IV SA/WA 1694/22

IV SA/Wa 1694/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 311/23 - Wyrok NSA z 2024-07-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 § 1, art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 2, art. 158 § 3, art,. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 czerwca 2022 r., nr DO.4.7613.20.2022.RF w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 lutego 2022 r., nr WS-III.7534.1.8.2018.RM, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz G. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
G. K. (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 czerwca 2022 r., znak sprawy: DO.4.7613.20.2022.RF, którym uchylono w całości postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 lutego 2022 r., znak: WS-III.7534.1.8.2018.RM i umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności punktu pierwszego postanowienia Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1977 r., znak: [...] o sprostowaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r., znak: [...].
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Orzeczeniem z dnia [...].12.1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w W., gm. Z., objętej wykazem hipotecznym [...],o jedynej pgr. l. kat [...], o pow. 2 ha 47 a 02 m2, stanowiącej własność J. N..
Postanowieniem z dnia [...].11.1977 r. nr [...] Naczelnik Gminy Z. sprostował ww. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].12.1951 r. nr [...] w ten sposób, że zamiast całej nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat [...], o pow. 24.702 m2, wywłaszczono część oznaczoną jako nowa parcela l.kat [...] o pow. 18.472 m2.
Pismem z dnia 08.03.2013 r. (data wpływu do organu: 14.03.2013 r.) strona skarżąca wystąpiła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].12.1951 r. znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia ww. nieruchomości sprostowanego postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia [...].11.1977 r. nr [...].
Pismem z dnia 09.02.2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) przekazał według właściwości Wojewódzkie Małopolskiemu ww. wniosek z dnia 08.03.2013 r. w części dot. stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Naczelnika Gminy Z. z dnia [...].11.1977 r. nr [...] w części dotyczącej pkt I postanowienia.
Postanowieniem z dnia 23.02.2022 r. nr WS-III.7534.1.8.2018.RM Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie w sprawie z wniosku G. K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Gminy Z. z dnia [...].11.1977 r. nr [...] w części dotyczącej sprostowania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].12.1951 r. nr [...] (pkt l postanowienia).
Pismem z dnia 15.03.2022 r. zażalenie na ww. postanowienie z dnia 23.02.2022 r. - w ustawowym terminie – wniosła strona skarżąca.
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości ww. postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23.02.2022 r. nr WS-III.7534.1.8.2018.RM i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim.
W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał na wejście w życie, z dniem 16.09.2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a.’’) i wprowadzone nią zmiany - nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a., do art. 158 k.p.a. dodano § 3 (art. 1 nowelizacji k.p.a.) – oraz przepisy intertemporalne zawarte w treści art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji k.p.a. , co zdaniem Ministra, oznacza iż w nowelizacji k.p.a. ustanowiono nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych wypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. Ustawodawca nie zamieścił przy tym przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie, natomiast umorzenie z mocy prawa oznacza samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym (ustawy). Skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia hipotezy normy. Organ administracji publicznej stwierdził, że nie może wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ewentualnie postanowienia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w zw. art. 126 k.p.a. stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, przede wszystkim ze względu na konstytutywny charakter decyzji umarzającej, regulowanej przepisem art. 105 § 1 k.p.a., ewentualnie konstytutywny charakter postanowienia umarzającego regulowanego przepisem art. 105 § 1 k.p.a., w zw. art. 126 k.p.a.
Ponadto skarżony organ stwierdził, iż regulacja art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania, tym samym nie ma ona charakteru przepisu blankietowego, w związku z czym niedopuszczalne jest stosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wprost, tj. jako podstawy umorzenia postępowania z mocy prawa i wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej. Dokonując subsumpcji stanu faktycznego sprawy do powołanych wyżej przepisów prawa, Minister wskazał, że w aktach sprawy nie zachował się bezpośredni dowód doręczenia postanowienia Naczelnika Gminy Z. z dnia [...].11.1977 r. nr [...]. Okoliczność opatrzenia w dniu [...].12.1977 r. przez organ wydający postanowienie jednego z egzemplarzy postanowienia z dnia [...].11.1977 r. (którego odpis został przesłany przy piśmie Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...].10.2018 r. nr `) klauzulą ostateczności dowodzi jednak, że ww. postanowienie przed ww. datą zostało doręczone stronom i że nie wniesiono na niego zażalenia. Należy przyjąć, że data opatrzenia ww. postanowienia z dnia [...].12.1977 r. klauzulą ostateczności stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, iż doręczenie postanowienia z dnia [...].11.1977 r. miało miejsce przed ww. datą tj. przed dniem [...].12.1977 r. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (art. 76 § 1 k.p.a.). W tych okolicznościach, nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., upłynął najpóźniej z dniem 19.12.2007 r. Postępowanie prowadzone na wniosek złożony w dniu 14.03.2013 r., a więc po ponad 35 latach od doręczenia ww. postanowienia, uległo zatem umorzeniu z mocy prawa. Skoro zatem prowadzone postępowanie zostało już zakończone, bowiem uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie nowelizacji k.p.a. z dniem 16.09.2021 r. i jednocześnie nie ma przepisu w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r., który dawałby podstawę prawną do deklaratywnego potwierdzenia zaistnienia stanu prawnego kształtowanego z mocy samej ustawy w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie w przypadku postępowań dotyczących oceny legalności postanowień w drodze postanowienia, to brak jest obecnie możliwości orzeczenia o umorzeniu postępowania w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., ewentualnie postanowienia, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., w zw. art. 126 k.p.a. W związku z powyższym należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 126 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23.02.2022 r. nr WS- III.7534.1.8.2018.RM i jednocześnie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ nie mógł zaś uchylić postanowienia i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi wojewódzkiemu na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., albowiem z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem [...].09.2021 r.
Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w całości, postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii, Skarżąca zarzuciła:
1. rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 (dalej również jako "Nowelizacja k.p.a. 2021 r."), a to poprzez:
- jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy brak było przesłanek faktycznych do jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy;
- umorzenie postępowania, mimo iż brak było podstaw do uznania, iż doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie, albowiem adnotacja o ostateczności decyzji wywłaszczeniowej w żaden sposób nie implikuje stwierdzenia, iż decyzja ta została doręczona lub ogłoszona w sposób prawidłowy;
- jego błędne zastosowanie, mimo iż w braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej, niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji a datą złożenia wniosku;
- jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że datę doręczenia i datę uostatecznienia decyzji wywłaszczeniowej dla potrzeb zastosowania tego przepisu można stosować wymiennie, niezależnie od wiedzy organu o rzeczywistej ewentualnej dacie doręczenia tejże decyzji;
2. naruszenie art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. w związku z art. 28 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.64 tj. dalej również ustawa wywłaszczeniowa) poprzez całkowite pominięcie, że w przypadku, gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym obowiązkowe było doręczenie decyzji, całkowicie niemiarodajne jest obliczanie terminu dla potrzeb stosowania art. 2 ust 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. wyłącznie od nierelewantnej prawnie daty opatrzenia orzeczenia klauzulą prawomocności;
3. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, a tylko w takich przypadkach dopuszczalne jest zakończenie postępowania postanowieniem umarzającym;
4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, mimo iż zakończenie sprawy wydaniem postanowieniem umarzającym postępowanie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia czy zachodzą przesłanki w tym zakresie, czego organ nie uczynił;
- pobieżną i arbitralną, a w konsekwencji całkowicie błędną ocenę w zakresie rzekomego doręczenia decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy jedyny miarodajny termin mógłby (ewentualnie) stanowić termin doręczenia decyzji wywłaszczeniowej adresatowi (stronie), a tego organ w ogóle dotychczas nie zbadał, poprzestając jedynie na obliczeniu tego terminu na podstawie adnotacji o uostatecznieniu się decyzji;
- bezkrytyczne oparcie się przy ocenie kwestii ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie na stwierdzeniu o ostateczności zawartym w kontrolowanej decyzji, mimo iż to Minister jako organ nadzorczy miał obowiązek sam skontrolować prawidłowość tego rodzaju stwierdzeń w oparciu o dowody z innych dokumentów, pod kątem badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;
- równie bezkrytyczne jak powyżej powielenie oceny organu w zakresie daty uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej i wskazanie wyłącznie na niepopartą żadnymi dokumentami adnotację organu wywłaszczeniowego w tym zakresie, podczas gdy datę ostateczności decyzji, również w kontekście obowiązku dokonywania przez organ nadzorczy badania, czy toku wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa, miał obowiązek samodzielnie ocenić Minister;
5. naruszenie art. 156 § 2 k,p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa podczas gdy nawet jeśliby uznać za prawidłowe stanowisko co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to organ miał obowiązek kontynuować postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, o co skarżąca niniejszym wnosi;
6. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. poprzez:
- pominięcie ww. przepisów i ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie,
- zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów Nowelizacji k.p.a. z 2021 r.,
podczas gdy:
- art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. (obowiązujący od dnia 16 września 2021 r.) wyraźnie stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli takich, jak postępowanie niniejsze), stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. Nowelizacją (tj. z uwzględnieniem art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a.), co organ całkowicie pominął;
- z porównania treści art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. i art. 2 ust. 1 tej Nowelizacji wynika, że ustawodawca miał na celu niedopuszczenie do wydawania w przypadkach objętych dyspozycją ww. art. 2 ust. 2 decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, nie zaś decyzji stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.;
- art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie, i obowiązują od tej samej daty, tj. od dnia 16 września 2021 r. i nie ma podstaw do wyłączania stosowania któregokolwiek z nich;
- konieczne było dokonanie przez organ I instancji zestawienia i porównania treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. przy uwzględnieniu art. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów w toku co prowadzi do uznania, iż organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanego orzeczenia z naruszeniem prawa, poprzez wydanie decyzji z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 (znowelizowanego) k.p.a., tj. o tzw. słabszym skutku;
7. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. w zw. z art. 2, art. 32 ust 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem G. K. z dnia 8 marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej mimo braku ku temu podstaw prawnych albowiem przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zmianie stanowiące, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy oraz, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i nie zakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy umarza się z mocy prawa nie stanowi konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: 46/13 i jest niezgodny z Konstytucją RP, a mianowicie:
- art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, w szczególności należytego formułowania przepisów przejściowych nowych ustaw oraz narusza zasadę ochrony interesów w toku;
- art. 32 ust 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa;
- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza przysługujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza nałożony na ustawodawcę obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony lub ograniczyć ochronę własności i inne prawa majątkowe oraz prawo do sądu;
- art. 77 ust 2 Konstytucji RP przez to, że narusza prawo obywateli do otwartej drogi sądowej i dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w tym w szczególności prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;
8. rażące naruszenie art. 7,8,12,11,77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii rzeczowego postępowania wyjaśniającego i zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie zbadanie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji pominięcie istotnych dla oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r., znak: [...] okoliczności stanu faktycznego sprawy, a mianowicie:
- całkowite pominięcie przez organ, że decyzja wywłaszczeniowa z 1951 r. została wydana przez osobę fizyczną nie będącą organem właściwym do wydania decyzji, tj. przez "B. K. - Kierownika Wydziału" i działającą bez upoważnienia tego organu (stosownego pełnomocnictwa);
- pominięcie, że organ wywłaszczeniowy niedopuszczalnie dokonał wywłaszczenia z urzędu, podczas gdy na gruncie art. 13 ust. 2 Dekretu z dnia 26 kwietnia o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej "Dekrety wywłaszczenie następować mogło wyłącznie na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie i przez taką osobę musiało być zainicjowane (nigdy zaś z urzędu czy na wniosek własny) przy czym, a co wymaga szczególnego podkreślenia, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że taki obligatoryjny wniosek został w niniejszej sprawie złożony;
- pominięcie okoliczności, iż wywłaszczenie nastąpiło z pominięciem dokonania obligatoryjnych ogłoszeń, których dowody powinny znaleźć się w aktach sprawy a fakt ich obwieszczenia powinien również być zawarty w decyzji wywłaszczeniowej, a w przypadku braku takich dowodów w aktach sprawy należało uznać, iż wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;
- całkowite pominięcie faktu, iż wywłaszczenie nastąpiło bez przeprowadzenia obligatoryjnych rokowań mających na celu przekazanie nieruchomości na podstawie dobrowolnej umowy sprzedaży lub zamiany, podczas gdy z art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu wyraźnie wynika, że wywłaszczenie mogło nastąpić dopiero po uprzednim bezskutecznym przeprowadzeniu takich obligatoryjnych rokowań;
- pominięcie przez organ faktu, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że została przeprowadzona obligatoryjna rozprawa;
9. rażące naruszenie art. 6 KPA (zasada praworządności), art. 7 KPA (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 KPA (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 KPA (zasada przekonywania) w związku z art. 77 § 1 KPA i art. 80 KPA (zasada swobodnej oceny dowodów) a to poprzez:
- oparcie się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia na oczywiście niezgodnych z Konstytucją RP przepisach postępowania administracyjnego;
- zastosowanie w niniejszej sprawie nowych przepisów, które zaskoczyły wnioskodawczynię G. K. i automatycznie pozbawiły ją możliwości dostosowania się do zmienionych regulacji i podjęcia arbitralnej decyzji co do dalszego postępowania w sprawie;
- brak merytorycznego wyjaśnienia sprawy przez organ oraz brak poczynienia jakichkolwiek istotnych ustaleń w sprawie;
- pominięcie oceny wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i dalszych pismach wnioskodawczym rażących naruszeń prawa co do stanu faktycznego sprawy, wobec ich potwierdzenia w materiale dowodowym, w tym w dokumentacji archiwalnej;
10. rażące naruszenie art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. polegające na zbyt długotrwałym prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który swym zaniechaniem wyrządził szkodę w majątku skarżącej;
11. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władzy dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego l(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i brak stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa;
12. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, ubywania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba je w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(..).";
13. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. (w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "ustawa o zmianie") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie stanowi podstawę do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną, mimo, że:
- na podstawie treści art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie nie sposób dojść do wniosku, aby jego konsekwencją miało być uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji wydanych przez organ I instancji, przepis ten mówi bowiem wyłącznie o "umorzeniu z mocy prawa", nie zaś o uchyleniu decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania, jeżeli postępowanie stało się bezprzedmiotowe, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi;
14. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, niezgodne z literalną treścią tego artykułu, polegające na pominięciu wskazania, że po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie ww. przepisu, organ jest uprawniony wyłącznie umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjnej, podczas gdy:
- Minister nie zastosował się do ww. treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i "uchylił decyzję (...) w całości i umorzył postępowanie", nie wskazując, czy umorzenie dotyczy postępowania pierwszoinstancyjnego;
- nie jest jasne, czy doszło w konsekwencji do umorzenia postępowania odwoławczego (o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), czy też do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, co czyni rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie całkowicie niezgodnym z treścią art. 138 k.p.a., a przez to rażąco wadliwym;
15. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy:
- organ nie potwierdził w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienia przesłanki "wszczęcia postępowania po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", co miał obowiązek w pierwszej kolejności uczynić, biorąc pod uwagę doniosłość dla stron tak wydanego, wyłącznie formalnego rozstrzygnięcia;
- organ oparł się wyłącznie na całkowicie arbitralnych domysłach i "hybrydowej", całkowicie nieadekwatnej do postępowania administracyjnego, w kontekście przedmiotu ustaleń, instytucji daty pewnej, która jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego, a nie administracyjnego;
- organ nie wskazał, w jakiej dacie doszło do doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego, i komu zostało ono doręczone, mimo iż dopiero ustalenie daty ww. czynności w sposób niebudzący wątpliwości uprawniać może ewentualnie do dalszych ustaleń co do możliwości zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie;
- organ posłużył się jako dowodem, co jest absolutnie niedopuszczalne, oceną co do rzekomej prawomocności decyzji wywłaszczeniowej wyrażoną przez organ wywłaszczeniowy, bez wskazania daty, w jakiej prawomocność ta nastąpiła, ani też bez wskazania, którym stronom decyzja ta została doręczona, podczas gdy rolą organu nadzorczego było dokonać krytycznej oceny w tym zakresie, pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.;
- całkowite pominięcie, że w k.p.a. obowiązują konkretne, oficjalne i formalne zasady ustalania czy decyzja administracyjna została doręczona stronie, które organ pominął, i wśród tych zasad nie widnieje takowa, która uprawniałaby organ administracji publicznej do posługiwania się w celu dokonywania ustaleń w tym zakresie cywilistyczną konstrukcją "daty pewnej"
16. rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. (w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie) poprzez umorzenie postępowania w całości, podczas gdy nawet gdyby uznać, że istniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, to z ww. przepisu nie wynika zakaz prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa, a wręcz ustawa o zmianie w art. 2 ust. 1 nakazuje stosowanie tego przepisu, w ramach stosowania przepisów k.p.a. w brzmieniu nią nadanym;
17. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zastąpienie normalnych reguł dowodzenia przewidzianych przepisami k.p.a. przytoczeniem arbitralnej i nieznajdującej potwierdzenia w aktach sprawy wywłaszczeniowej oceny organu wywłaszczeniowego co do prawomocności decyzji wywłaszczeniowej;
18. rażące naruszenie art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawy o zmianie) poprzez jego nieadekwatne i błędne niezastosowanie i pominięcie, że dotyczy ono postępowań wszczynanych dopiero po wejściu w życie tego przepisu, nie zaś postępowań, które w dniu 16 września 2021 r. były w toku, a więc już były wszczęte.
Mając powyższe na względzie, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia z dnia 7 czerwca 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi właściwemu, ewentualnie o uchylenie w całości postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 czerwca 2022 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi właściwemu. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zwrotu opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.
Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych. Zdaniem Sądu postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 czerwca 2022 r. oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 lutego 2022 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że jak słusznie zwrócił uwagę Minister, 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy, że z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat.
Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie p. G. K. wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r., znak: [...] sprostowanego w punkcie pierwszym postanowienia Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1977 r. ([...]) złożyła pismem z dnia 8 marca 2013 r. (wpływ 14 marca 2013 r.).
Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie (w zakresie postanowienia Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1977 r.) wniosek inicjujący postępowanie został złożony przed nowelizacją k.p.a. i w dacie jej wejścia w życie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W doktrynie (patrz: W.Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, możliwe są następujące rodzaje procesowego zakończenia postępowania nieważnościowego:
1. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.);
2. umorzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;
3. umorzenie z mocy prawa będącego w toku w dniu 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej).
Zwrócić należy też uwagę, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 158 § 3 k.p.a., który to przepis odnosi się do postępowań jeszcze nie wszczętych w dacie 15 września 2021 r. i nakazuje odmówić wszczęcia postępowania w przypadku spełnienia przesłanki upływu 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zakwestionowanej decyzji. Natomiast z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. Wobec tego zasadnie Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...] listopada 1977 r. na podstawie ww. przepisu.
Poza tym, w odniesieniu do zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że co do zasady nie jest rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Generalnie bowiem do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny. Odnosząc się natomiast do wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Ponadto co istotne w sprawie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał za zasadne stanowisko Ministra, który wykazał, że doręczenie postanowienia Naczelnika Gminy Z. z dnia [...].11.1977 r. nr [...] miało miejsce przed [...].12.1977 r. Jak wyjaśnił organ w aktach sprawy nie zachował się bezpośredni dowód doręczenia tego postanowienia. Okoliczność opatrzenia w dniu [...].12.1977 r. przez organ wydający postanowienie jednego z egzemplarzy postanowienia z dnia [...].11.1977 r. (którego odpis został przesłany przy piśmie Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...].10.2018 r. nr [...]) klauzulą ostateczności dowodzi jednak, że ww. postanowienie przed ww. datą zostało doręczone stronom i że nie wniesiono na nie zażalenia.
Zdaniem Sądu prawidłowo organ stwierdził, że należy przyjąć, iż data opatrzenia ww. postanowienia z dnia [...].12.1977 r. klauzulą ostateczności stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, iż doręczenie postanowienia z dnia [...].11.1977 r. miało miejsce przed ww. datą tj. przed dniem [...].12.1977 r. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (art. 76 § 1 k.p.a.).
W tych okolicznościach, nie budzi wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., upłynął najpóźniej z dniem 19.12.2007 r. Postępowanie prowadzone na wniosek złożony w dniu 14.03.2013 r., a więc po ponad 35 latach od doręczenia ww. postanowienia, uległo zatem umorzeniu z mocy prawa.
Jak już wcześniej powołano, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w dniu 14 marca 2013 r. Powyższe świadczy o tym, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanego orzeczenia z [...] listopada 1977 r., w związku z powyższym brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, inną kwestią jest konieczność wydania w tym przypadku postanowienia potwierdzającego powyższą okoliczność (o tym poniżej).
Jeżeli chodzi o zarzuty prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, w szczególności przedłużanie postępowania administracyjnego, to wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie bezczynności, czy przewlekłości może być dochodzone w odrębnym trybie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia. W tym postępowaniu Sąd do tych okoliczności się nie odnosi, nie są one przedmiotem sprawy.
Powyższe czyni skargę w ww. zakresie nieuzasadnioną, podniesione w niej zarzuty dotyczące powyższych kwestii nie mogły zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności.
Przechodząc dalej Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie, zarzuty natury materialnej odnoszące się do prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego nie mogły być rozpoznane na tym etapie postępowania. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o istocie sprawy, jest decyzją o znaczeniu procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 k.p.a.) (por. wyrok z dnia 21 kwietnia 2022 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 772/19). Jest to orzeczenie formalne kończące sprawę bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Po 1064/21).
Niezależnie od powyższego Sąd jednak stwierdził istnienie podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że postępowanie prowadzone na wniosek złożony w dniu 14.03.2013 r., a więc po ponad 35 latach od doręczenia ww. postanowienia, uległo umorzeniu z mocy prawa. Skoro zatem prowadzone postępowanie zostało już zakończone, bowiem uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie nowelizacji k.p.a. z dniem [...].09.2021 r. i jednocześnie nie ma przepisu w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r., który dawałby podstawę prawną do deklaratywnego potwierdzenia zaistnienia stanu prawnego kształtowanego z mocy samej ustawy w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie w przypadku postępowań dotyczących oceny legalności postanowień w drodze postanowienia, to brak jest obecnie możliwości orzeczenia o umorzeniu postępowania w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., ewentualnie postanowienia, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., w zw. art. 126 k.p.a.
W efekcie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 126 k.p.a. Minister Rozwoju i Technologii uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23.02.2022 r. nr WS- III.7534.1.8.2018.RM i jednocześnie umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim.
Jak wynika z przedstawionego w skarżonym postanowieniu stanowiska organu, Minister Rozwoju i Technologii wykłada normę art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) w sposób, który neguje możliwość stwierdzenia stanu prawnego wynikającego z mocy przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli instancyjnej i sądowej. Minister twierdzi, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie administracyjnej z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jak i postanowienia odnośnie do wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia.
Sąd tego stanowiska nie podziela.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. ustawa normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, albo załatwianych milcząco. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Szczególnym rodzajem decyzji administracyjnej jest orzeczenie przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, ponieważ jest rezultatem oceny, że brak jest przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Jednak wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy w formie decyzji, chyba, że inna forma wynika z przepisów k.p.a. lub przepisów szczególnych.
Generalnie w orzecznictwie i doktrynie obowiązuje zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki są załatwiane poza postępowaniem jurysdykcyjnym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. I OSK 1185/04).
Zdaniem Sądu, w razie wystąpienia podstaw do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. Stanowisko Ministra nie jest prawidłowe. Umorzenie postępowania pierwszej instancji bez wydania decyzji pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z k.p.a., jak również uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok NSA z 20 września 2012 r., sygn. I OSK 1108/11). Nie uchyla tego obowiązku organu powołanie się na przepis prawa, stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Wydana na podstawie takiej normy prawnej decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny, nie konstytutywny. Przywołany przez organ przepis nie wyłącza obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z dyspozycją art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że samo pisemne powiadomienie strony o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa nie pociąga za sobą skutków prawnych równoznacznych z wydaniem decyzji kończącej postępowania. Nawet ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być bezwzględnie potwierdzone decyzją administracyjną (art. 105 § 1 k.p.a) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21).
Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, przepis art. 105 § 1 k.p.a. normuje problematykę umarzania postępowania w sprawach, w których wydaje się decyzję administracyjną. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że przyjmuje się, iż nie jest dopuszczalne umorzenie na podstawie wymienionego przepisu postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze postanowienia (tak m.in. P. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 216; podobnie: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 628 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 2 września 1988 r., sygn. akt IV SA 606/88, ONSA z 1988 r., nr 2, poz. 81; wyrok WSA z 4.10.2006 sygn. akt IV SA/Wa 1347/06 Lex 265625). W powołanym orzeczeniach Sąd stwierdził, iż art. 105 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia. W uzasadnieniu wyroków zwrócono uwagę, iż według art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. To inne zakończenie sprawy może polegać między innymi na umorzeniu postępowania. Postanowienia natomiast, poza pewnymi wyjątkami, nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (wpadkowych). Powoduje to występowanie zasadniczej różnicy pomiędzy materią rozstrzyganą w drodze decyzji i w drodze postanowienia. Sądy wskazały w konsekwencji, iż występowanie różnic pomiędzy decyzją (w tym także decyzją o umorzeniu postępowania), a postanowieniem wyłącza możliwość wydania decyzji w sytuacjach, gdy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno zapaść postanowienie. Stanowisko to podziela niniejszy skład orzekający.
Powyższe kwestie powinny być wzięte pod uwagę i szczegółowo wyjaśnione w treści uzasadnień rozstrzygnięć skarżonych organów wraz z konkretnie opisanym przełożeniem obowiązujących norm prawnych na stan faktyczny sprawy.
Tymczasem w niniejszej sprawie rację ma Skarżąca, że uzasadnienia skarżonych rozstrzygnięć organu I i II instancji są zbyt krótkie i lakoniczne, nie przedstawiają w pełny sposób przesłanek, które legły u podstaw ich podjęcia, a przede wszystkim nie odnoszą się nie tylko do wszystkich aspektów sprawy, ale także do wszystkich wniosków i argumentów strony zawartych w składanych przez nie pismach, w szczególności w zażaleniu. Takim działaniem organy dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. zawierającym zasadę przekonywania.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie wniosek strony z dnia 8 marca 2013 r. dotyczył: "stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości sprostowanego postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1977 r.". Tymczasem skarżone postanowienie z dnia 7 czerwca 2022 r. dotyczy umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności punktu pierwszego postanowienia Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1977 r. o sprostowaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r.
Organy obu instancji nie odniosły się szczegółowo dlaczego przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Nie uczynił tego nawet organ II instancji pomimo tego, że w zażaleniu Skarżąca w pkt 8) podnosi zarzuty w stosunku do legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r.
Podobnie organy nie wyjaśniły dokładnie dlaczego w przedmiotowej sprawie wydano orzeczenia w formie postanowień. Zauważyć należy, że orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości zostało sprostowane postanowieniem Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1977 r., jednakże to postanowienie o sprostowaniu w punkcie I. nie zawierało rozstrzygnięcia co to typowej, oczywistej omyłki pisarskiej, tylko zmianę zakresu wywłaszczenia poprzez pomniejszenie areału podlegającego wywłaszczeniu. Zauważyć należy, że sama strona w swojej skardze mówi o tym, że jej spawa dotyczy "decyzji wywłaszczeniowej" określając tak postanowienie Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1977 r.
Minister Rozwoju i Technologii w swoim postanowieniu nie odniósł się także do wniosku zawartego w skierowanym do niego zażaleniu (pkt 5), tj. kontynuowanie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Sąd zauważa, że postanowienie organu I instancji zawiera również sprzeczne informacje co do tego, czy jest to postanowienie, czy decyzja. Pomimo jasnej nazwy w nagłówku, organ I instancji stwierdził w ostatnim zdaniu swojego uzasadnienia, że w niniejszej sprawie orzekł w formie decyzji. Akapit wcześniej stwierdził ponadto, że "spełniona została przesłanka umorzenia postępowania z mocy prawa".
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - postanowienie organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz Skarżącej kwotę składa się: uiszczony przez nią wpis od skargi (200 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 535), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.), oraz koszt poniesionej przez nią opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.