IV SA/WA 172/07

IV SA/Wa 172/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik.
Jarosław Trelka
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz Z. Spółka z o.o. we W. kwotę 440,- (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 172/07
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.
P. Sp. z. o.o. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005 r. stanowiącej pozwolenie wodnoprawne udzielone E. Sp. z. o. o.
Decyzją tą Starosta O. udzielił E. we W. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie do celów energetycznych, z wód kanału M. rz. O., spiętrzonych jazem klapowym położonym w km [...] kanału. W warunkach pozwolenia zapisano, że korzystanie z wód odbywa się poprzez kanał dopływowy, kanał energetyczny zabudowany blokiem energetycznym, składającym się z 3 turbin lewarowych o łącznym przełyku 12 m3/s, oraz budynek elektrowni z płuczącym upustem bocznym i turbiną o maksymalnym przełyku do 8 m3/s. Pozwolenie wydano przy określeniu szeregu obowiązków.
Składając wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, K. Sp. z. o. o. podniósł, iż decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Starosta O. cofnął E. we W. pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] kwietnia 1991 r. z uwagi na zmianę warunków wykonywania uprawnień, tj. zamontowanie turbiny K. zamiast turbiny F., a ponadto zamontowanie 3 turbin lewarowych. Nowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Zdaniem wnioskodawcy nie można udzielić pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód przy pomocy nielegalnych urządzeń. Nadto Starosta O. nie powiadomił wnioskodawcy o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy Wojewoda [...] stwierdził, iż wniosek E. we W. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, nie spełnia szeregu wymagań określonych w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). W szczególności przy wniosku brak było projektu instrukcji gospodarowania wodą wymaganej przepisem art. 131 ust 2a ustawy - Prawo wodne, a w operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę techniczną pozwolenia brak było danych i informacji, których zamieszczenie wymagane jest przepisami art. 132 ust 2 pkt 2c, 3, 4, 6, 7 cytowanej ustawy. Inne braki stwierdzono również w części graficznej operatu - brak było np. elementów wymaganych w art. 132 ust 3 pkt 1, 2, 4 ustawy. W opinii Wojewody organ I instancji nie powinien kończyć postępowania decyzją udzielającą wnioskowane pozwolenie wodnoprawne, ale wcześniej wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w zakresie wymaganym przepisami. Stwierdzono nadto, iż organ co prawda może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu, jednakże powinno to być uzasadnione np. specyfiką korzystania z wód i odpowiednio skomentowane w uzasadnieniu decyzji.
Nadto Wojewoda podniósł, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji jest konieczne z uwagi na niezakończone postępowanie skargowe prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. cofającą pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] kwietnia 1991 r. na korzystanie z wód dla potrzeb "M.". Postępowanie to obejmuje również wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając odwołanie E. we W. od powyższej decyzji, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał ją w mocy.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podniósł, iż zasadny jest zarzut dotyczący nieprawidłowego pouczenia w decyzji o możliwości złożenia odwołania od decyzji, jednakże strona złożyła odwołanie, w związku z czym uchybienie powyższe nie zaważyło na trybie dalszego postępowania. Zasadny jest również zarzut o niepowiadomieniu E. we W. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r., jednakże przy braku innych argumentów przemawiających za uchyleniem skarżonej decyzji Wojewody, brak jest podstaw do uchylenia decyzji wyłącznie z tego powodu. Nie można, zdaniem organu, podzielić stanowiska wnoszącego odwołanie w przedmiocie przyznania Spółce K. przymiotu strony. Niezależnie od przepisu art. 127 ust 7 Prawa wodnego, Spółka ta miała interes faktyczny i prawny w prowadzonym postępowaniu, jako właściciel urządzenia wodnego będącego w zasięgu oddziaływania korzystania z wód przez E. we W. Nadto organ wskazał, iż Wojewoda [...] nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez Starostę O. i nie mógł złożyć odwołania od tej decyzji. Nie jest także zasadny zarzut o naruszeniu przez Wojewodę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na nieobowiązywanie cytowanych przez Wojewodę przepisów w chwili wydawania decyzji przez Starostę O. W chwili wydawania tej decyzji nie obowiązywały jedynie przepisy art. 131 ust 2a oraz 132 ust 2 pkt 7 Prawa wodnego, z tym, że najistotniejsze zagadnienie - instrukcji gospodarowania wodą - było regulowane przepisem art. 132 ust 7.
Przepis art. 132 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez Starostę O., określał jakie dane ma zawierać operat wodnoprawny a zawarte w odwołaniu zarzuty, w stosunku do stwierdzonych przez Wojewodę braków operatu, w większości nie zasługują na uwzględnienie.
Omówiony stan prawny nieruchomości nie wyczerpuje wymogu określenia tego stanu, dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, tym bardziej, że na podstawie przedłożonego operatu w ogóle nie można określić charakteru tego oddziaływania. Poza danymi hydrologicznymi nie podaje innych danych dotyczących charakterystyki wód. W operacie nie ma wzmianki dotyczącej braku opracowania warunków korzystania z wód regionu wodnego. Organ wskazał, iż wymóg zamieszczenia informacji o formach ochrony przyrody nie istniał w ówczesnym Prawie wodnym. W operacie omówiono obiekty, które składają się na węzeł wodny O., jednakże identyfikację tych obiektów uniemożliwia inne nazewnictwo używane w opisie obiektów i na powołanej mapie. Dodatkowo na rysunku nr 2 uwidoczniono dwa obiekty, oba opisane jako "rów M.". W pozwoleniu wodnoprawnym użyto natomiast określenia "kanał dopływowy" i "kanał energetyczny". Na żadnym rysunku nie można zlokalizować drugiej elektrowni wodnej. Również rzędne podawane w części opisowej nie pokrywają się z rzędnymi umieszczonymi na rysunku nr 1. Dodatkową trudnością dla ustalenia aktualnej zabudowy węzła wodnego jest powoływanie stanu jeszcze z XIX wieku i omawianie kolejnych zmian, z zupełnie zbędnym podawaniem szczegółów konstrukcyjnych poszczególnych budowli. Jednocześnie pominięto informacje dotyczące przebudowy samej elektrowni (co było powodem cofnięcia wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego) i stanu prawnego tej przebudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 2003 r. dla przebudowy M., dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla tej elektrowni wynika, że zakres tej przebudowy wymagał pozwolenia wodnoprawnego. Nadto organ podniósł, iż tłumaczenie o zobowiązaniu się Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do opracowania Instrukcji gospodarowania wodą jest bezzasadne, gdyż o pozwolenie wodnoprawne występuje E. i to ona wraz z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne przedkłada operat, który zawiera taką Instrukcję.
Podniósł również, iż bez instrukcji gospodarowania wodą zawierającej szczegółowy rozbiór wody, i warunki tego rozbioru, w węźle wodnym O., pozwolenie wodnoprawne zostało wydane z naruszeniem art. 128 ust 1 pkt 3 i ust 3 oraz art. 132 ust 7 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji.
Dodatkowo stwierdził, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 64 ust 5 Prawa wodnego (obowiązującego w dacie wydania pozwolenia), zobowiązującego zakład do rozbiórki urządzeń wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. we W. wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa, art. 15 kpa, art. 61 § 4 kpa i art. 78 Konstytucji RP, polegające na zaniechaniu wydania decyzji kasacyjnej w stosunku do zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., w sytuacji, gdy decyzja ta w sposób oczywisty, wobec braku powiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania na wniosek innego podmiotu, a w konsekwencji wobec jej wydania bez udziału skarżącej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, narusza kodeksowe i konstytucyjne zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisów prawa - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa i art. 28 kpa poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody wydanej na wniosek podmiotu, który w sprawie nie był stroną, a także wadliwą interpretacją przepisu art. 28 kpa, poprzez całkowicie dowolne i oderwane od orzecznictwa i doktryny przyjęcie, że istnienie interesu faktycznego (a nie wyłącznie prawnego) daje podmiotowi prawo bycia stroną.
naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, słuszności podniesionych w odwołaniu zarzutów i ustosunkowania się do tych wszystkich okoliczności polegające na:
- przyjęciu za niezrozumiały zarzut skarżącej, iż Wojewoda był stroną w postępowaniu przed Starostą i mógł kwestionować pozwolenie wodnoprawne w normalnym trybie, a nie w 8 miesięcy po jego wydaniu w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy w posiadanych przez Zarząd Krajowy aktach Starosty zapisano wprost, że odpis decyzji otrzymał Wojewoda [...],
- przyjęciu za niezasadny zarzut naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na niesłusznym uznaniu, że przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę doszło do rażącego naruszenia prawa i ograniczeniu się w skarżonej decyzji do stwierdzenia, że wskazane przez Wojewodę zarzuty dotyczące braków operatu w większości nie zasługują na uwzględnienie - z czego wynika wniosek, że pozostała, mniejsza część słusznych i uzasadnionych zarzutów, zdaniem Prezesa KZGW, nie ma żadnego znaczenia, zatem całą zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż faktyczne pozbawienie strony uprawnień płynących z kodeksowych zasad, tj. prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz dwuinstancyjności postępowania stanowią samodzielne podstawy powodujące nawet z urzędu, bez zaskarżenia w tej części, konieczność uchylenia przez organ odwoławczy wadliwej z tego powodu decyzji Wojewody. W czasie prowadzenia postępowania przez Starostę, przepis art. 127 ust 7 Prawa wodnego - na który powołuje się organ - nie istniał, a sprawę przymiotu strony regulował art. 28 kpa. Zgodnie z jego treścią strona musi legitymować się interesem prawnym, a nie faktycznym. W ocenie skarżącej takiego interesu spółka K. nie miała. Wobec zmiany przepisów dotyczących "strony", skarżąca E. podniosła, iż zastosowania art. 127 ust 7 Prawa wodnego prowadzi do błędnego wniosku, że po 30 lipca 2005 r., na wniosek nowego kręgu "stron", należy stwierdzić nieważność wszelkich pozwoleń wodnoprawnych wydanych wcześniej, ponieważ zostały one wydane bez udziału tych nowych stron. W opinii skarżącej, stroną uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego jest dalej jedynie ta osoba, której przepis obowiązujący w chwili kończenia postępowania o pozwolenie wodnoprawne (art. 28 kpa) dawał przymiot strony. Uprawnienia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie można rozpatrywać w oderwaniu od uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu o wydanie tej merytorycznej decyzji. Tego pierwszego nie nabywa się z mocy prawa, z upływem czasu wskutek zmiany przepisów. Skarżąca E. wskazała nadto na treść art. 21 ustawy nowelizującej z dniem 30 lipca 2005 r. ustawę Prawo wodne.
Ponadto strona skarżąca podniosła, iż ewentualne uchybienia (a nie rażące naruszenie prawa - jak twierdzi Wojewoda) w decyzji Starosty mogły zostać wyeliminowane w drodze aktywności Wojewody i jego doświadczonych pracowników na etapie postępowania rozpoznawczego przed Starostą O.
Stwierdzono również, iż decyzja Wojewody i podtrzymująca ją decyzja Prezesa KZGW naruszają zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ponieważ powód stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie został wystarczająco uzasadniony. W swoich decyzjach ani Wojewoda ani Prezes KZGW nie wykazali, jakiego podmiotu i jakie jego dobra naruszyła decyzja Starosty. Nie można mówić o braku podstawy prawnej uniemożliwiającej Staroście wydanie decyzji wodnoprawnej. Były to bowiem przepisy Prawa Wodnego tj. art. 140, 131 i 132. Nie można także mówić o rażącym naruszeniu norm prawnych regulujących działania administracji ponieważ zarówno przy czynnościach zmierzających do wydania decyzji oraz treści decyzji nie ma nigdzie zaprzeczenia stanu prawnego, nie ma również sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a treścią przepisów upoważniających Starostę do wydania decyzji wodnoprawnej.
Nadto decyzja Starosty nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, ponieważ K. Sp. z. o. o. w tym czasie nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego, a nawet się o nie, nie starał, zaś M. nie przylega do nieruchomości K. Sp. z. o. o. i nie wpływa w żadnym stopniu na jego prawne interesy.
E. we W. wskazała także na wady formalne decyzji Wojewody i Prezesa KZGW, takie jak brak uzasadnienia prawnego i faktycznego. Poza tymi aspektami formalnymi, zaskarżona decyzja podaje, zdaniem skarżącej, wiele niesprawdzonych i nieprawdziwych argumentów dotyczących innych spraw (np. konieczności dokonania rozbiórki urządzeń wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, przebudowa przyczółków, obniżenie dna kanału energetycznego, itp.). Również sprawy merytoryczne dotyczące samego operatu są, w jej ocenie, co najmniej dyskusyjne.
W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniesiono, iż nieuczestniczenie w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, bez własnej winy, dawało skarżącej spółce prawo wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca otrzymała decyzję Wojewody, wniosła od niej odwołanie, które zostało rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym w związku z czym zarzut naruszenia przepisów o dwuinstancyjności nie znajduje uzasadnienia.
Odnosząc się do kwestii legitymacji Spółki K. do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności, organ odwoławczy podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż okoliczności podnoszone w skardze nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Dodatkowo wskazał, że informacja wynikająca z załączonej do skargi kopii wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2001 r. dotycząca wyzbycia się przez K. użytkowania wieczystego działek gruntu wraz z urządzeniami funkcjonującej elektrowni wodnej nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.
W operacie wodnoprawnym znajduje się bowiem porozumienie z dnia 18 stycznia 2005 r. zawarte pomiędzy E. we W. a K. dotyczące zamiaru nabycia przez E. przedmiotowej nieruchomości co oznacza, że K. był nadal jej właścicielem a przez to stroną postępowania.
Pismem z dnia 3 stycznia 2007r. K. udzieliła wyjaśnień co do własnego interesu prawnego i złożyła odpis z księgi wieczystej w świetle którego posiada prawa do nieruchomości.
Nadto Prezes KZGW nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż nie zbadał wszechstronnie podniesionych zarzutów i nie ustosunkował się do nich. Wskazał bowiem, że Wojewoda nie był strona w niniejszym postępowaniu, szczegółowo opisał braki operatu będącego podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego, wyjaśnił, iż nieprawidłowe pouczenie o możliwości złożenia odwołania nie zaważyło na trybie dalszego postępowania gdyż strona złożyła odwołanie, które zostało rozpatrzone oraz wskazano przepisy, które zostały rażąco naruszone decyzją Starosty.
W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty O. została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów:
-art. 128 ust. 1 pkt. 2 z uwagi na brak określenia ograniczeń wynikających z konieczności zachowania przepływu naruszalnego;
- art. 128 ust. 1 pkt. 3 z uwagi na nieokreślenie sposobu zagospodarowania wodą;
art. 128 ust. 1 pkt. 6 z uwagi na brak danych dotyczących schematu funkcjonalnego lub technologicznego urządzeń wodnych, ilości turbin, rzędnych i przepływów charakterystycznych dla pracy elektrowni;
art.. 128 ust. 1 pkt. 7 z uwagi na brak określenia obowiązków wobec innych zakładów oraz osób narażonych na szkody;
art. 128 ust. 3 z uwagi na brak instrukcji gospodarowania wodą na korzystanie z wód za pomocą urządzeń służących do jej piętrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej także: P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952).
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły sprawy w sposób, który jednoznacznie wskazywałby na to, że kontrolowane pozwolenie wodnoprawne Starosty O. z dnia [...] marca 2005r. dotknięte jest wadą nieważności z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ nie wyjaśnił w należyty sposób kwestii legitymacji Spółki K. do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego.
W omawianej kwestii organ wskazał, że "niezależnie od treści art. 127 ust. 7 Prawa wodnego Spółka miała interes faktyczny i prawny w prowadzonym postępowaniu jako właściciel urządzenia wodnego będącego w zasięgu oddziaływania korzystania z wód E. we W". Organ nie wskazał zatem czy legitymację K. do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności wywodzi z treści art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, który wprost stanowi jakie podmioty są stronami postępowania w wydanie pozwolenia wodnoprawnego ( w tym m.in. właściciel urządzenia wodnego), czy też z zasad ogólnych - art. 28 kpa.
Nie może ujść uwadze, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego nie obowiązywał w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 3 czerwca 2005r. - o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087). Nie mógł mieć on zatem zastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2005r. Ustalenie kręgu podmiotów w tym postępowaniu odbywało się zatem na podstawie art. 28 kpa.
Jeżeli w ocenie organu administracji w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego również co do zakresu podmiotów posiadających przymiot strony winien on jednoznacznie wykazać interes prawny Spółki K. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Rację ma bowiem skarżący, że żadną miarą podstawą zgłoszenia żądania nie może być interes faktyczny skarżącego, na który powołuje się w uzasadnieniu organ. Okoliczność ta powinna być w pierwszej kolejności wyjaśniona przez organ albowiem, jak wynika z treści art. 157 § 2 kpa postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu albo na żądanie strony.
Nie może zmienić stanowiska Sądu w tym zakresie okoliczność, że w odpowiedzi na skargę organ przedstawił stanowisko co do legitymacji K. w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem wyjaśnienie zasadniczych kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę nie pozbawia decyzji cech wadliwości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2004r. w sprawie IIISA 1756/99 (LEX nr 47228) brak podania w uzasadnieniu decyzji (orzeczeniu) motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie próba uzasadnienia wydanych decyzji została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana jako aneks do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił to stanowisko. Jedynie na marginesie należy wskazać, a będzie to miało znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że wywody zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargi i powołanie się na porozumienie pomiędzy skarżącą i Spółką K. w omawianym zakresie w żaden sposób nie mogłyby uzasadnić stanowiska, że K. była właścicielką lub użytkownikiem wieczystym gruntu i urządzenia wodnego.
Reasumując - organ winien jednoznacznie wskazać, czy dla ustalania kwestii legitymacji Spółki K. zastosował przepisy ustawy w jej brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego czy też przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego - [...] marca 2005r. Zajęte stanowisko winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie bowiem w takiej sytuacji Sąd może poddać ocenie przyjęty przez organ pogląd prawny. Kwestia ta wymaga tym bardziej szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia, że była ona przedmiotem zarzutu w postępowaniu odwoławczym.
Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że kontrolowane pozwolenie wodnoprawne zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów prawa, wymienionych w uzasadnieniu. W ocenie Sądu uzasadnienie to jednoznacznie wskazuje, że organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego, nie zaś o ustalenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa.
Wymaga ze wszech miar podkreślenia, że organ II instancji nie tylko, że nie uzasadnił stanowiska co do zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ale nawet w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, że taka przesłanka zaistniała. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że rażąco naruszono określone przepisy Prawa wodnego. Powyższe czyni niemożliwym dokonanie oceny przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia organu.
Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem organu co do tego, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane z naruszeniem art. 64 ust. 5 Prawa wodnego zobowiązującego zakład do rozbiórki urządzeń wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.
Wskazać wszak należy, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2005r. nie wynika ażeby wskazane urządzenia wodne wybudowane zostały bez pozwolenia wodnoprawnego, lecz, że zainstalowano inną turbinę niż wskazane to zostało w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] kwietnia 1991r. Powyższe świadczyłoby o zainstalowaniu urządzenia wodnego niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym co przemawia za przyjęciem, że dokonana budowa nastąpiła z odstępstwem od zasad zawartych w pozwoleniu co nie jest równoznaczne z dokonaniem budowy bez pozwolenia.
Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w żaden sposób nie wskazuje przyczyn, dla których organ ten wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Starosty O. jako nieważną.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczność Sąd uznał, że zaskarżoną decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7, 77§1, 80 i 107 § 3 kpa oraz prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy a przez to należało je wyeliminować z obrotu prawnego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod wagę wskazaną wyżej ocenę prawną i uzupełni postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie a następnie ustalenia te znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Natomiast Sąd nie podzielił zasadności zarzutów w pozostałym zakresie.
W szczególności jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 10, 15 i 61 § 4 kpa wskazać należy, że faktycznie organ wydał decyzje z naruszeniem w/w przepisów jednakże naruszenie to pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Jak bowiem zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji E. brała udział w postępowaniu odwoławczym co wskazuje na to, że mogła złożyć wszelkie oświadczenia i wnioski dowodowe. Zgodnie natomiast z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony
0 zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, (wyrok NSA z 18 maja 2006r. II OSK 831/05 ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżąca nie wykazała takich okoliczności (nawet ich nie uprawdopodobniła).
Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd - na podstawie art. 145§1 pkt.1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.