IV SA/Wa 2166/06

IV SA/Wa 2166/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.),, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2166/06
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Z. K. reprezentowanego przez radcę prawnego R. R. od decyzji Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2006 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego przewidzianego do realizacji na działce nr ew. (...) z obrębu (...), położonej w W. przy ul. (...), na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm. ) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 121, poz. 1266 ze zm. ) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte wnioskiem Z. K. a z dnia 15 marca 2001 r. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) w sprawie tej zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm. ). Organy administracji publicznej związane są przy orzekaniu przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania rozstrzygnięcia. Przeznaczenie gruntu leśnego pod jakąkolwiek zabudowę nie może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołując art. 2 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ odwoławczy zdefiniował pojęcie gruntów leśnych a w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. nr 45, poz. 435 ze zm. ) podał definicje lasów. Jak wynika z wypisu z rejestrów gruntów przedmiotowa nieruchomość gruntowa stanowi lasy i grunty leśne kl. IV. Ustalenie to wiąże organy orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 76 § 1 kpa ), które nie są uprawnione do dokonywania własnych ustaleń w tym przedmiocie ( wyrok NSA z dnia 15 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 2592/93, Monitor Podatkowy 1995/6 ). Powyższe oznacza, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestora podlega ochronie stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Żaden przepis nie dopuszcza rozpoznania po dniu 31 grudnia 2003 r.
wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. został zatwierdzony uchwałą Rady W. nr (...) z dnia (...) września 1992 r. ( Dz. Urz. Województwa W. nr [...], poz. [...] ) a zatem przed 1 stycznia 1995 r. co oznacza, że z dniem 31 grudnia 2003 r. plan ten przestał obowiązywać.
W ocenie Kolegium na przeszkodzie realizacji zamierzonej inwestycji stoi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 121, poz. 1266 ze zm. ) w myśl którego przeznaczenie wszystkich gruntów zdefiniowanych jako leśne na cele nieleśne może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z wskazanym wyżej przepisem.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. K. zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wniósł o wyjaśnienie czy wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie IV SA/Wa 3032/01 uchylający decyzję SKO z dnia (...) lipca 2003 r. i decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia (...) maja 2001 r. uprawnia go do otrzymania decyzji o warunkach zabudowy, jaka jest ranga wyroków NSA oraz prawne środki wymuszenia na administracji honorowania tych wyroków. Nadto czy w Polsce nie obowiązuje zasada prawna w myśl której sprawa rozpoczęta pod rządami określonego zestawu przepisów prawnych, rozpoznana sądownie i zakończona wyrokiem, powinna być załatwiona zgodnie z tymi przepisami a nie z tymi które pojawiły się później a także jakie jest prawne uzasadnienie działania SKO, które w tej samej sprawie, na przestrzeni 7 miesięcy raz wydaje decyzję pozytywną raz negatywną. Wyraził także obawę, iż z uwagi na wiek nie dożyje otrzymania warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreślił, wyrok NSA na który powołuje się skarżący wskazał jedynie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona ani wnikliwie oceniona przez organy obu instancji. Zarówno uchylone decyzje jak i wyrok NSA wydane zostały pod rządami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, którego ustalenia wygasły z dniem 31 grudnia 2003 r. Decyzja SKO z dnia (...) lutego 2006 r. uchylała decyzje organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ze względu na poważne uchybienia natury formalnoprawnej i nie można jej
interpretować jako stwierdzenia SKO, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy obowiązującej w dacie złożenia wniosku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm . ), nie było natomiast możliwe oparcie rozstrzygnięcia o ustalenia wygasłego z dniem 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. skarżący wniósł o przyznanie zwrotu kosztów postępowania sądowego i podniósł, iż w tym samym stanie faktycznym i prawnym jego sąsiedzi uzyskiwali warunki zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istotą niniejszej sprawy jest w ocenie Sądu kwestia możliwości realizowania przedmiotowej inwestycji przez skarżącego na jego nieruchomości gruntowej przy czym rozstrzygnięcia wymaga czy nieruchomość ta jest gruntem leśnym podlegającym ochronie.
W myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 121, poz. 1266 ), gruntami leśnymi są grunty:
1) określone jako lasy w przepisach o lasach;
2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;
3) 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.
Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U.
nr 45, poz. 435 ze zm.) lasem jest grunt:
1) o zwartej powierzchni co najmniej (...) ha, pokryty roślinnością leśną
(uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub
przejściowo jej pozbawiony:
a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku
narodowego albo
c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla
potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji
wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod
liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a
także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Należy wskazać, iż zanim dojdzie do wykonania obiektu budowlanego, należy wykonać określone działania prawne. W razie istnienia miejscowego planu przestrzennego (aktu prawa lokalnego, powszechnie obowiązującego) dany teren musi być w nim przeznaczony pod budowę, a więc stanowić działkę budowlaną. Dopiero na podstawie takiego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawana jest, na wniosek osoby zainteresowanej, po uzyskaniu decyzji lub uzgodnień wymaganych ustawą - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został szczegółowo unormowany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 39 i n.) mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z kolei stanowiący podstawę do wydania pozwolenia na budowę projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wreszcie roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem odpowiednich ustawowych wyjątków. Trzeba tu raz jeszcze przypomnieć, że zainicjowanie całego ciągu działań prawnych pozwalającego na rozpoczęcie robót budowlanych i w ich konsekwencji wzniesienie obiektu budowlanego wymaga stwierdzenia, że dana działka jest działką budowlaną, bo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę. W myśl art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 15, poz. 139 ) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a więc aktem prawnym powszechnie obowiązującym. W zakresie sporu, czy dana działka jest działką budowlaną, czy działką leśną decyduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania
Z treści art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska wynika między innymi, zakaz przeznaczenia gruntów leśnych na ich nieleśne np. inwestycyjne. Zgodnie z art. 13 ust. 5 cytowanej ustawy, odstępstwa od tego są dopuszczalne, gdy zezwalają na to przepisy szczególne. Takim przepisem jest art. 7 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje ograniczoną możliwość zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, gdyż wymaga zgody właściwych organów. Wyrażenie tej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej zawsze na wniosek zarządu gminy. Zaś z art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy z 3 lutego 1995 r. wynika expressis verbis, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poza planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe. Jeżeli na danym terenie już obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele, to do takiego przeznaczenia może dojść tylko w trybie (zmiany planu) uregulowanym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolne lub nieleśne wymagana jest, jak wskazano wyżej, zgoda w formie decyzji właściwych organów. Dawny grunt leśny, przeznaczony już w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, może być wyłączony z produkcji leśnej. Wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania. Warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu ( por. art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ). W procesie inwestycyjnym wcześniejsze działania prawne umożliwiają dopiero działania następne. Mamy bowiem do czynienia z wieloczłonową całością. Prawidłowa realizacja zamierzenia inwestycyjnego wymaga określonej wcześniej kolejności działań: decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne), zmiany w tym zakresie planu o zagospodarowaniu przestrzennym (potem w określonym czasie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej) oraz, po uzyskaniu uzgodnień wymaganych ustawą, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz po spełnieniu określonych ustawowych wymagań decyzji o pozwoleniu na budowę.
O kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów, prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w myśl art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. )
w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm. ). Bezspornym jest, iż Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. został zatwierdzony uchwałą Rady W.nr (...) z dnia (...) września 1992 r. ( Dz. Urz. Województwa (...) nr (..), poz. (...) ) a zatem przed 1 stycznia 1995 r. co oznacza, że z dniem 31 grudnia 2003 r. plan ten przestał obowiązywać ( art. 87 ust. 3 ) a zatem powoływanie się na jego ustalenie jest bezprzedmiotowe. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów nieruchomość gruntowa skarżącego stanowi lasy i grunty leśne kl IV.
Tak więc nie ulega wątpliwości, że działka skarżącego jest w ewidencji gruntów sklasyfikowana jako grunt leśny a ustalenie to wiąże organy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak już wskazano powyżej zgodnie, z omówionym art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykorzystanie zgody Wojewody (...) z dnia (...) maja 2005 r. na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla A. w Gminie W. działki ew. nr (...) z obrębu (...) na cele nieleśne pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną może nastąpić po opracowaniu tegoż planu.
Stosownie do art. 43 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy planowana inwestycja winna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku-z przepisami szczególnymi. W konsekwencji należy stwierdzić, iż na przeszkodzie do realizacji planowanej inwestycji przez skarżącego stoi treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zarzut podniesiony przez skarżącego na rozprawie dotyczący nie udzielenia mu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym jego sąsiedzi uzyskali warunki zabudowy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem Sąd rozstrzyga tylko w granicach skargi dotyczącej skarżącego. Nie można uznać za udowodniony zarzut, iż tamtejszy organ administracji nie przestrzega zasady równości obywateli wobec prawa. Zasada taka polega zresztą na tym, że w sytuacji gdy prawo
pozwala np. wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej to organ administracji nie może wydawać takich zezwoleń wybiórczo, kierując się dowolnością. Żądanie wydania zezwolenia wbrew prawu nie ma nic wspólnego z zasadą równości wobec prawa.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3032/01 wskazał jedynie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona ani wnikliwie oceniona przez organy obu instancji. Zarówno uchylone decyzje jak i wyrok NSA wydane zostały pod rządami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, którego ustalenia wygasły z dniem 31 grudnia 2003 r. Decyzja SKO z dnia (...) lutego 2006 r. uchylała decyzje organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ze względu na poważne uchybienia natury formalnoprawnej i zasadnie organ wskazał, iż nie można jej interpretować jako stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nadto Sąd zauważa, iż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy jednakże nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą nie ma charakteru ius infinitum. Elementem ustawowym definicji tego prawa jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Inaczej mówiąc prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego treści w sposób istotny kształtują przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz prawa planowania przestrzennego.
Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał za nietrafne zarzuty podniesione w skardze, nie stwierdził także z urzędu naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.