IV SA/WA 1688/05

IV SA/Wa 1688/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Wanda Zielińska-Baran /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 1153/06 - Wyrok NSA z 2007-06-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżona decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r., którą na zasadzie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził, że część nieruchomości oznaczonej obecnie działkami o nr ewid. [...], [...],[...],[...] i [...] o pow. 18,1386 ha, należącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do I. M., zapisanej w księdze wieczystej " K. Dwór", stanowiącej zespół pałacowo- parkowy położony w W., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż brak jest drogi administracyjnej do orzekania w przedmiocie podpadania części nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Generalnie bowiem w świetle dekretu nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Państwa z mocy prawa. Wyjątek od tej zasady stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), który umożliwiał orzekanie w drodze decyzji, co do podlegania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu, przy czyni przedmiotem orzekania mogła być wyłącznie kwestia podlegania działaniu dekretu całej nieruchomości nie zaś jej określonych fragmentów. Obszar całego majątku "K. Dwór" należącego do I. M. przekraczał 100 ha.
W skardze na tę decyzję pełnomocnik spadkobierców A. M. wniósł o jej uchylenie w całości , jako wydanej z naruszeniem art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez
przyjęcie, że wniosek o uznanie, że zespół pałacowo- parkowy w W. był wyłączony spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. " e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Pełnomocnik zarzuca, iż pogląd organu pozostaje w sprzeczności orzecznictwem Sądu Administracyjnego oraz z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. W 3/89), która określa, iż o tym czy dany zespół pałacowo parkowy podpada czy też nie podpada pod działanie art. 2 ust 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozstrzyga to czy zespół ten pozostawał czy też nie w funkcjonalnym i terytorialnym związku z resztą majątku i czy zespół ten mógł funkcjonować bez jego gospodarczej części.
W obszernym uzasadnieniu skargi p. A. M. podniósł, że organ orzekający w sprawie mylnie przyjmuje jakoby orzekanie w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej mogło dotyczyć podlegania reformie nieruchomości ziemskiej tylko z uwagi na jej obszar nie zaś z uwagi na jej charakter.
Pełnomocnik skarżących podkreśla, iż zespół pałacowo- parkowy w W., o zwrot którego ubiegają się spadkobiercy stanowił obiekt zupełnie wyodrębniony. Pałac z parkiem był całkowicie oddzielony od gospodarczej części majątku z jednej strony trwałym ogrodzeniem i szosą [...] a z drugiej strony jeziorem. Pełnomocnik wskazuje, iż taki stan trwa do dzisiaj, a zespół ten mógł swobodnie funkcjonować bez gospodarstwa rolnego, bowiem juz przed wojną uzyskiwał on dochody z działalności letniskowej.
Pełnomocnik skarżących podkreśla, iż w tym stanie rzeczy zespół pałacowo - parkowy stanowił obiekt, który był od gospodarczej części majątku całkowicie oddzielony, gdyż biuro zarządcy znajdowało się na terenie folwarku i tam też podejmowano wszystkie decyzje z majątkiem tym związane. Z uwagi na powyższe pełnomocnik wskazuje, iż pałac z parkiem w W. nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i dlatego też nie mógł on być przejęty na cele reformy rolnej, w związku z dekretem PKWN.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie był wniosek pełnomocnika spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości adw. B. P. z dnia 31 października 2001r. o stwierdzenie, że przejęcie na własność Państwa zespołu pałacowo - parkowego położonego w W., stanowiącego obecnie działki o nr ewid. [...] i [...] nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bowiem obiekt ten - jego zdaniem- nie podpadał pod przepisy ww. dekretu i powinien być wyłączony z przejęcia.
Natomiast organ odwoławczy trafnie uznał, iż brak jest podstaw dla organów administracji do orzekania w przedmiocie podpadania zespołu pałacowo - parkowego pod działanie reformy. Z uwagi na bezzasadne wszczęcie postępowania w tym przedmiocie organ odwoławczy trafnie uznał, iż powinno ono zostać umorzone w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Z wagi na fakt, iż orzekanie nastąpiło w trybie odwoławczym organ trafnie orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz o umorzeniu postępowania przed tym organem na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Brak upoważnienia do orzekania organów administracji w przedmiocie objętym wnioskiem wynika z następujących uwarunkowań formalnoprawnych.
Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Państwa nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność Państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.).
Przepisy wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został do niej wpisany.
Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część nieruchomości ziemskiej nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno -gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w §5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem dana nieruchomość, jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie dana nieruchomość oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Stąd przewidziana w § 5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.
Poszukując prawidłowej wykładni przepisów normujących zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o przeprowadzeni reformy rolnej trzeba mieć również na uwadze, iż stanowił on wykonanie upoważnienia zawartego w art. 20 tego aktu. Przepis wyłącznie poruczający Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych wykonanie dekretu, nie mógł stanowić podstawy do generalnej zmiany tą drogą reguł przejmowania nieruchomości ziemskich, które przechodziły na podstawie dekretu na rzecz Państwa z mocy prawa. Zamieszczenie w akcie wykonawczym do dekretu przepisu kompetencyjnego, przyznającego uprawnienia orzekania na drodze administracyjnej w przedmiocie spraw związanych z przejęciem gospodarstwa rolnego, z uwagi na wyjątkowy charakter tej regulacji, musi skłaniać do konkluzji o braku możliwości rozszerzającej jej interpretacji (zasada zakazu rozszerzającej interpretacji wyjątków). Skoro bowiem, jak wcześniej wskazano, z mocy dekretu przejęcie nieruchomości następowało ex legę, przyznanie uprawnień orzeczniczych w tym zakresie w rozporządzeniu stanowiło w praktyce odstępstwo od zasady określonej w akcie wyższego rzędu. W ramach aktualnych standardów tworzenia prawa wydanie takiej regulacji byłoby w ogóle niedopuszczalne. Jednak standardy ówczesne odbiegały znacznie od współczesnych, co jednak nie uprawnia do rozszerzającej interpretacji regulacji szczególnych zawartych w akcie wykonawczym.
Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.
O czym była mowa wyżej, w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej.
Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e zostały faktycznie przejęte przez Państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze to jest w postępowania przed sądem powszechnym, czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa.
Sąd nie dostrzega także sprzeczności pomiędzy decyzją administracyjną której legalność była badana, a przywołanym w skardze orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie to, nota bene nie mające w świetle obowiązującej obecnie Konstytucji RP charakteru wiążącego, nie dotyczyło kwestii trybu dochodzenia roszczeń z tytułu przejęcia majątków ziemskich z naruszeniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżone orzeczenie zostało także wydane z uwzględnieniem dominującej obecnie linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Potrzeba "ścisłego" interpretowania przepisu § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w kontekście treści normatywnej § 6, nie zaś interpretacji zawężającej czy rozszerzającej, prowadzi do wniosku, iż orzekanie przez organ administracji w przedmiocie podpadanie pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej części majątku było niedopuszczalne. Bez znaczenia w sprawie jest fakt, iż w uchwale Trybunału Konstytucyjnego sformułowano pogląd, iż przejęciu na cel reformy rolnej mogła podlegać część majątku ziemskiego. Trybunał nie wskazał bowiem iż orzekanie w sprawach spornych w takim przypadku następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej.
Uwzględniając powyższe okoliczności należy ocenić, że decyzja organu odwoławczego prowadząca do umorzenia postępowania przed organem I. instancji nie narusza prawa, co musiało prowadzić do oddalenia skargi.
Sąd nie wypowiada się odnośnie do kwestii podnoszonych w skardze a w szczególności, czy zespół pałacowo - parkowy położony w W. nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta, wobec przyjęcia, że żądanie Skarżących nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.