 grudnia 2005r. Miasto L. ponownie zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w\w inwestycji przekazując projekt decyzji tożsamy z projektem, który został uzgodniony ww. postanowieniem [...] Wojewódzkiego konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2005. Brak jest zatem podstaw do ponownego zajmowania stanowiska przez organ ochrony zabytków w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W sprawie zachodziłaby bowiem tożsamość rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej uprzednio ostatecznym postanowieniem. Ponowne zajęcie stanowiska byłoby dotknięte wadą określoną w przepisie art. 156§1 pkt. 3 kpa. W tej sytuacji postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. na działkach nr [...] i [...] ( pas drogowy) stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że na podstawie art. 105 §1 kpa możliwe jest umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 kpa. Nie stoi temu na przeszkodzie treść art. 126 kpa, który art. 105 nie wymienia jako stosowanego do postanowień. Wskazane w art. 126 kpa przepisy odnoszą się do postanowień jako aktów administracyjnych kończących postępowanie. Umorzeniu na podstawie art. 105 kpa podlega natomiast nie akt administracyjny lecz postępowanie jako ciąg czynności, których postanowienie jest jego zakończeniem. Jednocześnie należy wyjaśnić, że umorzenie postępowania w takiej sprawie może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepis art. 105 kpa nie przewiduje innej formy w odniesieniu do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty.
Jako nieuzasadniony organ uznał także zarzut strony, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego przez ten organ. Organ może uchylić decyzje i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Jest to zatem kontynuacja wszczętego wcześniej postępowania administracyjnego. Organ wskazał także, że zarzut dotyczący własności i uprawnień osób trzecich nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia i niniejszej sprawy albowiem zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
R. B. złożył skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie:
1. art. 53 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym przez niezachowanie w toku załatwiania
sprawy formy wiążącego współdziałania organów przewidzianej w art. 106 §5
kpa i 107§3 kpa w zw. z art. 126 kpa.
2. art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
poprzez naruszenie prawa własności i uprawnień osób trzecich;
3. art. 2,7,i 32 Konstytucji przez nietraktowanie w ten sam sposób wszystkich
podmiotów prowadzonego postępowania uzgadniającego.
W uzasadnieniu skargi R. B. wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek uzgodnić projekt wcześniej przygotowanej decyzji z tzw. organami współdziałającymi a zatem nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez uprzedniego uzgodnienia jej projektu z odpowiednimi organami. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy - w ocenie skarżącego - zaskarżona decyzja z przyczyn formalnych nie jest uzgodnieniem w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł także, że przepisy kpa przewidują - w art. 106§5kpa, że kwestia uzgodnienia winna być załatwiona w formie postanowienia. W tej sytuacji nie było w niniejszej sprawie podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Powołując się natomiast na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że wydanie decyzji w sytuacji gdy przepisy przewidują inny sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że decyzję wydano bez podstawy prawnej.
Podniósł także argumenty, które miałyby uzasadniać wadliwość postanowienia z dnia [...]kwietnia 2005 r. uzgadniającego planowaną inwestycję.
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) wskazuje, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie na
podstawie art. 105 §1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ umarza
postępowanie jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.
Rozstrzygnięcie w tym zakresie zapada w formie decyzji administracyjnej.
W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że
bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregokolwiek z
elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji
rozstrzygającej sprawę przez załatwienie jej co do istoty. M.in. w wyroku z dnia
24.03.2004 r. MISA 2003.04.24 (III SA 2225/01 Biul.Skarb. 2003/6/25),
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Okolicznością uzasadniającą umorzenie postępowania jest również stwierdzenie przez organ, że sprawa była już przedmiotem merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji przyjmuje się, że postępowanie jest bezprzedmiotowe albowiem nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Wydanie wszak
ponownie merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do tego, że dotknięte byłoby ono wadą nieważności określoną w art. 156§1 pkt.3 kpa.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu co do tego, że istniały przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Niniejsza sprawa została wszak wszczęta wnioskiem Miasta L. o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...]. Jak wynika z akt postępowania projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy był już przedmiotem opiniowania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. uzgodnił projekt decyzji. Wniosek ten był ponownie przedmiotem oceny przez organ II instancji a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006r. w sprawie IVSA\Wa 1621\05 oddalił skargę. Rozstrzygnięcie zatem dotyczące uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki dla inwestycji, której szczegóły zostały wskazane w projekcie jest ostateczne. Dodatkowo należy podkreślić, że przedmiotem uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora w L. był projekt oznaczony nr [...]. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2005 r. uchylającego decyzję ustalającą warunki zabudowy w\w inwestycji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji wynika, że oprócz w\w projektu sporządzony został inny projekt decyzji, który był przedstawiony do uzgodnienia pozostałym organom wymienionym w art. 53ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylona przez SKO decyzja była w treści tożsama z przedstawionym do uzgodnienia Wojewódzkiemu [...] Konserwatorowi Zabytków projektem. Uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie powoduje samo przez się wszczęcie nowego postępowania. Konsekwencją wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138§2 kpa jest rozpoznanie na nowo wniosku inwestora przy czym postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 na podstawie art. 106 kpa jest traktowane jako odrębne postępowanie i konieczność jego powtórzenia w związku z tym zachodzi tylko w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych w sprawie "głównej". A zatem ponowne rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powoduje automatycznie konieczności przeprowadzenia na nowo całego
postępowania. Postępowanie uzgodnieniowe będzie niewątpliwie wymagało powtórzenia jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania wniosku organ sporządzi nowy, odmienny od pierwotnego projekt ostatecznej decyzji. Wówczas będzie on stanowił nowy przedmiot uzgodnienia. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Porównanie projektu decyzji, który był przedmiotem uzgodnienia przez Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. z projektem decyzji przedstawionej organowi do zaopiniowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że jest to tożsamy w treści projekt. Zasadnie zatem organ uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie - przed Wojewódzkim [...] Konserwatorem Zabytków jest bezprzedmiotowe albowiem prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem orzekającym co do meritum.
Innymi słowy Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że postępowanie wszczęte wnioskiem Miasta L. o uzgodnienie projektu decyzji uzgadniającej warunki zabudowy winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty zawarte w skardze. W szczególności jako nieznajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych należy potraktować zarzut odnoszący się do tego, że art. 105 kpa nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 126 kpa. Art. 106§5 kpa wskazujący, że zajęcie stanowiska przez organ "uzgadniający" następuje w drodze postanowienia nie oznacza, że w takiej sprawie nie może mieć zastosowania art. 105 kpa skoro z literalnego brzemienia tego ostatniego przepisu wynika, że umorzenie postępowania ma formę decyzji administracyjnej. Wymaga wszak podkreślenia, że przepis §5 art. 106 wskazuje, że rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie przybiera formę postanowienia w przypadku merytorycznego zajęcia stanowiska przez organ to jest wówczas gdy organ taki uzgadnia pozytywnie lub negatywnie projekt decyzji. Natomiast umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem jedynie o charakterze procesowym, wskazującym na to, że brak jest przesłanek do wydania jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia. A zatem ani przepis art. 126 kpa ani żaden inny nie uzasadnia reprezentowanego przez skarżącego stanowiska, że w opisanych okolicznościach nie można wydać decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Z tych samych powodów jako nieuzasadnione należy potraktować pozostałe zarzuty skargi.
W żaden sposób decyzja umarzająca postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy nie narusza prawa własności ani też wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Na marginesie jedynie wskazać należy, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem stricte procesowym a zatem w żaden sposób nie może naruszać uprawnień innych, w odniesieniu do inwestora, osób.
Nie może przy tym ujść uwadze, że kwestie podnoszone w skardze winny być przedmiotem rozważań przez organy prowadzące postępowanie o ustalenie warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę nie zaś Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który rozstrzygając sprawę merytorycznie ma prawo (obowiązek ) wypowiedzieć się jedynie co do zgodności inwestycji z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Reasumując - skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie stwierdził również innych naruszeń, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarga podlega oddaleniu.
Z tych względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.