IV SA/WA 1701/20

IV SA/Wa 1701/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Aneta Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 5214/21 - Wyrok NSA z 2025-01-28
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 305a ust. 1 pkt 2 l. a, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 305a ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 18 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Spółdzielnia Eksploatacyjna "[...]" z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca", "spółdzielnia") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2020 r. uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. i wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 209 517 zł za przekroczenie w 2015 r. warunków wprowadzania ścieków do wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty S. z [...] maja 2014 r.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Starosta S. decyzją z [...] maja 2014 r., która stała się ostateczna z dniem 21 maja 2014 r., udzielił spółdzielni pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - odprowadzenie do wód powierzchniowych - Kanału P. za pośrednictwem istniejącego wylotu brzegowego - podczyszczonych ścieków pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce [...] w miejscowości (obrębie) K., S.. Termin obowiązywania pozwolenia został określony na 10 lat, tj. do [...] maja 2024 r. Dopuszczalne wielkości stężeń zanieczyszczeń w ściekach podczyszczonych wg pozwolenia wynoszą: BZT5 - 40 mg/l, ChZTcr - 150 mg/l, zawiesiny ogólne - do 50 mg/l oraz odczyn 6,5 - 9,0 pH. Na podstawie pozwolenia spółdzielnia została zobowiązana do wykonania próbek ścieków oczyszczonych zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984, z późn. zm.), które było obowiązujące w czasie prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. liczba średnich dobowych próbek, w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2000 nie może być mniejsza niż 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 2 próbki w następnych latach. Jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki.
W dniach [...] lutego – [...] marca 2019 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. przeprowadził kontrolę oczyszczalni ścieków w K. użytkowaną przez spółdzielnię udokumentowaną protokołem kontroli Nr [...], podpisanym przez stronę bez wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Podczas kontroli stwierdzono, że próbki ścieków do badań były pobierane przez pracownika spółdzielni, co potwierdzają sprawozdania z badań laboratoryjnych oraz wyjaśnienia przedstawiciela kontrolowanego podmiotu do protokołu przyjęcia informacji (stanowiące odpowiednio załącznik nr 9 i załącznik nr 8 do protokołu kontroli). Spółdzielnia nie posiada akredytacji w zakresie poboru próbek ścieków do badań. W związku z powyższym podmiot prowadzący instalację do oczyszczania ścieków w K. nie zapewnił pobierania próbek do badań przez akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze — w zakresie badań, do których wykonywania został obowiązany, co stanowi naruszenie art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Pismem z 21 listopada 2019 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w związku z niezapewnieniem wykonania w 2015 roku pomiarów wskaźników ścieków oczyszczonych na oczyszczalni w K., określonych w decyzji Starosty S. z [...] maja 2014 r. oraz poinformowano stronę o możliwości składania uwag i wyjaśnień do toczącego się postępowania. Strona nie wniosła żadnych uwag lub wyjaśnień.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2019 r. wymierzył spółdzielni administracyjną karę pieniężną w związku z niezapewnieniem wykonania w 2015 r. pomiarów wskaźników ścieków oczyszczonych na oczyszczalni w K. określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym w wysokości 219 007 zł. Podano, że stan faktyczny sprawy wskazuje, że pierwszy rok obowiązywania pozwolenia był jednocześnie pierwszym okresem oceny, co nakładało na stronę obowiązek wykonania badań w czterech terminach. Dla przedmiotowej oczyszczalni ścieków rok obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, w związku z tym oceny spełnienia warunków pozwolenia dokonano w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara; karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego wymierzono, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia w kolejnych latach jego obowiązywania, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym. W związku z powyższym, ocenie w 2015 r. poddano dwa kolejne okresy obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego: I okres - od 21 maja 2014 r. do 20 maja 2015 r. i II okres - od 21 maja 2015 r. do 20 maja 2016 r. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że strona w ww. okresach wykonała badania ścieków odpływających z oczyszczalni w akredytowanym laboratorium S. sp. z o.o., jednakże poboru próbek nie dokonywało akredytowane laboratorium, tylko ona sama. Tymczasem z dniem 5 września 2014 r. weszła w życie zmiana art. 147a p.o.ś., zgodnie z którą także poboru próbek powinno dokonywać laboratorium wskazane w tym przepisie. Dlatego wszystkie próbki pobrane po dacie 5 września 2014 r. przez stronę uzasadniają przyjęcie, że wyniki badań budzą zastrzeżenia. W związku z tym, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, to wyniki są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 p.o.ś.).
W związku z faktem niewykonania poboru próbek ścieków podczyszczonych do badań laboratoryjnych przez akredytowane laboratorium lub certyfikowaną jednostkę badawczą, konieczne było przyjęcie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do ziemi, w sposób określony w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit a i lit. c ustawy Prawo ochrony środowiska. Dalej organ przytoczył art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, odniósł się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OPS l/14), zgodnie z którą wówczas gdy nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i stosowania art. 305a ust. 1 tej ustawy. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Dalej przedstawiono sposób ustalenia wielkości kary za niezapewnienie w 2015 r. poboru ścieków oczyszczonych przez akredytowane laboratorium.
Od decyzji z [...] grudnia 2019 r. spółdzielnia wniosła odwołanie.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] maja 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2019 r. i wymierzył spółdzielni administracyjną karę pieniężną w wysokości 209 517 zł za przekroczenie w 2015 r. warunków wprowadzania ścieków do wody określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz odniósł się do zarzutów postawionych przez stronę w odwołaniu. I tak odnosząc się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji w związku z uchyleniem od dnia 1 stycznia 2018 r. art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c ustawy Prawo ochrony środowiska, organ wskazał, że zgodnie z treścią przepisu przejściowego, tj. art. 545 ust. 3d ww. ustawy regulacja ta znalazła zastosowanie w sprawie. Rozpatrując z kolei zarzut naruszenia art. 189g k.p.a., Główny Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany wziąć pod uwagę art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym do kar stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa (w skrócie: "o.p."). W sprawie stosowano art. 68 § 2 o.p., albowiem strona nie przedkładała organowi pierwszej instancji wyników badań, na co wskazuje znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli nr [...]. Dopiero na kontroli w 2019 r. organ zgromadził wyniki pomiarów jakości ścieków i dopiero po tej kontroli mógł dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego za lata 2014-2019. W związku z tym termin przedawnienia wynika z art. 68 § 2 o.p. i upływa z końcem 2020 r. Na gruncie niniejszej sprawy organ też wskazał, że w ustawie Prawo ochrony środowiska nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego, odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f k.p.a. Organ po przytoczeniu treści wymienionego przepisu stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Administracyjne kary pieniężne za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Jednocześnie z uwagi na określoną w art. 305 i 305a p.o.ś. szczególną regulację odnoszącą się do podmiotów zobowiązanych do prowadzenia pomiarów wielkości emisji, sankcje te stanowią gwarancję realizacji obowiązków dotyczących prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji oraz zapewnienia wykonania takich pomiarów, w tym, pobierania próbek, przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. W niniejszej sprawie podstawę przekroczenia warunków korzystania ze środowiska stanowiło naruszenie polegające na niespełnieniu ustawowego obowiązku zapewnienia pobierania próbek do badań przez laboratorium akredytowane. W ocenie organu odwoławczego, tego rodzaju naruszenia nie należy traktować jako wyłącznie formalnego, bowiem wyniki pomiarów wykonanych w próbkach pobranych przez niekwalifikowane laboratorium nie mają żadnej mocy dowodowej, a co za tym idzie nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Ciężar monitorowania wielkości emisji (tj. jakości ścieków wprowadzanych do środowiska) spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska, a nie na organie kontroli. Ponadto nawet w przypadku gdyby dany podmiot w kolejnych latach usunął naruszenie poprzez zapewnienie pobierania próbek w laboratorium akredytowanym, to nadal nie wiadomo jaki rzeczywiście ładunek zanieczyszczeń został wprowadzony do wód odbiornika, ponieważ zgodnie z wolą ustawodawcy, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek, przyjmuje się że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia. Z uwagi na niepowtarzalność wyników pomiarów oraz fakt, że to podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną środowiska jako dobra wspólnego, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei w odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu stronie kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.k. W sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a. dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Przepis ten zakłada możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna. W tym aspekcie organ wyjaśnił, że w literaturze teorii prawa wyróżnia się dwa typy celów ustanawiania regulacji prawnych, tj.: cel bezpośredni polegający na uzyskaniu zachowania zgodnego z normą oraz cel pośredni, związany z uzyskaniem określonych następstw zachowania zgodnego z normą (stanu rzeczy, który chce osiągnąć prawodawca w wyniku przestrzegania prawa przez adresatów norm). Jednocześnie głównym celem instrumentów prawnych o charakterze sankcji administracyjnej jest zabezpieczenie (gwarancja) wykonania określonych prawnie obowiązków. Cele sankcji administracyjnych są zatem ściśle związane z celami, którym służyć mają obowiązki określone w przynależnych do prawa administracyjnego materialnego normach sankcjonowanych. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, 2 i 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zapewnienie wiarygodności i porównywalności pomiarów wielkości emisji prowadzonych przez podmioty korzystające ze środowiska. Z uzasadnienia do projektu nowelizacji Prawa ochrony środowiska z 2014 r., w której zmieniono art. 147a i art. 305a wynika, że zmiana art. 147a (oraz odpowiednio pozostałych przepisów ustawy), polegająca na doprecyzowaniu pojęcia "pomiaru" poprzez dodanie sformułowania "w tym pobieranie próbek" wynikała z problemów interpretacyjnych występujących w orzecznictwie administracyjnym, przy jednoczesnych wskazaniach sądów, że "interes ochrony środowiska wymagałby, aby wszystkie czynności związane z wykonywaniem pomiarów, w tym także czynności pobierania próbek, były przeprowadzane przez podmioty posiadające stosowane akredytacje". Wykonywanie pomiarów, w tym pobierania próbek, w laboratoriach akredytowanych umożliwia skuteczną kontrolę przestrzegania określonych w pozwoleniach parametrów ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, jako że akredytacji udzielić może tylko Polskie Centrum Akredytacji, posiadające status jednostki upoważnionej przez państwo do dokonywania autorytatywnej oceny w zakresie kompetencji laboratoriów. Cele pośrednie zawartej w powyższych przepisach normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia jak najlepszej jakości wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych. Cele te, ukierunkowane na ochronę zasobów wodnych, pozostają zbieżne z ratio legis regulacji materialnoprawnej, w której normy te zostały zawarte, tj. ustawy - Prawo ochrony środowiska, której celem jest w pierwszej kolejności przeciwdziałanie naruszeniom środowiska (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja). Istotne znaczenie dla skuteczności zawartej w powyższych przepisach kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające ze środowiska i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska, wykonywaniem pomiarów wielkości emisji oraz zapewnieniem ich wykonywania przez uprawnione laboratoria, których niezrealizowanie może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W aspekcie prewencji szczególnej (indywidualnej) celem ww. przepisów jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. Wymierzenie kary w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej zawartej w przywołanych przepisach Prawa ochrony środowiska nie było podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.
Spółdzielnia Eksploatacyjna "[...]" w skardze wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2020 r. w części rozstrzygającej co do istoty sprawy i umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania z powodu upływu terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną;
2) art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. i art. 305 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP orzeczenie co do istoty sprawy mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania z powodu upływu terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną;
3) art. 68 § 2 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie;
4) art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej.
W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zasadnością postawionych zarzutów. Podniesiono w szczególności, że organ drugiej instancji błędnie ustalił okoliczności faktyczne, a w konsekwencji uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie zebrał i nie uwzględnił żadnych dowodów dotyczących sytuacji społecznej i ekonomicznej podmiotu, na jaki nałożył karę. Od czasu utworzenia oczyszczalni skarżąca pobierała wszelkie niezbędne próbki, a następnie przesyłała je do badań akredytowanemu laboratorium. Po kontroli, niezwłocznie zastosowała się do zaleceń, aby także pobór próbek dokonywany był przez akredytowane laboratorium. Zatem, usunęła stwierdzone przez organ nieprawidłowości i zaprzestała naruszania warunków pozwolenia wodnoprawnego. Wszelkie wcześniej pobrane próbki, spełniały wymagania stawiane przez prawo w zakresie ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach, przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Naruszenia pozwolenia wodnoprawnego nie były zawinione. Obecne postępowanie skarżącej jest już zgodne z prawem. Skarżąca przestrzega warunków pozwolenia wodnoprawnego. Nadto, interes społeczny członków spółdzielni, wymaga, by organ odstąpił od kary pieniężnej, bowiem jej wymierzenie spowoduje, konieczność ogłoszenia upadłości skarżącej. Przez samo przeprowadzenie kontroli spełnione zostały cele, dla których nakładana jest administracyjna kara pieniężna, zarówno cel bezpośredni, jak i pośredni, a więc wymierzenie w takiej sytuacji kary jest sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Zachodzą, więc przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dalej skarżąca wskazała, że art. 68 § 1 o.p. nie został zredagowany, przynajmniej w pierwszej kolejności, dla potrzeb przedawnienia omawianej kategorii należności budżetowych państwa. Dlatego wykładnia tego przepisu dla potrzeb przedawnienia wskazanej kategorii kar pieniężnych może napotykać na trudności, prowadząc w rezultacie do niestosowania tego przepisu. Z zasady zaufania do działań państwa oraz zasady przyzwoitej legislacji, będących nieodzownym komponentem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika zakaz rozstrzygania poważnych wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść jednostki - dotyczy to uznaniowego zastosowania 5 letniego okresu przedawnienia i błędnej wykładni art. 68 § 2 o.p. Jeżeli przekroczenie warunków zezwolenia w danym roku objętym decyzją nakładającą karę obejmowało dwa roczne okresy obowiązywania pozwolenia, to organ ochrony środowiska mógł stwierdzić przekroczenie warunków pozwolenia już dnia następnego po zakończeniu pierwszego ze wskazanych okresów. W odniesieniu do tego okresu obowiązek powstał zatem z końcem danego roku. W sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 68 ust. 1 o.p. Obowiązek zapłaty kar mógł powstać - odpowiednio z końcem roku 2015 i roku 2016. Decyzje wymierzające kary powinny być więc doręczone najpóźniej 31 grudnia 2018 r. oraz 31 grudnia 2019 r. Zaskarżoną decyzję wydano [...] maja 2020 r., a decyzję uchyloną [...] grudnia 2019 r. Obowiązek kar zatem na ich podstawie powstać nie mógł i dlatego decyzje te naruszają prawo, a postępowanie powinno zostać umorzone.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W replice odpowiedzi na skargę z 16 września 2020 r. Spółdzielnia Eksploatacyjna "[...]" podtrzymała twierdzenie co do braku możliwości wymierzenia kary ze względu na przedawnienie. Skarżąca wskazała, że na przestrzeni roku 2015 i lat następnych Spółdzielnia w pełni realizowała obowiązek dostarczania wyników prowadzonych pomiarów jakości ścieków do WIOŚ. Wyniki prowadzonych badań były dostarczane przez jednego z pracowników Spółdzielni. W związku z powyższym, do dnia dzisiejszego nie zachowały się dowody dostarczenia czy też nadania wyników badań przesyłką listowną bądź kurierską. Nie sposób jednak w niniejszej sprawie czynić Stronie zarzutów z faktu, iż nie posiada ona dowodów doręczenia przedmiotowych wyników badań z roku 2015 do WIOŚ i tylko z tego tytułu przyjmować, że nie realizowała ona ciążącego na niej w tym zakresie obowiązku, co umożliwiałoby zatasowanie w sprawie przepisu art. 68 § 2 o.p. W ocenie strony brak przez okres 5 lat zastrzeżeń ze strony WIOŚ przemawia za przyjęciem, że w istocie wyniki badań były przez Spółdzielnię regularnie dostarczone do WIOŚ, w przeciwnym razie organ by zauważył, że nie otrzymuje wyników badań od podmiotu odprowadzającego ścieki do środowiska w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego strona nie mogła spodziewać się, że po upływie okresu możliwości ustalenia administracyjnej kary pieniężnej wynikającego z przepisu art. 68 § 1 o.p. WIOŚ niejako "przypomni sobie", że strona 5 lat wcześniej nie dostarczyła wymaganych wyników badań jakości ścieków. Działalnie takie z całą pewnością stoi w rażącej sprzeczności z art. 8 § 1 k.p.a. Ponadto, przepisów Ordynacji podatkowej nie można wykładać w sposób, który nakładałby na stronę obowiązek bezterminowego przechowywania dokumentów potwierdzających, że zrealizowała ona czynność faktyczną. Twierdzenie to jest szczególnie uzasadnione w sytuacji, kiedy upłynął już okres przedawnienia w zakresie możliwości nałożenia na stronę kary pieniężnej za nieprawidłowości związane z opomiarowania ścieków wprowadzanych do Kanału P. w roku 2015 wynikający z art. 68 § 1 o.p. Nawet nieuznanie, że nastąpiło przedawnienie możliwości wymierzenia kary, zasadne w sprawie winno być zastosowanie art. 189f k.p.a., o czym świadomy był organ, ponieważ powołał go w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, niezasadnie uznając jednak, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki jego zastosowania. Naruszenie dotyczące metody pobierania próbek ścieków, wprowadzonych przez Spółdzielnię do Kanału P. w roku 2015 miało znikomą wagę. Twierdzenie to jest w pełni uzasadnione, ponieważ sposób pobierania próbek stosowany przez stronę nie miał jakiegokolwiek negatywnego wpływu na wyniki pomiarów czy też reprezentatywność próbek, zaś uzyskane wyniki nie były w żaden sposób kwestionowane ani przez WIOŚ ani też Starostę S.. Co więcej, strona zmieniła sposób pobierania próbek niezwłocznie po negatywnych ustaleniach zawartych w tym zakresie w protokole kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w roku 2019. Obecnie Spółdzielnia zapewnia, by zarówno badania ścieków, jak i pobór próbek odbywał się przez akredytowane laboratorium. Naruszenia prawa zostały zatem wyeliminowane. W sprawie zostały spełnione obie przesłanki zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i co za tym idzie, odstąpienia od nałożenia administracyjne] kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. A nawet gdyby przyjąć, że w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., to i tak organ dopuścił się naruszenia art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze celem administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 298 p.o.ś., szczególnie w sytuacji kiedy naruszenie takie nie wynika ze złej woli strony, jest uświadomienie stronie popełnianych błędów i niedociągnięć i doprowadzenie do ich usunięcia w celu poprawy stanu środowiska naturalnego. Tożsamą funkcję, przy zastosowaniu art. 189f § 2 k.p.a. może z powodzeniem spełnić pouczenie. Co więcej nałożenie na Spółdzielnię kary pieniężnej nie realizuje celów związanych z poprawą stanu środowiska naturalnego, a może wręcz prowadzić do jego pogorszenia, gdyż doprowadzi do likwidacji Spółdzielni i oczyszczania ścieków socjalno-bytowych, co w dłuższej perspektywie może mieć istotnie negatywny wpływ na środowisko. Działanie organu nie przyczynia się do budowania zaufania do organów państwa. W ocenie skarżącej w pełni uzasadnione wydaje się danie szansy Spółdzielni i nienakładanie na nią administracyjnej kary pieniężnej.
W dniu 26 listopada 2020 r. wpłynęło jeszcze do Sądu pismo procesowe skarżącej wraz z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. zestawienia sald i obrotów za okres sprawozdawczy od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r., wyników finansowych za I, II i III kwartał 2020 r., bilansów za 2017r., 2018 r. i 2019 r., rachunków zysków i strat za 2017 r., 2018 r. i 2019 r., na fakt sytuacji finansowej skarżącej, statutu skarżącej na fakt celu, dla jakiego powołana została skarżąca - na okoliczność sytuacji finansowej skarżącej. Spółdzielnia Eksploatacyjna "[...]" jest małym podmiotem, który uzdatnia wyłącznie ścieki socjalno-bytowe z gospodarstw domowych członków spółdzielni. Zgodnie ze statutem, celem Spółdzielni jest zaspokajanie potrzeb mieszkalnych członków i ich rodzin oraz potrzeb mieszkaniowych, gospodarczych, społecznych i kulturalnych. Dodatkowo Spółdzielnia powstała, aby administrować nieruchomościami wspólnymi i lokalami, które przejęli pracownicy. Opłaty pobierane przez Spółdzielnie od członków są niewielkie i wystarczają jedynie na pokrycie podstawowych kosztów związanych z jej działalnością, takich jak koszty gospodarowania odpadam, koszty doprowadzania wody i odprowadzanie ścieków czy koszty CO. Zaznaczyć należy, iż Spółdzielnia nie dysponuje żadnymi oszczędnościami, wręcz z wyników finansowych wychodzi, że ponosi straty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod względem zgodności z prawem decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wymierzająca skarżącej administracyjną karę pieniężną została wydana na podstawie: art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3, ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. c i ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm.) - dalej: "p.o.ś."]. W zakresie wykazanej podstawy prawa materialnego zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, z późn. zm.), która na mocy art. 493 pkt 27 uchyliła art. 298 ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 30 uchyliła art. 305a ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 37 uchyliła art. 314 i na mocy art. 493 pkt 34 uchyliła art. 310 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niemniej zgodnie art. 545 ust. 3d ww. ustawy Prawo wodne, który został dodany ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) i wszedł w życie 12 kwietnia 2018 r. z mocą od 1 stycznia 2018 r. - w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie powołanej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r.
Administracyjne kary pieniężne, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Stosownie zaś do art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Przy czym zgodnie z art. 305 ust. 1 - wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i pkt 2, spełnione są warunki określone w art. 147a; ust. 2 – wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia; ust. 3 pkt 3 – wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analizy nie są miarodajne dla ustalania wielkości emisji.; ust. 4 – w przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, [...]. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji – w myśl art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. c i ust. 2 p.o.ś. - jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków i przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek. Według art. 147a ust. 1 p.o.ś. prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r. poz. 155) lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225 oraz z 2020 r. poz. 284 i 322) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Już 1 grudnia 2014 r. Naczelny Sądu Administracyjnego mając na celu wyjaśnienie: "Czy w świetle art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) wystarczającą przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 jest stwierdzenie, że pomiary, o których mowa w art. 147a ust. 1 nie zostały przeprowadzone przez uprawnione podmioty wymienione w tym przepisie, czy też organy Inspekcji Ochrony Środowiska są obowiązane do zbadania zgodności sposobu przeprowadzenia tych pomiarów z obowiązującymi w tym zakresie przepisami?" podjął następującą uchwałę: Stosownie do art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 tej ustawy (sygn. akt II OPS 1/14). Zaś w jej uzasadnieniu wywiódł, że "Z art. 305a ust. 2 p.o.ś. wynika norma, że jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś., to stosuje się odpowiednio art. 305a ust. 1 p.o.ś. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 579/15) podkreślił, że "przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnego kary pieniężnej". Oczywiście jeszcze należy wskazać na regulację art. 147a ust. 1a p.o.ś., który stanowi, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia może wykonywać pomiary we własnym laboratorium, jeżeli spełnione są warunki określone w tym przepisie.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca w [...] maja 2014 r. uzyskała pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania do wód powierzchniowych – Kanału P. za pośrednictwem istniejącego wylotu brzegowego podczyszczonych ścieków pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w K.. Dopuszczalną ilość ścieków i dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń określono w punkcie 1 pozwolenia. Termin obowiązywania pozwolenia określono na 10 lat, tj. do 5 maja 2024 r. (punkt 2 pozwolenia). Zobowiązano uprawnionego do wykonywania analizy odprowadzanych ścieków w zakresie wskaźników zawartych w punkcie 1 decyzji (punkt 3 pozwolenia). Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984, z późn. zm.), obowiązującego w czasie prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, skarżąca została zobowiązana do wykonywania próbek ścieków oczyszczonych. Wskazano, że liczba średnich dobowych próbek, w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2000 nie może być mniejsza niż 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 2 próbki w następnych latach. Jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki. Z materiału zgromadzone w sprawie, w tym między innymi z protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej w okresie od [...] lutego do [...] marca 2019 r., a obejmującej okres od [...] maja 2014 r. do [...] lutego 2019 r. (podpisanego [...] marca 2019 r. przez skarżącą bez jakichkolwiek zastrzeżeń), wynika że do września 2014 r. skarżąca pobierała próbki prawidłowo, czyli zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska i nie wzbudziły one zastrzeżeń. Natomiast 5 września 2014 r. weszła w życie zmiana art. 147a p.o.ś. (w wyżej przytoczonym brzmieniu), zgodnie z którą także poboru próbek powinno dokonywać akredytowane laboratorium wskazane w art. 147a p.o.ś. Tymczasem skarżąca poboru próbek dokonywała sama, nie posiadając akredytacji w tym zakresie, a jedynie badania ścieków wykonywała w akredytowanym laboratorium S. sp. z o.o. z siedzibą w P..
Skoro obowiązek określony w art. 147a ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym od 5 września 2014 r. także poboru próbek powinno dokonywać akredytowane laboratorium, a skarżąca nie spełniała wymogów określonych w art. 147a ust. 1a, to wszystkie próbki pobrane po tej dacie przez samą skarżącą uzasadniały przyjęcie, że wyniki badań próbek nasuwają zastrzeżenia i nie były miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 1, ust. 2 i 3 pkt 3 p.o.ś.). Innymi słowy, niespełnienie przez skarżącą warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez niedopełnienie ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, jest równoznaczne z nieprowadzeniem wymaganych pomiarów wielkości emisji i w takiej sytuacji przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia. Zatem stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a ust. 1 p.o.ś. nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze, w świetle art. 305a ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 147a ust. 1 p.o.ś., było wystarczającą przesłanką do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a ust. 1 p.o.ś. (wyrok NSA z 28.01.2020 r., II OSK 733/18, Lex nr 3010493, wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1455/17, LEX nr 2678893). Oznacza to, że poczynione przez organ ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego były prawidłowe i doprowadziły do trafnej konkluzji co do konieczności wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącej jakoby w stanie sprawy była podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, z powodu upływu terminu, w jakim organ mógł wymierzyć skarżącej karę pieniężną, zamiast do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, czyli wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym względzie trzeba podkreślić, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 p.o.ś.). I tutaj mając na względzie brzmienie art. 68 § 1 o.p. należy zauważyć, że obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie zostanie doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek stanowiący podstawę naliczenia kary. Bieg przedawnienia prawa organu do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną należy odnosić do każdego okresu oceny (wyroki NSA z 2.12.2019 r. II OSK 3325/17, 8.05.2019 r. II OSK 1622/17 i 29.012019 r. II OSK 505/17). Jednakże zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej - w sytuacji, w której strona zgodnie z art. 149 ust. 1 p.o.ś. nie przedkłada wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyników pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś., zobowiązanie do zapłaty kary nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania zostaje doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek. W sprawie ustalono, że skarżąca nie przedkładała [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wyników pomiarów zgodnie z art. 149 ust. 1 p.o.ś. (protokół kontroli nr [...]). Wyniki pomiarów jakości ścieków organ zgromadził dopiero na kontroli w 2019 r. i dopiero po tej kontroli mógł dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego za lata 2014-2019. W związku z tym za trafne uznano stanowisko organu, że z uwagi na nieprzedkładanie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wyników pomiarów zgodnie z art. 149 ust. 1 p.o.ś. w sprawie musiał znaleźć zastosowanie art. 68 § 2 o.p., czyli decyzja ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej mogła być doręczona skarżącej przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, liczonego od końca I okresu oceny, tj. od 31 grudnia 2015 r. Wobec powstania obowiązku z końcem 2015 r., decyzja wymierzająca karę została doręczona skarżącej 30 grudnia 2019 r., tj. przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, a termin przedawnienia upłynął z końcem 2020 r. Skarżąca w kontekście regulacji art. 68 § 2 o.p. powołała się na zakaz rozstrzygania poważnych wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony i uznaniowe jego zastosowanie. Tymczasem w ocenie Sądu przepis ten nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych i nie może być mowy o jego uznaniowym zastosowaniu. Jego zastosowanie jest związane z zaistnieniem przesłanek ściśle w nim określonych, czyli tak jak w przypadku niniejszej sprawy. Skarżąca uważa, że zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 68 § 1 o.p., tymczasem podstawę do zastosowania art. 68 § 2 o.p. - wbrew argumentom skarżącej – dało niewywiązanie się przez skarżącą z obowiązku przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś. zgodnie z art. 149 p.o.ś. Skarżąca, wprawdzie wywodzi, że zarówno w 2015 r., jak i w kolejnych latach, realizowała obowiązek dostarczania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyników prowadzanych pomiarów jakości ścieków wraz ze szczegółowym opisem, niemniej na potwierdzenie okoliczności składania wyników w 2015 r. nie przedstawiła żadnych dowodów. Zasłoniła się brakiem obowiązku przechowywania dokumentów po rzekomym upływie okresu uprawniającego organ do wymiaru kary wynikającego z art. 68 § 1 o.p. Niemniej dla przykładu, nie wsparła twierdzeń o dostarczaniu wyników, dowodami potwierdzającymi ich składanie po 2015, czyli w następnych latach, aż do 2019 r. (do kontroli). Natomiast protokół wskazujący na nieprzekazywanie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. – Delegatury w K. sprawozdań z badań za lata 2014 – 2018 został podpisany przez skarżącą bez wniesienia zastrzeżeń i uwag co do jego treści. Również brak działania, kontroli organu nie mógł był rozumiany przez skarżącą równoznacznie z prawidłowym wywiązywaniem się z warunków pozwolenia. Każde prowadzenie działalności wymaga znajomości prawa i wiąże się z samoistnym obowiązkiem jego przestrzegania. Ciężar wykazania zgodności działania z prawem spoczywa na podmiocie korzystającym ze środowiska, a nie na organie kontroli. W wyniku kontroli przeprowadzonej w 2019 r. zostało ujawnione, że skarżąca nie przestrzegała obowiązku pobierania pomiarów przez akredytowane laboratorium ustanowionego przepisami prawa od 2014 r. Bez znaczenia jest też, że wszelkie pobierane próbki mogły spełniać (inne) wymagania stawiane przez przepisy prawa, skoro nie były pobierane przez akredytowane laboratorium, tym samym nie miały żadnej mocy dowodowej, a to oznacza, że nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Niespełnienie warunków prowadzenia pomiarów jest równoznaczne z nieprowadzeniem pomiarów i przekroczeniem warunków pozwolenia. Wszystko po to, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringów składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów (wyrok NSA z 2.12.2016 r., II OSK 579/15). Administracyjna kara pieniężna wymierzona w niniejszej sprawie za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi jest obligatoryjna, nakładana na dany podmiot w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się. W sprawie tym bezprawnym zachowaniem skarżącej było niezapewnienie wykonania w 2015 r. poboru próbek ścieków zgodnie z art. 147a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2014 r. Zachowanie to nie musiało prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody i nie było też wymagane stwierdzenie winy skarżącej. Taki sposób wykładni potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej już wcześniej uchwale z 17 grudnia 2014 r. Przepis art. 305a p.o.ś. uprawnia organy administracji do wymierzania kary pieniężnej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jedynym uchybieniem jest niespełnienie wymogów czysto formalnych, tj. nieprzeprowadzenie badań przez laboratorium posiadające stosowną akredytację. Odpowiedzialność na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary administracyjnej. Przesłanką wymierzenia przez organ przedmiotowej kary jest m.in. stwierdzenie przekroczenia określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych ścieków. Należy dodać, że jest to konstrukcja typowa dla administracyjnych kar pieniężnych, których podstawowym celem nie jest ukaranie sprawcy (temu służy bowiem odpowiedzialność karna, której nieodzownym elementem jest wina sprawcy), ale realizowanie głównie funkcji prewencyjnej. Istotą sankcji administracyjnej jest bowiem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym (np. uchwały 7 sędziów NSA z 1.07.2019 r., I OPS 3/18; wyrok NSA z 27.07.2018 r., II OSK 2178/16; wyrok NSA z 14.03.2017 r., II OSK 1697/15).
W ocenie Sądu nie można również skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie błędnego ustalenia okoliczności faktycznych, a w konsekwencji uznania, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.). Skarżąca podniosła, że organ nie zebrał i nie uwzględnił żadnych dowodów dotyczących sytuacji społecznej i ekonomicznej skarżącej. Tymczasem sytuacje te nie mogły decydować o odstąpieniu od wymierzenia kary. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Z kolei stosownie do art. 189f § 2 k.p.a., w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.). Przede wszystkim, w sprawie nie można było przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Należy podkreślić bowiem, że celem obowiązujących przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie, a skutkujących ww. dotkliwymi sankcjami, jest ochrona interesu środowiska poprzez realizację zasady wyrażonej w art. 7 p.o.ś. ("zanieczyszczający płaci"), znajdującej odzwierciedlenie również w art. 276 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Powyższe ma na celu zmobilizowanie podmiotów korzystających ze środowiska do prowadzenia miarodajnych i wiarygodnych pomiarów, które mogą zapewnić tylko kwalifikowane laboratoria, oraz zmobilizowanie podmiotów do podejmowania konkretnych działań prośrodowiskowych, o których mowa w art. 317 ust. 1 p.o.ś. Kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne i odstraszające. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Administracyjna kara pieniężna za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowi instrument finansowo-prawny chroniący środowisko jako dobro wspólne. Jest to instrument prawny o charakterze sankcji administracyjnej, zabezpieczający realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Odprowadzania ścieków z oczyszczalni bez pomiarów pobieranych przez uprawnioną do tego instytucję, niemiarodajnych, traktowanych na równi z niepobieraniem pomiarów, niedających odpowiedzi co do rzeczywistej wielkości zanieczyszczenia wprowadzonego do środowiska - nie może być potraktowane jako naruszenie, którego waga ma charakter znikomy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów wielkości emisji, o których mowa w art. 147a k.p.a., w tym pobierania próbek, przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (wyrok NSA z 2.12.2016 r., II OSK 579/15). W przypadku takiego naruszenia nie ma podstaw do złagodzenia kary. Podane wyżej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Co z kolei też oznacza, że zachodzi oczywisty brak przesłanek do zastosowania instytucji fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary, czyli nie zachodzi inny przypadek niż wymieniony w § 1 art. 189f k.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przeprowadził bardzo obszerny wywód zawierający argumentację przemawiającą za brakiem podstaw do zastosowania przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję odstąpienia od wymiaru kary.
W odniesieniu do wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w piśmie procesowym z 16 września 2020 r., zauważyć należy, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. W ocenie Sądu, przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów na okoliczność sytuacji finansowej skarżącej było zbędne, z uwagi na brak związku informacji z nich wynikających z istotą sprawy. Powyższe dowodzi bezzasadności skargi. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności, Sąd nie stwierdził wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.