IV SA/Wa 1695/05

IV SA/Wa 1695/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Stopczyński
Krystyna Napiórkowska /przewodniczący/
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
II OSK 518/06 - Wyrok NSA z 2007-03-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2005 r., o odrzuceniu zgłoszenia P. S.A. o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na działkach nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...], gdzie usytuowana jest stacja paliw.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisując stan sprawy i przebieg dotychczasowego postępowania wskazało, iż organ I. instancji trafnie odrzucił zgłoszenie, gdyż nie zachodziły przesłanki jego uwzględnienia. W decyzji wskazano, iż P. S.A. jest następcą prawnym "C" S.A. Ponieważ, jak wynika ze zgłoszenia, to "C." .S.A. jest sprawcą ewentualnych zanieczyszczeń, nie można przyjąć, iż zanieczyszczenia gleby i ziemi dokonał inny podmiot niż zgłaszający zanieczyszczenie P. S.A. Nastąpiła bowiem sukcesja generalna praw i obowiązków "C." S.A. na P. S.A. Wskazano także iż nie można uznać aby art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowił lex specialis w stosunku do innych regulacji, z których wynika zasada sukcesji zobowiązań o charakterze publicznoprawnym. Nie można bowiem domniemywać woli ustawodawcy odnośnie ograniczenia podmiotowego stosowania prawa. W tej sytuacji nie zostały spełnione warunki uwzględnienia zgłoszenia dokonanego przez P. S.A., określone w art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Od decyzji tej skargę do Sądu wniosła P. S.A., która wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska. Wskazano, iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do regulacji określających zasadę sukcesji w zakresie obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Podniesiono także, iż przejęcie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym pomiędzy podmiotami wymaga wyraźnego przepisu ustawowego. W doktrynie reprezentowany był pogląd, iż tylko rzeczowe stosunki administacyjnoprawne przechodzą na następcę prawnego, który nabywa określoną rzecz, natomiast tzw. stosunki pośrednie przechodzą pod pewnymi warunkami (J.Starościak), przy czym reprezentowany był też pogląd, iż stosunki administracyjne są w zasadzie nieprzenaszalne. Wyjątek od tej zasady musi wynikać ze szczególnej regulacji prawnej (S.Kasznica). Pogląd, co do nieprzenaszalnego charakteru obowiązków wynikających ze stosunków administracyjnoprawych, reprezentowali również autorzy prospektu emisyjnego P. S.A. wskazując na potrzebę ubiegania się ponownie przez Koncern o większość decyzji reglamentujących zasady korzystania ze środowiska wydanych uprzednio na rzecz "C." S.A. Brak sukcesji przez P. S.A. praw i obowiązków wynikających z decyzji skierowanych do "C." S.A. związany jest z poniższymi uwarunkowaniami formalnoprawnymi.
W dacie wykreślenia "C." S.A. z rejestru (7 września 1999 r.) obowiązywał art. 463 Kodeksu handlowego z 1934 roku. Według poglądów doktryny nie obejmował on sukcesji obowiązków o charakterze publicznoprawnym (G.Łaszczyca, R. Sasiak, A Szumański). Możliwość takiej sukcesji wprowadzono dopiero w Kodeksie spółek handlowych z 2000 r. Na poparcie tej tezy przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 1996 r. (SA/Wr 3617/95), gdzie wyrażony był pogląd, iż przejecie spółki na podstawie Kodeksu handlowego nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Sukcesja ta jest nie dopuszczalna gdy sprzeciwia się temu przepis szczególny (lex specialis). Zdaniem skarżącej Spółki obowiązek przywrócenia środowiska do właściwego stanu nie był w chwili łączenia się spółek stosunkiem administracyjnym o charakterze rzeczowym, co wynikało z treści art. 82 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Dopiero z treści obowiązującego obecnie art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), można wywieść, iż obowiązek rekultywacji zanieczyszczonych gruntów stanowi modelowy przykład rzeczowego stosunku administracyjnego, przy czym powołano w skardze, w tym kontekście, art. 362 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wynika z niego, w związku z ust. 1 tego artykułu możliwość egzekwowania obowiązku rekultywacji w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.
W ocenie skarżącej Spółki poszukując właściwej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska trzeba uwzględnić, iż został on wprowadzony wobec zmiany zasad odpowiedzialności za zanieczyszczone grunty i wprowadzenia zasady rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego. Należy wobec tego uznać, iż jako lex specialis wyklucza on możliwość sukcesji obowiązków administracyjnoprawnych na gruncie wcześniejszych regulacji (a contrario). Oznacza to odpowiedzialność skarżącej Spółki za zanieczyszczenia dokonane przez "C." S.A. na podstawie przepisów prawa cywilnego ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej.
Taki był zdaniem skarżącej Spółki cel racjonalnego ustawodawcy. Nie chciał on doprowadzić do odpowiedzialności ekologicznej P. S.A. za historyczne szkody ekologiczne wyrządzone w sektorze obrotu paliwami na terenie całego kraju. W tym kontekście zwrócono uwagę, iż ustawodawca musiał uwzględnić możliwość objęcia rekultywacji terenów poprzemysłowych finansowaniem z Funduszu Spójności jedynie pod warunkiem, bycia beneficjentem takiej pomocy przez podmiot samorządowy.
W skardze zarzucono także, iż wbrew treści art. 75 K.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, organ przyjął, że termin ,, wyniki badań", o którym mowa w tym przepisie oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie przesądził, jaka powinna być metoda badania stopnia zanieczyszczenia, a tym samym zastosowanie znajdują ogólne zasady postępowania administracyjnego. W szczególności z brzmienia przepisu art. 12 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy nie wynika, iż bez uprzedniego wykonania kosztownych badań laboratoryjnych zgłoszenie zanieczyszczonych nieruchomości jest bezskuteczne. Jeśli organ administracji publicznej uznał przedstawione informacje za niedostateczne, to powinie był wezwać skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego.
Ponadto, jak twierdzi strona skarżąca, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie stwierdziło, że przedstawione w zgłoszeniu wyniki badań powinny uwzględniać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia we władanie nieruchomości. Zdaniem skarżącego pogląd taki nie jest uzasadniony brzmieniem przepisu art. 12 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ stwierdził, iż wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego, organy obu instancji nie narzucały skarżącemu sposobu i rodzaju badań jakimi ma wykazać zanieczyszczenie gleby, gruntu przedmiotowej nieruchomości. Po wpłynięciu wniosku skarżącego organ administracji wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, wskazując zakres uzupełnienia i termin. Skarżący przedstawił wprawdzie wyniki badań laboratoryjnych, które wskazały na zanieczyszczenia, jednakże odrzucenie wniosku wynikało z niespełnienia pozostałych przesłanek z art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.
W sprawie orzekano na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi podstawę do odrzucenia w drodze decyzji zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy, gdy nie są spełnione warunki tej ustawy. W świetle art. 12 ust. 1 zgłoszenie, którego powinien dokonać władający powierzchnią ziemi, może dotyczyć wyłącznie gleby lub ziemi zanieczyszczonych przed wejściem w życie ustawy - co nastąpiło z dniem 1 października 2001 r. (art. 62 ustawy) - oraz przypadków, gdy zanieczyszczenia spowodował inny podmiot niż aktualnie władający. W świetle art. 12 ust. 2 do zgłoszenia muszą być dołączone m.in. wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy trafnie uznał, iż nie spełniona jest przesłanka zgłoszenia zanieczyszczonych gruntów w postaci faktu ich zanieczyszczanie przez inny podmiot niż dokonujący zgłoszenia – aktualnie władający powierzchnią ziemi.
Odnośnie kwestii braku przesłanek uwzględnienia zgłoszenia z uwagi na nie wystąpienie przesłanki zanieczyszczenia gleby i ziemi przez inny podmiot trzeba uwzględnić następujące okoliczności.
Na podstawie uchwał walnych zgromadzeń spółek M. "P.P." S.A. oraz C. . "C." S.A. nastąpiło połączenie obu spółek na podstawie art. 463 pkt 1 i 465 § 1,2 i 4 Kodeksu handlowego z 1934 r. poprzez przeniesienie całego majątku "C." S.A. na rzecz "P.P." S.A.. Równocześnie nastąpiła zmiana nazwy "P. P." S.A. na P. S.A. która to nazwa została później zmieniona na P. S.A. (patrz wyjaśnia Departamentu Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 6 grudnia 2004 r. opubl. np. na stronach internetowych Ministerstwa Środowiska – dział wyjaśnienia do przepisów – do art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw – data wyjaśnienia 6.12.04).
W zarysowanym stanie faktycznym znajdowała zastosowanie obowiązująca wówczas norma art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, w świetle której następowała sukcesja praw i obowiązków "C." S.A. na rzecz spółki działającej później pod nazwą P. S.A.
W rozpoznawanej sprawie w istocie jest sporne, czy sukcesja obejmowała obowiązki w zakresie przywrócenia środowiska do właściwego stanu w przypadku spowodowania szkód, w sytuacji gdy odpowiedzialność w tym zakresie w polskim systemie prawnym może być egzekwowana na drodze administracyjnej (poprzez wydanie decyzji o określonej treści).
Poszukując trafnej odpowiedzi na to pytanie trzeba przede wszystkim rozważyć, jaki charakter miała norma art. 82 ust. 1 obowiązującej na datę przejęcia spółki "C." S.A., ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nakładała ona na jednostkę organizacyjną, wykonująca działalność wpływającą szkodliwie na środowisko, obowiązek podejmowania działań mających na celu jego przywrócenie do stanu właściwego. Norma ta miała charakter uniwersalny i nie można uznać, iż rodziła ona samodzielnie określony stosunek o charakterze publicznoprawnym pomiędzy jednostką obowiązaną a określonym organem administracji. Co prawda, w świetle ust. 2 art. 82 wskazane w niej wymagania mogły być egzekwowane m.in. na drodze administracyjnoprawnej. Przyznano bowiem określonym organom administracji kompetencję do orzekania w przedmiocie wykonywania obowiązków wynikających z tej normy. Jednak konkretny stosunek o charakterze administracyjnorpawnym mógł wynikać dopiero z wydania odnośnej decyzji w sprawie. Równocześnie treść normy art. 82 ust. 1 nie wykluczała możliwości wywierania określonego skutku prawnego jednocześnie w sferze prawa cywilnego (np. powstanie roszczeń osób, którym wyrządzono szkodę w wyniku nie zrealizowania wynikających z przepisu obowiązków), prawa karnego (np. w sferze odpowiedzialności kierownika jednostki lub innej osoby której zakres zadań wiąże się z wypełnianiem przez zakład wymagań w tym zakresie) czy prawa pracy (np. w związku z zaniedbaniem obowiązków pracowniczych wynikających z tej normy). Analizowana norma określała bowiem generalnie zakres obowiązków spoczywających na jednostce organizacyjnej, które mogły się konkretyzować w określonych stanach faktycznych i rodzić konkretne skutki w różnych sferach prawa. Trzeba podkreślić, iż dział, w którym zamieszczona została analizowana norma, dotyczył generalnie "odpowiedzialności za skutki naruszenia stanu środowiska" (dział IV ustawy). Dział ten zawierał zarówno normy związane stricte z kwestiami odpowiedzialności egzekwowanej na drodze roszczeń cywilnoprawnych jak i administracyjnoprawnych. Jedynie katalog wykroczeń został zamieszczony w odrębnym dziale.
Wskazane wyżej uwarunkowania prowadzą do konstatacji, iż brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia jakoby norma art. 82 ust. 1, z której wynikał obowiązek usuwania szkód przez jednostkę organizacyjną, rodziła samodzielnie określony stosunek publicznoprawny, w który spółka przejmująca nie wstępowała jako prawo i obowiązek przejętej spółki w świetle art. 465 § 3 Kodeksu handlowego.
Jednocześnie trzeba dostrzec, iż w dotychczasowej doktrynie nie wykształcił się jednolity pogląd, co do kwestii sukcesji prawnej stosunków o charakterze administracyjnoprawnym. W samej skardze dostrzega się, iż poglądy w tym zakresie są niejednolite. W szczególności J. Starosćiak dopuszczał możliwość częściowej sukcesji stosunków o charakterze publicznoprawnym (patrz: "System prawa administracyjnego" tom III Wydawnictwo PAN 1978 s. 34). Trzeba jednak zastrzec, iż poglądy jego generalnie formułowane były odnośnie do stosunku administracyjnoprawnego, którego warunkiem istnienia jest włączenie zainteresowanego do jego kształtowania ("System ...." s. 23). Wyrażał on pogląd, iż "stosunki właściwe administracyjnoprawne" to relacja między organem administracji a adresatem dyspozycji administracyjnej (s. 32). Rozważania autora co do sukcesji stosunku administracyjnoprawnego nie odnoszą się więc wprost do kwestii istotnych w sprawie, skoro w rozpatrywanym przypadku nie chodzi o ewentualne przejecie obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia administracyjnego lecz z mocy powszechnie obowiązującej regulacji normatywnej, pomimo wyrażenia przez autora w dalszych rozważaniach poglądu, że regulacje takie mogą stanowić również samodzielne źródło stosunku administracyjnego (str. 36).
Pogląd o braku sukcesji generalnej obowiązków o charakterze publicznoprawnym na gruncie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego z 1934 roku reprezentowali przywołani w skardze komentatorzy Kodeksu handlowego (G. Łaszczyca, R. Sasiak, "Prawo spółek" kwiecień 1999, wyd. Infor s. 4-6) oraz późniejszego Kodeksu spółek handlowych (A. Szumański "Prawo spółek" marzec 2001, wyd. Infor, s 18) Przy tym stanowisko A. Szumańskiego jest wywodzone m.in. a contrario z treści regulacji Kodeksu spółek handlowych, który wprost wskazuje zasadę przejmowania praw i obowiązków o charakterze administracyjnym, wskazując jednakże, iż chodzi o konkretne rozstrzygnięcia administracyjne (art. 494 §. 2). Nie można pominąć, iż dokonana zmiana stanu prawnego wynikająca z wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych dotyczy kwestii, która nie jest bezpośrednio przedmiotem orzekania, bowiem jak wskazano, w rozpatrywanym przypadku, źródłem praw i obowiązków nie jest określona decyzja administracyjna.
Jednocześnie w judykaturze reprezentowany był pogląd, iż sukcesja nie obejmuje wszystkich praw i obowiązków, zwłaszcza gdy sprzeciwia się temu przepis szczególny (orzeczenie przywołane w odwołaniu). Wynika stąd, iż zdaniem Sądu dopuszczana była sukcesja pewnych praw. Dalej idące stanowisko zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1995 r (sygn. akt SA/Gd 2508/94). Stwierdza się w nim, iż w przypadku sukcesji generalnej (w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 285 § 3 Kodeksu handlowego) następuje przejecie przez spółkę również obowiązków o charakterze publicznoprawnym. W orzecznictwie więc wprost wyrażany był także pogląd, iż sukcesja generalna oznacza przejecie także praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym (str. 4 przywołanego wyroku). Jak wskazano w odwołaniu skarżącej Spółki, autorzy prospektu emisyjnego uznali, iż po przejęciu "C." S.A. będzie konieczne ubieganie się przez przejmującą spółkę o większość rodzajów decyzji określających warunki korzystania ze środowiska. W tym zakresie sytuacja nie jest analogiczna do występującej w rozpatrywanej sprawie, gdyż autorzy prospektu rozważali wstąpienie Spółki w stosunki, które wynikały z określonych decyzji administracyjnych. W tej sytuacji były to niewątpliwie stosunki o charakterze stricte administracyjnoprawnym. Jednak ich charakter nie jest tożsamy z obowiązkami wynikającymi bezpośrednio z samej ogólnej normy prawa materialnego, wywołującego skutki w różnych dziedzinach prawa. Jednocześnie Departament Prawny Ministerstwa Skarbu Państwa, we wskazanym wcześniej piśmie, reprezentuje stanowisko, iż po przejęciu "C." S.A. nastąpiła sukcesja uniwersalna na spółkę P. S.A. wszystkich praw i obowiązków spoczywających wcześniej na "C.".
Wskazanej wyżej uwarunkowania nakazują poszukiwanie właściwej oceny stanu formalnoprawnego z zastosowaniem wykładni systemowej i celowościowej.
Art. 86 Konstytucji ustanawia ogólna zasadę ponoszenia odpowiedzialności za spowodowane przez siebie szkody w środowisku. Koncepcja reprezentowana w skardze, w myśl której do czasu wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych z 2000 r., w przypadku przejęcia spółki, spółka przejmująca nie ponosi zobowiązań egzekwowanych w innym trybie niż na gruncie prawa cywilnego, oznaczałoby w istocie znaczne ograniczenie odpowiedzialności podmiotów oraz postawienie ich w uprzywilejowanej pozycji. Przejmowana spółka nie jest bowiem poddana wynikającym z Kodeksu handlowego procedurom związanym z likwidacją osoby prawnej, w ramach której mogłyby zostać wyegzekwowane roszczenia w stosunku do jej majątku wynikających np. ze spowodowanych szkód w środowisku. Podmiot przejmujący korzystałby natomiast z dobrodziejstw majątku nagromadzonego przez przejętą spółkę stanowiącego jej aktywa, natomiast jedynie w ograniczonym zakresie przejmowałby pasywa wynikające m.in. np. potrzeby naprawienia skutków korzystania ze środowiska z naruszeniem wymagań jego ochrony. Wskazana norma konstytucyjna musi skłaniać, w razie wątpliwości interpretacyjnych, do poszukiwania takiej wykładni przepisów, która wykluczałyby nieuzasadnione zwolnienia z odpowiedzialności osób prawnych czerpiących potencjalne korzyści (poprzez przejęcie aktywów) z nie przestrzeganie wymagań ochrony środowiska w zakresie obowiązku usuwania szkód (jako pasywów przejętego majątku).
Powyższe uwarunkowania prowadzą do wniosku, iż w rozpatrywanym przypadku stosując właściwą wykładnię art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, który miał zastosowanie w związku z przejęciem "C." S.A. przez obecną spółkę "O." S.A. trzeba przyjąć, iż skutki prawne wynikające z normy art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w zakresie obowiązku usunięcia szkód w środowisku obciążają spółkę przejmującą, w związku z generalną sukcesją praw i obowiązków. W sprawie nie ma znaczenia fakt, iż odpowiedzialność z tytułu obowiązku usunięcia szkód w środowisku, na gruncie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (art. 82 ust. 2) jak i obowiązującej obecnie ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 362 ust. 6 w zw. z ust. 1), może być egzekwowana na podstawie regulacji szczególnych w drodze wydania odnośnej decyzji administracyjnej.
Powyższe konstatacje nie przesądzają kwestii, nie mającej znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czy sukcesja taka mogłaby obejmować obowiązki wynikające z konkretnej decyzji wydanej w trybie art. 82 ust. 2 wskazanej ustawy.
Zastosowanie właściwej wykładni art. 465 § 3 Kodeksu handlowego prowadzi do wniosku, iż pojecie "inny podmiot" zastosowane w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska dotyczy podmiotu innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia. Ponieważ w rozpatrywanym stanie faktycznym, dokonująca zgłoszenia Spółka (P. S.A.) była sukcesorem spółki, która dokonała zanieczyszczeń ("C." S.A.), nie można przyjąć, iż zachodziły przesłanki dokonania zgłoszenia, skoro dotyczy ono wyłącznie przypadków zanieczyszczenia przez inny podmiot. Trafnie więc organ I instancji odrzucił zgłoszenie stwierdzając, iż nie spełnione są ustawowe przesłanki jego dokonania, a organ odwoławczy utrzymał tą decyzję w mocy.
Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, iż chybiona jest wykładnia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska, jako normy szczególnej w stosunku do ogólnej zasady odpowiedzialności podmiotów będących generalnymi sukcesorami sprawcy szkód.
Poszukując prawidłowej wykładni art. 12 ust. 1, jako przepisu przejściowego, trzeba uwzględnić, iż została ona wprowadzona wobec dokonania ustawą – Prawo ochrony środowiska generalnej zmiany co do określenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wcześniejsza odpowiedzialność w tym zakresie powiązana z osobą sprawcy (wskazany art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) została zastąpiona generalną zasadą odpowiedzialności ustawowo zdefiniowanego podmiotu, określonego mianem "władającego powierzchnią ziemi" (art. 102 w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Odpowiedzialność ta może być ograniczona tylko we wskazanych ustawą przypadkach tj. gdy zanieczyszczenie nastąpiło w trakcie władania gruntem oraz gdy władający wskaże konkretnego sprawcę zanieczyszczenia (art. 102 ust. 1 i 2). Wynika stąd, iż nie ma obecnie możliwości ograniczenia odpowiedzialności np. nabywcy zanieczyszczonych gruntów, gdyż w takim przypadku zanieczyszczenie nastąpiło przed nabyciem władania. Zmiana stanu formalnoprawnego mogłaby rzutować w takiej sytuacji na status prawny podmiotów, które weszły w posiadania zanieczyszczonych gruntów przed wejściem w życie nowych regulacji. W tym kontekście przepisy przejściowe mogą służyć ochronie interesu podmiotów, władających zanieczyszczonymi gruntami, gdy nie są tego sprawcą, a nabyły je przed wejściem w życie nowych regulacji.
Zdaniem Sądu, nie ma natomiast przekonywających przesłanek dla przyjęcia, iż wprowadzając przepis przejściowy ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie zasady odpowiedzialności za zanieczyszczone grunty sprawcy jego dokonania. Dla działania takiego trudno znaleźć racjonalnego uzasadnienia. Zamiar taki nie wynika zaś przede wszystkim z samej treści regulacji. Proponowana w skardze interpretacja budzi równocześnie wątpliwości, gdy uwzględnić, iż wchodząca w życie, na mocy ustawy wprowadzającej, ustawa - Prawo ochrony środowiska zawiera wśród zasad ogólnych art. 7 ust. 1 statuujący ogólną zasadę ponoszenia przez sprawcę kosztów usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Wobec ustalenia tej normy. jako zasady ogólnej, odstępstwa od niej nie mogą być domniemane ani interpretowane rozszerzająco. Wprawdzie sama ustawa – Prawo ochrony środowiska zawiera zapisy dotyczące zasad odpowiedzialności za zanieczyszczone grunty, stanowiące odstępstwo od wskazanej zasady ogólnej (generalna odpowiedzialność władającego nie zaś sprawcy). Odstępstwo to jednak jest wskazane wprost i wyraźnie poprzez jednoznaczne określenie zasad odpowiedzialności. Stąd zmiany zasad odpowiedzialności zgodnie z intencją Skarżącej, gdy chodzi o grunty zanieczyszczone przed wejściem w życie nowych regulacji, nie można wyłącznie dorozumiewać z art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska.
Chybione wydaje się prezentowane w skardze założenie, jakoby ustawodawca zwalniając w rozpatrywanym przypadku skarżącą Spółkę z obowiązku naprawienia szkód spowodowanych przez przejęty podmiot, za który, jak sugeruje Skarżąca, nie powinna ona odpowiadać, miał na względzie, iż koszty likwidacji szkód mogą być dofinansowane przy pomocy instrumentów ekonomicznych Unii Europejskiej, do których należy m.in. Fundusz Spójności. Co prawda, trafnie zauważa Spółka, iż w przypadku jej zwolnienia z obowiązku rekultywacji, w świetle art. 102 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska zobowiązanym do przeprowadzenia rekultywacji będzie starosta a więc podmiot niekomercyjny - uprawniony do wykorzystania pomocy z Funduszu Spójności. Jednak powszechnie znana skala potrzeb w zakresie działań rekultywacyjnych na terenach poprzemysłowych, gdzie faktycznie brak jest sukcesorów sprawcy zanieczyszczenia, który mógłby ponosić koszty rekultywacji, zdaje się podważać tezę poszerzania przez racjonalnego ustawodawcę skali zadań, które mogą być dofinansowane z ograniczonych środków funduszu. Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż wśród podstawowych zasad ustrojowych Unii Europejskiej wymieniona jest zasada "zanieczyszczający płaci" - art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864). Interpretacja przepisów prowadząca do złagodzenia zasady "zanieczyszczający płaci" poprzez przeniesienie obowiązków rekultywacji z podmiotu będącego sukcesorem majątku sprawcy szkód, na podmioty publicznoprawne, mogące korzystać ze wsparcia funduszy Unii Europejskiej stanowiłoby działanie pozostające w niezgodności z celami Traktatu w szczególności z art. 175 ust. 5 tiret 2, który dopuszcza udzielanie pomocy z funduszy tylko gdy nie narusza to zasady "zanieczyszczający płaci".
Odnośnie natomiast podnoszonych w skardze kwestii bezpodstawnego uznania, iż zgłoszenie nie spełniało wymagań w zakresie załączenia do niego wyników badań (art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska), należy przede wszystkim dostrzec, iż organ odwoławczy w sposób jednoznaczny i precyzyjny nie określił w orzeczeniu, dlaczego, jak uznano w końcowej części jego uzasadnienia, "Skarżący nie wykazał również, że zanieczyszczenie działek nastąpiło przed dniem 7.09.1999 r., kiedy to władającym gruntem był C. S.A." Wcześniej bowiem uzasadnienie zawiera wyłącznie przytoczenie faktów z przebiegu sprawy bez dokonania ich jednoznacznej oceny w świetle regulacji art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska. Trudno wobec tego ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ uznając, iż nie spełnione są wymagania określone w art. 12 ust. 2 ustawy, w szczególności, czy podziela on w pełni stanowisko prezentowane w tej sprawie przez organ I. instancji. W tym zakresie pewną wskazówką może być wyłącznie wyrażenie w uzasadnieniu opinii, iż prowadzone postępowanie administracyjne organu I. instancji było prawidłowe i nie narusza przepisów prawa procesowego.
W tym kontekście należy stwierdzić co następuje:
W świetle ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska wyniki badań powinny potwierdzać fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi. Uwzględniając, iż z ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika obowiązek rekultywacji zanieczyszczonej ziemi do stanu zgodnego ze standardami (art. 103 ust. 2 ustawy) ocena, czy w konkretnej sytuacji glebę lub ziemię należy uznać za zanieczyszczoną, powinna być dokonywana w odniesieniu do obowiązujących standardów. Zostały one określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165 poz. 1359). W rozpoznawanej sprawie łącznie ze zgłoszeniem skarżącej Spółki nie przedłożono wyników badań, które potwierdzałyby przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi poprzez wskazanie konkretnych miejsc i standardów jakie zastały naruszone. Informacja ta ma istotne znaczenie, gdy uwzględnić wyjątkowy charakter regulacji, z której wynika możliwość zwolnienia z odpowiedzialności za konkretne zanieczyszczenia ziemi których sprawcą nie jest zgłaszający (art. 12 ust. 1 ustawy in fine). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie mogą być uznane za wymagane wyniki badań np. wyniki oględzin gruntu, gdyż nie wskazują one precyzyjnie ani rodzajów standardów, które są przekroczone jak i wielkości zanieczyszczenia. W tym zakresie nie mogą być uznane za trafne wywody skargi, iż ustawodawca nie precyzując, jakie badania mają być przedłożone pozostawił w tym zakresie całkowitą dowolność i przedstawienie wyników jakichkolwiek badań obliguje organ administracji do przyjęcia zgłoszenia. Nie można zakwestionować faktu, iż, z punktu widzenia metodyk prowadzenia badań, wizje na miejscu i oględziny można generalnie określić mianem badania. Jednak wyniki takiego badania nie mogą być przydatne z punktu widzenia celu w jakim, w konkretnym przypadku miały być one przedłożone. W analizowanym przypadku celem przedłożenia wyników badań jest wykazanie konkretnych zanieczyszczeń gleby lub ziemi, co do których sprawcą nie jest podmiot zgłaszający, nie zaś uprawdopodobnienie istnienia jakichkolwiek zanieczyszczeń na określonym terenie. Wykonanie właściwych badań wskazujących rodzaje i stopień przekroczenia standardów leży w interesie zgłaszającego, gdyż stanowi to podstawę zwolnienia z odpowiedzialności (art. 12 ust. 1 in fine). W tym świetle nie trafne są zarzuty skargi, iż organy tworząc szczególny rygoryzm dowodowy bezpodstawnie nakładają na stronę obciążenia związane z koniecznością przeprowadzenia kosztownych badań. Ewentualne koszty strona ponosi w swoim interesie, o ile zainteresowana jest ona zwolnieniem z odpowiedzialności za określone zanieczyszczenia spowodowane przez osoby trzecie.
Co prawda, trafnie więc w skardze wskazano, iż ustawa nie określa szczególnych wymagań, jakim mają odpowiadać przedłożone badania. Ustawa wskazuje jednak jednoznacznie, iż muszą one potwierdzać fakt występowania konkretnego zanieczyszczenia.
Odrębną kwestią jest możliwość uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań, które mogą być faktycznie podstawą jego przyjęcia, gdy wyniki takie nie zostaną dołączone w terminie dokonania zgłoszenia.
W rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych (które nie zostały uporządkowane w sposób chronologiczny) zawarte są wyniki badań laboratoryjnych próbek gruntu wykonanych we wrześniu 2004 r. Jednocześnie z treści art. 12 ust.1 wynika, iż zgłoszenia, do którego załącza się wyniki pomiarów, należy dokonać do dnia 30 czerwca 2004 r. Jak wynika z akt sprawy sam wniosek, do którego nie załączono, z powodów oczywistych, wyników badań, został wniesiony w dniu 30 czerwca 2004 r., poprzez nadanie go w placówce pocztowej operatora publicznego, w myśl art. 57 § 5 K.p.a. Do wniosku tego nie załączono wymaganych wyników badań, co stanowiło naruszenie treści art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska. Jednak ponieważ przedłożenie wyników badań łącznie ze zgłoszeniem stanowi wymaganie formalne odnośnie treści podania, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., organ administracji powinien wezwać wnoszącego podanie do jego uzupełnienia o wymagane wyniki badań w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie, pismem z dnia 12 sierpnia 2004 r., poinformowano Spółkę o nie załączeniu wymaganych wyników badań, jednak stronę wezwano wyłącznie do złożenia wyjaśnień w terminie 30 dni. W tej sytuacji późniejsze uzupełnienie wniosku, w rozpoznawanej sprawie jeszcze przed wydaniem decyzji, należy uznać za skuteczne i organ orzekający obowiązany był rozważać zgłoszenie wraz z załączonymi później wynikami badań, pod kątem spełnienia wymagań ustawowych.
Trafny jest zarzut skargi, iż w myśl ustawy nie jest wymagane przedłożenie wyniku badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia nieruchomości na dzień jej przejmowania przez podmiot zgłaszający. Nie precyzyjne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie może sugerować, iż pogląd taki prezentuje organ odwoławczy. Wymaganie takie nie mogłoby wynikać z ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska wobec faktu, iż przed jej wejściem w życie nie istniał obowiązek dokonywania badań w związku z przejmowaniem gruntu. W tej sytuacji obowiązek przedłożenia wyniku takich badań nałożony późniejszą ustawą byłby bezzasadny.
Brak precyzyjnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnośnie kwestii przedłożenia wymaganych wyników badań, stanowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Jednak zważywszy, iż podstawę odrzucenia zgłoszenia stanowi nie spełnienie choćby jednego z warunków wynikających z ustawy, a w rozpoznawanej sprawie nie spełniony jest warunek dokonania zgłoszenia przeze inny podmiot niż sprawca zanieczyszczenia, naruszenie przepisów w tym zakresie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie uchybienia przepisom postępowania, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)
Wskazane wyżej okoliczności wskazują, iż organ odwoławczy trafnie ustalił istnienie przesłanek do odrzucenia, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska zgłoszenia dokonanego na zasadzie art. 12 ust. 1 tej ustawy przez P. S.A.. Wprawdzie organ wskazał w tym zakresie dwie przesłanki odrzucenia zgłoszenia. Jednak wystąpienie nawet jednej ze wskazanych przesłanek uzasadniało odrzucenia zgłoszenia.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.