IV SA/Wa 1707/05

IV SA/Wa 1707/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Krystyna Napiórkowska
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARIMR w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - uchyla zaskarżoną decyzję -
Uzasadnienie
Dnia 26 maja 2004 r. p. K. D. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r.
W dniu [...] września 2004 r. została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy, której celem było sprawdzenie danych zawartych w złożonym wniosku. W wyniku kontroli stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej [...] wynosi 69,82 ha, we wniosku natomiast zadeklarowano powierzchnię 74,12 ha.
W dniu [...] marca 2005 r. została wydana, na podstawie m.in. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273, z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657, z późn. zm.), przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z siedziba w W. decyzja Nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości, w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w czasie kontroli.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany podnosząc w nim, że powierzchnia wpisana do wniosku jest zgodna z danymi z ewidencji gruntów. Ponadto argumentował, ze przedmiotowy grunt nabył od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w G. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r., którym taka powierzchnia została mu przekazana.
Organ II instancji, tzn. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2005 r.
W uzasadnieniu podniesiono, że kontrola, która została przeprowadzona w gospodarstwie producenta zmierzyła tylko obszar gruntów rolnych będących na dzień przeprowadzenia kontroli, tj. [...] września 2004 r., w faktycznej uprawie. Nie mierzono natomiast całości powierzchni. Skoro więc wnioskodawca zgłaszał we wniosku z dnia 26 maja 2004 r. określona działkę rolną, to powinien znać powierzchnię faktycznie uprawianej działki rolnej i nie opierać się tylko na informacji zawartej w ewidencji gruntów, która mogła być już nieaktualna jeśli chodzi o sama powierzchnię faktycznie uprawianą. Część powierzchni gruntów mogła być już bowiem wyłączona z faktycznej uprawy.
Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...) płatności udziela się producentowi rolnemu na działki rolne, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Wniosek złożony w biurze powiatowym dotyczył płatności na 2004 r., wobec czego producent rolny był zobowiązany do podania we wniosku informacji zgodnych ze stanem faktycznym w momencie składania wniosku obszarowego.
Sankcje nałożone na producenta rolnego zostały zastosowane na podstawie art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. WE nr L 153 z 30.04.2004 r.) odsyłającego do art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty, ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. WE nr L 327 z 12.12.2001 r.)
Powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 74,12 ha, powierzchnia stwierdzona - po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu - 69,82 ha. Różnica między tymi powierzchniami wynosiła 4,3 ha, co stanowi 6,16% zatwierdzonej powierzchni. W przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowana a stwierdzona wynosi więcej niż 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonej powierzchni, płatność oblicza się na podstawie stwierdzonej powierzchni zmniejszonej o podwójną różnicę między powierzchniami deklarowana i stwierdzoną. Od stwierdzonej powierzchni została odjęta podwójna wartość stwierdzonej różnicy, tj. powierzchnia 8,60 ha. Płatność z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania została więc naliczona od powierzchni 61,22 ha (69,82 ha - 8,60 ha).
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawca zarzucając, że w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się merytorycznie do podniesionych przez niego kwestii.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu wniosku, po przedstawieniu stanu sprawy, powtórzono w zasadzie argumentację użytą już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości.
Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności
rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr73, poz. 657, z późn. zm.). Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, w związku z członkowstwem Polski w Unii Europejskiej bezpośrednio stosowane są akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń. Wynika to z art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w związku z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej dotycząca przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U z 2004 r. Nr 90, poz. 864), a więc także powołane wyżej rozporządzenia nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 1257/1999 , nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty. Określają one sankcje nakładane m.in. w przypadku, gdy w wyniku kontroli na miejscu stwierdza się różnicę pomiędzy obszarem deklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem, dla którego pomoc jest należna. Przepisy rozporządzeń stanowiących źródła prawa w Unii Europejskiej muszą być stosowane z uwzględnieniem wewnętrznego porządku prawnego, w szczególności obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z przepisów rozporządzenia wynika, iż ustanawia ono odrębną procedurę administracyjną lub określa inne reguły tej procedury.
W rozpatrywanej sprawie na podstawie czynności kontrolnych na miejscu organ administracji uznał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku jako wykorzystywana pod uprawy rolne nie odpowiada powierzchni rzeczywiście uprawianej, a także zakwestionował zadeklarowaną przez skarżącego powierzchnię objętą wnioskiem o dopłaty (69,82 ha zamiast 74,12 ha). Należy przy tym założyć, mimo pominięcia tego wprost w treści odwołania, iż skarżący utrzymywał, że wykorzystuje rolniczo całość gruntów ujętych w ewidencji.
W przedstawionej sytuacji w rozpatrywanej sprawie wyjaśnienia wymagają co najmniej kwestie prawidłowości przeprowadzonej kontroli - i to zarówno co do jej wyników, jak i kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę, a także winy wnioskodawcy, zwłaszcza w kontekście art. 44 powołanego wyżej rozporządzenia nr 2419/2001.
Zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2004 r. o przyznanie płatności obszarowej z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania powierzchnia ogólna jego gospodarstwa rolnego wynosiła 74,12 ha. Była to w istocie jedna działka o numerze ewidencyjnym 8, otoczona z dwóch stron lasem, przeznaczona w całości pod uprawę owsa. W konsekwencji zarzut dotyczył nieprawidłowego naliczenia powierzchni przeznaczonej pod zadeklarowane uprawy (rośliny stwierdzone). Jak wynika z zarzutu skarżącego, zadeklarował on pod uprawę owsa powierzchnię całej działki ewidencyjnej, która została następnie zakwestionowane w wyniku przeprowadzonej kontroli. Tak więc skarżący podważał nie tyle dane dotyczące powierzchni przeznaczonej pod określone uprawy, ile wyniki pomiaru powierzchni całej działki.
Skarżący podnosi, iż wyniki pomiaru we wskazanym wyżej zakresie różniły się od danych zawartych w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.) ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące powierzchni gruntów, a jako zbiór danych urzędowych korzysta w zakresie objętych nią informacji z domniemania prawidłowości zawartych w niej danych. Dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią m.in. - zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy - podstawę wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Jednocześnie art. 22 powołanego rozporządzenia nr 2419/2001, precyzujący szczegółowo wymagania dotyczące dokonywania pomiarów działki, wymaga, by wykonywane pomiary zapewniły dokładność równoważną do wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych, a więc w rozpatrywanej sprawie na podstawie powołanej wyżej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz odpowiednich przepisów wykonawczych.
W rozpatrywanej sprawie skarżący podnosił, iż występuje różnica pomiędzy danymi urzędowymi, wynikającymi z ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z pomiaru przeprowadzonego dla celów kontroli. W tej sytuacji organ odwoławczy w związku z obowiązkiem wyczerpującego zbadania istotnych dla sprawy okoliczności powinien był wyjaśnić kwestię powstałej rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a wynikami pomiarów kontrolnych - przede wszystkim w aspekcie ustalenia, czy generalnie zachodzą przesłanki zastosowania sankcji (nieprawidłowość wniosku), czy też mają miejsce przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia.
Jeżeli chodzi o stronę podmiotową kontroli, to jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] lipca 2004 r., wykonawcą kontroli była [...] Grupa Geodezyjno-Projektowa S.A. z siedziba w T.. Z protokołu kontroli i akt sprawy nie wynika, czy osoby zatrudnione przez tę firmę posiadały uprawnienia zawodowe w rozumieniu art. 42 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle przepisów powołanej ustawy, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837, § 13 ust. 1 pkt 8) nie ma jednak obowiązku zgłaszania pomiarów w celu ustalania powierzchni zasiewów, a co za tym idzie - osoby dokonujące takich pomiarów nie musiały legitymować się posiadaniem uprawnień zawodowych w rozumieniu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże, wobec wymagania powołanego wyżej art. 22 rozporządzenia nr 2419/2001 by wykonywane pomiary zapewniły dokładność równoważną do wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych, należało zapewnić dokonanie tych pomiarów przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii. Należy przy tym zauważyć, iż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli (Dz.U. Nr 31, poz. 271, z późn. zm.) wymaga, by jednostki takie zatrudniały m.in. pracowników, którzy posiadają uprawnienia zawodowe w zakresie pomiarów geodezyjnych, lecz również m.in. osoby, które ukończyły studia na kierunku rolnictwo i ogrodnictwo. Z samego więc faktu, że pomiar został przeprowadzony przez jednostkę, której powierzono przeprowadzenie kontroli na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia nie wynika, że osoby przez nią zatrudnione posiadały wymagane przygotowanie do dokonania pomiaru. Sprawa uprawnień zawodowych tych osób powinna być przez organ odwoławczy zbadana - zwłaszcza wobec zgłaszanego przez skarżącego zarzutu różnicy między wynikami pomiaru a danymi wynikającymi z ewidencji gruntów.
Właściwe wyjaśnienie przedstawionych wyżej kwestii miało istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania sankcji wynikających bezpośrednio z powołanych wyżej przepisów unijnych. Jednocześnie sprowadzenie zarzutów skarżącego do stwierdzenia, że producent rolny powinien znać powierzchnię działki rolnej rzeczywiście uprawianej, którą zgłasza do wniosku, jest - wobec zawodności danych z ewidencji gruntów, kwestionowanych przez osoby, których uprawnienia zawodowe w tym zakresie nie zostały w sposób jednoznaczny stwierdzone - nieuprawnione. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której nie odniesiono się szczegółowo do zarzutów odwołania, stanowi naruszenie ustalonych przez K.p.a. wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji administracyjnej, których to wymagań, jak stwierdzono wyżej, przepisy unijne w rozpatrywanej sprawie nie uchylają.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie można w końcu pominąć treści art. 44 rozporządzenia nr 2419/2001. Według niego obniżenie przyznanych płatności nie ma zastosowania, gdy wnioskodawca może wykazać, że jest niewinny. Oparcie wniosku skarżącego na danych z ewidencji gruntów, przy ewentualnym braku wykazania przez organ, że różnica pomiędzy powierzchnią działki pod określoną uprawą - zadeklarowana i rzeczywista, wynika nie z objęcia uprawą całej działki, a z innej niż wykazana w ewidencji gruntów jej powierzchni, pozwalałaby stwierdzić, iż wnioskodawca wykazał się należytą starannością przy formułowaniu wniosku i nie można go obciążyć winą za błędy właściwych służb geodezyjnych.
W tej sytuacji należało stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono istotnych kwestii warunkujących jej prawidłowe rozstrzygnięcie, naruszając w ten sposób art. 7, 77 i 80 K.p.a., co też znalazło odzwierciedlenie w braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.)
W przedstawionym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.