IV SA/Wa 1726/20

IV SA/Wa 1726/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Alina Balicka /sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 32 poz 131
art. 23 ust 1b, ust 2
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z [...] czerwca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz w związku z art. 144 oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) dalej: K.p.a. w związku z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Obrony Narodowej (dalej jako minister, organ) negatywnie zaopiniował wniosek firmy [...] Sp. z o.o. (dalej jako inwestor) w sprawie wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich w wyłącznej strefie ekonomicznej związanego z realizacją przedsięwzięcia polegającego na budowie masztu pomiarowego wraz z morską platformą produkującą wodór. W uzasadnieniu minister powołał się na względy dotyczące bezpieczeństwa i obronności państwa i podniósł następujące uwagi do lokalizacji powyższej inwestycji:
- obszar (0,237 km2), na którym planuje się budowę masztu pomiarowego (wysokości 190 m) wraz z morską platformą produkującą wodór, został określony za pomocą współrzędnych geocentrycznych geodezyjnych w systemie odniesienia WGS 84 czterema punktami (jak we wniosku) i jest tożsamy z lokalizacją przedsięwzięcia innego inwestora, na które minister wydał również negatywną opinię w formie postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.,
- w wyniku przeprowadzonego procesu opiniowania wniosku inwestora ustalono, że wnioskowana lokalizacja przedsięwzięcia leży w akwenie bezpośrednio sąsiadującym z poligonami morskimi [...] oraz [...] , mającymi kluczowe znaczenie dla osiągania zdolności obronnych państwa i koliduje z wykonywanymi zadaniami Sił Zbrojnych RP. Zdaniem ministra, pomimo lokalizacji ww. inwestycji poza granicami wskazanych poligonów, ze względu na potencjalne zagrożenia związane z funkcjonowaniem tych poligonów oraz realizowane w tym rejonie zadania szkoleniowe, budowa masztu pomiarowego wraz z morską platformą produkującą wodór nie jest możliwa w przedmiotowej lokalizacji.
Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem i przedstawioną tam argumentacją inwestor złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 107 § 3, art. 106 § 4 w zw. z art. 106 § 5 i art. 126 K.p.a. oraz przepisu art. 23 ust. 3 i 4 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej i wniósł o jego uchylenie.
Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, zaskarżonym postanowieniem minister podzielił w całości stanowisko zawarte w postanowieniu tegoż samego organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu minister wskazał m.in., że wnioskowana lokalizacja przedsięwzięcia leży w akwenie bezpośrednio sąsiadującym z poligonami morskimi [...] oraz [...], mającymi kluczowe znaczenie dla osiągania zdolności obronnych państwa i koliduje z wykonywanymi zadaniami Sił Zbrojnych RP, dlatego też, ze względu na potencjalne zagrożenia związane z funkcjonowaniem tych poligonów oraz realizację w tym rejonie zadań, budowa masztu pomiarowego wraz z morską platformą produkująca wodór w przedmiotowej lokalizacji nie jest możliwa. Jednocześnie wskazał na możliwość wystąpienia zagrożenia związanego z aktywnością szkoleniową Marynarki Wojennej (MW) na wspomnianych poligonach (realne użycie uzbrojenia). W ocenie organu umiejscowienie inwestycji w przedmiotowym obszarze może utrudnić realizację zadań wykonywanych przez jednostki MW w ramach Okrętowych Sił Ochrony Rejonu [...]. Dalej minister wskazał, że proponowana lokalizacja inwestycji koliduje z zapisami ujętymi w projekcie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Polskich Obszarów Morskich w skali 1:200 000, tzn. znajduje się na akwenie, który nie jest przeznaczony do pozyskiwania energii odnawialnej. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że proponowana lokalizacja pokrywa się z obszarem już opiniowanym przez ministra zakończonym wydaniem negatywnego postanowienia dla innego inwestora.
Ponadto, minister odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 23 ust. 3 i 4 ustawy stwierdził, że w sposób prawidłowy wskazano, wystąpienie zagrożeń uniemożliwiających wydanie pozwolenia, opierając się na odrębnych przepisach. Organ podkreślił, że nie ma obowiązku wskazywania przepisów odrębnych uzasadniających istnienie zagrożeń wymienionych w art. 23 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu, przepisy art. 23 ust. 3 oraz 4 ustawy nie mogły zostać naruszone przez ministra, gdyż nie są adresowane do Ministra Obrony Narodowej a do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich,. Tym samym zarzuty inwestora organ uznał za całkowicie bezzasadne i bezpodstawne.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił ministrowi naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1,art. 106 § 4 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły do negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia, poprzez:
- nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji ograniczenie się przez ministra do hipotetycznego stwierdzenia, że realizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem skarżącej o wydanie pozwolenia potencjalnie spowoduje wystąpienie zagrożenia dla poligonów morskich [...] oraz [...], które to stwierdzenie nie zostało poparte jakimikolwiek dającymi się obiektywnie stwierdzić okolicznościami,
- lakoniczne i niepoparte żadnymi konkretnymi okolicznościami stwierdzenie, że lokalizacja przedsięwzięcia może utrudniać realizację zadań przez Okrętowe Siły Ochrony Rejonu [...], podczas gdy obszar przedsięwzięcia i obszary przedmiotowych poligonów nie pokrywają się, a Minister w ramach procedury współdziałania organów administracji publicznej winien był wnikliwie i rzetelnie przeanalizować stan faktyczny i prawny sprawy, albowiem stanowisko ministra jest istotnym elementem w postępowaniu o wydanie pozwolenia,
- błędne uznanie, że lokalizacja przedsięwzięcia koliduje z postanowieniami projektu Planu Zagospodarowania Przestrzennego Polskich Obszarów Morskich w skali 1:200 000, podczas gdy nie jest to akt powszechnie obowiązujący, a ponadto wnioski MON są w tym zakresie błędne,
- nieprawidłowe uznanie, jakoby skarżąca spółka miała wprowadzać organy administracji w błąd co do rozmiarów i faktycznego wpływu inwestycji na działalność szkoleniową i operacyjną Sił Zbrojnych RP, podczas gdy przedsięwzięcie do którego odwołuje się MON dla uzasadnienia takiej konstatacji jest całkowicie odrębną inwestycją, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że przedsięwzięcie spowoduje wystąpienie zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, oraz naruszenie:
2) prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 4 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że - po pierwsze - adresatem tego przepisu nie jest MON, a jedynie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia, a po drugie, że normy wynikające z art. 2, art. 18 i art. 19 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić przepisy odrębne, na podstawie których stwierdza się zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty inwestor wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zarówno zaskarżonego postanowienia jak również na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia ministra z dnia [...] kwietnia 2020 r., gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Jednocześnie inwestor wniósł o zasadzenie zwrotu kosztów postepowania sadowego.
W odpowiedzi na skargę minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej jak też poprzedzające go postanowienie nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Obrony Narodowej utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich w wyłącznej strefie ekonomicznej związanego z realizacją przedsięwzięcia polegającego na budowie masztu pomiarowego wraz z morską platformą produkującą wodór. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organy, powołując się na względy zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa zasadnie odmówiły stronie skarżącej pozytywnego zaopiniowania wniosku dla ww. inwestycji.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169, ze zm.) – dalej u.o.m., wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego ich lokalizację oraz określającego warunki ich wykorzystania na tych obszarach. Stosownie zaś do ust. 2 ww. art. pozwolenie takie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej po zaopiniowaniu przez ministrów właściwych do spraw: energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej. Odmawia się wydania pozwolenia, jeśli jego wydanie pociągnęłoby za sobą zagrożenie m.in. dla obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 23 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy).
Mając na względzie powyższe oraz po kontroli akt administracyjnych Sąd doszedł do przekonania, że minister zasadnie uznał w swojej opinii, że realizacja planowanej inwestycji może spowodować wystąpienie zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Z treści zaskarżonego postanowienia jasno wynika jakie czynniki spowodowały takie stanowisko organu opiniującego. Głównym argumentem ministra było to, że planowana inwestycja, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z kluczowymi dla obronności państwa poligonami morskimi będzie kolidowała z działaniami Sił Zbrojnych RP, w tym aktywnością szkoleniową i operacyjną m.in. Marynarki Wojennej oraz działań w ramach Okrętowych Sił Ochrony Rejonu [...]. W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - minister podał konkretne okoliczności i fakty, które przemawiały za jego stanowiskiem. Ponadto, minister w sposób przekonywujący uzasadnił przyczynę negatywnej opinii, powołując się na obowiązki Sił Zbrojnych (w tym Marynarki Wojennej) w realizacji zadań wynikających z ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1541, ze zm.) m.in. z art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy. Minister wyjaśnił, że do ww. zadań należą m.in. szkolenia i działalność operacyjna Marynarki Wojennej, która aby sprostać tym zadaniom musi posiadać właściwie działającą strukturę wojską pozwalającą w osiąganiu i utrzymaniu zdolności obrony państwa, a to będzie możliwe wówczas gdy nie będzie istniało nawet potencjalne zagrożenie dla funkcjonowania poligonów wojskowych na morzu. Zdaniem Sądu argumentacja ministra jest racjonalna, wyważona i oparta na wiedzy oraz doświadczeniu organu z zakresu obronności, a przy tym jest wystarczająca do wydania negatywnej opinii przez organ współdziałający dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego, postanowienie w tym zakresie jest prawidłowo uzasadnione i oparte na właściwie wskazanej tam podstawie materialnoprawnej. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, odnoszącymi się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia mającymi świadczyć o naruszeniu art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej co do tego, że minister nie wskazał obiektywnych zagrożeń, a jedynie ograniczył się do hipotetycznych, potencjalnych zagrożeń dla obronności. Sąd podkreśla, że bezpieczeństwo i obronność państwa to wartości nadrzędne, chronione w art. 26 Konstytucji RP, które muszą być rozważane nawet w przypadku zagrożenia hipotetycznego, a nie tylko realnego i konkretnego. Ze względu na ich ochronę dopuszczalne jest ograniczanie praw podmiotów, w tym i swoboda gospodarcza, nawet z powołaniem się w niektórych przypadkach na tajemnicę państwową (zob. wyrok. WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. IV SA/Wa 2452/12 dostępny na www.cbois.gov.pl). A zatem, mając na względzie powyższe oraz to, że planowana inwestycja takie potencjalne zagrożenie może stwarzać minister miał obiektywne podstawy do zajęcia negatywnego stanowiska w przedmiocie tego przedsięwzięcia. Za niezasadne należy uznać twierdzenia skarżącej strony co do tego, że jeżeli obszar planowanej inwestycji nie pokrywa się z obszarem poligonów wojskowych to nie istnieje realne zagrożenie. Ta argumentacja, chociażby z powyżej opisanych względów nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie przyjąć, że zagrożenie dla Sił Zbrojnych istnieje tylko w strefach odgórnie wyznaczonych (np. poligonach, strefach niebezpiecznych) bowiem takie zagrożenie, chociażby potencjalne może wystąpić również poza tymi strefami, a stwierdzenie tego należy właśnie do organu posiadającego zarówno niezbędne informacje o stanie sprawy jak również profesjonalną wiedzę i doświadczenie z zakresu obronności. A zatem twierdzenia skarżącej strony należy traktować w kategoriach przysługującej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu.
Rację należy przyznać stronie skarżącej w dwóch aspektach, jednakże nie miały one wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze należy uznać, że minister błędnie powołał się w treści zaskarżonego postanowienia na to, że planowana inwestycja będzie kolidowała z projektem Planu Zagospodarowania Przestrzennego Polskich Obszarów Morskich. Zaznaczyć trzeba, że dokument ten jest fazie projektu, prac legislacyjnych i nie został przyjęty ani tym bardziej opublikowany, a tylko zapisy takiego planu mogły by stanowić podstawą do formułowania określonych tez. Jednakże jak już wspomniano wcześniej, uchybienie to (z art. 6 K.p.a.) nie miało istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia bowiem, argument ten nie był jedyną ani tym bardziej główną przyczyną negatywnej opinii o planowanej inwestycji. Dlatego z tych względów zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.
Po drugie, minister niepotrzebnie odnosił się w treści do inwestycji budowy morskiej farmy wiatrowej "[...]" bowiem z samego wniosku inwestora i całości akt wynika, że przedmiotem opinii jest inwestycja budowy masztu pomiarowego wraz z platformą produkującą wodór. Inwestycja budowy farmy – jak słusznie podnosi skarżący – jest odrębnym przedsięwzięciem i podlega odrębnemu opiniowaniu. Powyższy błąd ministra w żadnym stopniu nie miał wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia bowiem minister prawidłowo odniósł się do zagrożeń planowanej inwestycji - masztu pomiarowego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zupełnie za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez ministra przepisów procesowych, tj. art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 i art. 106 § 4 K.p.a. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu uzgodnieniowym organ wydaje opinię w oparciu o materiał dowodowy w postaci wniosku i załączonych do niego dokumentów oraz własną wiedzę i doświadczenie. W przedmiotowej sprawie nie sposób zarzucić organowi że nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego z art. 106 § 4 K.p.a., a tym samym nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Otóż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że minister po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zwrócić się do podległych jednostek (pismo z dnia [...] maja 2020 r.) o przedstawienie po raz kolejny swoich opinii bądź informacji istotnych w sprawie przedmiotowej inwestycji. To że w zaskarżonym postanowieniu minister nie wymienił nazw tych organów wojskowych, które przekazywały informacje – co podnosi skarżąca - w żadnym stopniu nie świadczy, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone. Zdaniem Sądu minister prawidłowo przeprowadził postepowanie wyjaśniające, ustalił stan faktyczny sprawy a co istotne nie przekroczył uznania administracyjnego, bowiem ocena wyrażona w postanowieniu opiniującym nie była dowolna, a swobodna podjęta w oparciu o specjalistyczną wiedzę, doświadczenie ministra z zakresu obronności oraz na podstawie posiadanych informacji. Uzasadnienie postanowienia zawierało w wystarczającym stopniu przekonywujące argumenty.
Nie jest również zasadny zarzut skargi, że minister naruszył art. 23 ust. 4 u.o.m. Mimo, że minister uznał, że ww. przepis jego nie dotyczy – co zdaniem Sądu w obliczu nowego brzmienia przepisu obowiązującego od 19 listopada 2015 r. jest to błędne – to minister zarówno w sentencji jaki w treści zaskarżonego postanowienia wskazał na wystąpienie zagrożeń dla obronności i bezpieczeństwa państwa powołując się na przepisy odrębne, tj. art. 2, art. 3 ust. 1, art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zadania, które wynikają z ww. przepisów są realizowane w szczególności poprzez odbywanie ćwiczeń i szkoleń wojskowych, których specyfika wymaga dokonania odpowiednich zabezpieczeń terenu, ludzi i sprzętu w celu ochrony zdrowia i życia a także zachowania bezpieczeństwa informacji niejawnych, a zatem z tych przepisów można wywodzić potencjalne zagrożenia jeżeli ww. podstawowe cele, zadanie nie mogłyby być spełnione przez odpowiednie służby wojskowe. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, minister wykazał w sposób konkretny i logiczny wystąpienie zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa w związku z planowaną inwestycją poprzez odniesienie się do ograniczeń, przeszkód, zakłóceń jakie mogłaby spowodować dla zadań jednostek wojskowych.
Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że strona skarżąca nie zdołała przedstawić takiej argumentacji, która spowodowała by konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.