IV SA/Wa 1646/06

IV SA/Wa 1646/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jakub Linkowski
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Związku Gmin K. N. S. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Związku Gmin K. N. S. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 1646/06
UZASADNIENIE
Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2006 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].01.2006 r., który odmówił uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia Związku Gmin K., N. i S., polegającego na modernizacji i rozbudowie składowiska odpadów komunalnych na działce nr [...] w R. na terenie Gminy N..
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił owego uzgodnienia mając na względzie, iż dotychczasowe funkcjonowanie oraz planowana rozbudowa składowiska stwarzają zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi poprzez :
1. usytuowanie go na terenie objętym Obszarem Najwyższej Ochrony
(ONO) jednego z głównych zbiorników wód podziemnych,
2. wyjątkowo niekorzystną sytuację hydrologiczną w rejonie składowiska
polegającą na :
* braku naturalnej warstwy izolacyjnej chroniącej wody podziemne,
* znacznym zanieczyszczeniu wód podziemnych dotychczasowym
sposobem eksploatacji składowiska,
* niekorzystnym usytuowaniu istniejących ujęć wód na kierunku
napływu wód podziemnych od składowiska odpadów,
* bezpośrednim sąsiedztwie strefy ochronnej istniejącego ujęcia
wody podziemnej w P.,
* bardzo wysokim zagrożeniu skażenia wód gruntowych w
przypadku sytuacji nadzwyczajnych,
- ryzyku skażenia rzeki N.,
3. naruszenie postanowień Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa
[...] z dnia [...].11.2003 r. w sprawie uchwalenia
"Programu ochrony środowiska z planem gospodarki odpadami
województwa [...]", w którym przewidziano
zakończenie eksploatacji tego składowiska w 2009 r.
W uzasadnieniu podniesiono, że zamierzona rozbudowa składowiska ma polegać na budowie kolejnej kwatery o pow. 12000 m2, o przewidywanym czasie eksploatacji 5 lat, co stanowić będzie I etap rozbudowy kompleksu unieszkodliwiania i gospodarki odpadami. W ocenie organu już samo zlokalizowanie tej inwestycji na terenie objętym Obszarem Najwyższej Ochrony (ONO) jednego z głównych zbiorników wód podziemnych uniemożliwia realizację tej inwestycji. Bowiem nawet przy bardzo dobrej izolacji czaszy
składowiska brak gwarancji pewnej i bezpiecznej w czasie ochrony podłoża gruntowego przed zanieczyszczeniami przenikającymi ze zgromadzonych odpadów. Organ kierował się 25-letnimi gwarancjami udzielanymi przez producentów środków uszczelniających. Sformułowano także zarzut odnośnie raportu, że nie zawiera omówienia istniejących ujęć wody w najbliższym sąsiedztwie składowiska, stanu prawnego z zakresu stref ochronnych tych ujęć, jak również zaznaczenia ich lokalizacji.
W zażaleniu Przewodniczący Zarządu Związku Gmin reprezentujący Związek Gmin K., N. i S. podniósł, iż prowadzona jest rekultywacja starej części składowiska i wskazane nieprawidłowości mogą dotyczyć tylko tej części powstałej bez zabezpieczeń, w wyniku legalizacji "dzikiego" wysypiska śmieci. Na utworzenie nowej, powstałej w 1998 r., obejmującej kwaterę o pow. 1,2 ha, uzyskano pozwolenie na budowę. Z uwagi na warunki geologiczne terenu zastosowano odpowiednią izolację podłoża w postaci betonmaty i folii PEHD, wykorzystując najlepsze ówczesne rozwiązania technologiczne. Na składowisko dostarczane są odpady przemysłowe inne niż niebezpieczne i obojętne odpady komunalne. Znalazło to odzwierciedlenie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2002 r. w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Zdaniem Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin zamierzona rozbudowa stanowi element modernizacji, do której przewidziano to składowisko w Planie gospodarki odpadami województwa [...]. Powołał się przy tym na zapis tego Planu, który stanowi, iż istniejące składowiska odpadów obsługujące kilka gmin należy w dalszym ciągu modernizować i rozbudowywać oraz przystosowywać do pełnienia funkcji składowisk między gminnych. Nadto z uwagi na to, że trzy tworzące Związek Gminy nie posiadają obecnie innego miejsca składowania odpadów, zamierzona modernizacja umożliwiłaby składowanie odpadów do 2009 r.
Przewodniczący Zarządu Związku Gmin zaznaczył także, iż teren składowiska odpadów w R. położony jest poza zasięgiem obszaru zasobowego ujęcia wody w P. jak i proponowanej dla niego strefy ochronnej, przy łącznej eksploatacji studzien głębinowych z wydajnością rzędu 190,0 m3/h. Stąd możliwe jest współdziałanie ujęcia i składowiska.
Przewodniczący Zarządu Związku Gmin stwierdził nadto, że obszar [...] nr [...] na terenie którego znajduje się wysypisko w R. nie jest objęty ochroną prawną - nie ustanowiono na nim aktem prawnym obszaru ochronnego, na którym obowiązują zakazy, nakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wody w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją (art. 59 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne). Zauważył także, iż § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. nr 61, poz. 549) nie dotyczy zamierzonej
inwestycji, która odnosi się do modernizacji i rozbudowy istniejącego składowiska, a nie lokalizowania nowego. Podkreślił również, iż jeżeli organ I instancji miał zastrzeżenia do dokładności sporządzonego raportu odnośnie badań wód podziemnych i omówienia ich ujęć na tym obszarze winien żądać uzupełnienia raportu w tym zakresie oraz przedłożenia załączników graficznych odpowiedniej jakości, a nie dokonywać odmowy uzgodnienia. Zażalenie swe uzupełnił dodatkowymi materiałami m. in. raportami hydrologicznymi z monitoringu lokalnego wód podziemnych w rejonie składowiska wykonanego 2001, 2003 i 2005 r.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, zaznaczając, iż dla terenu obejmującego zamierzone przedsięwzięcie nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Powtórzył za raportem, że obszar składowiska położony jest na przepuszczalnym podłożu wymagającym zastosowania uszczelniania, na terenie najwyższej ochrony zbiornika wód podziemnych o znaczeniu regionalnym i dużej wydajności, z którego woda pobierana jest do zaopatrzenia ludności i przemysłu, co stwarza konieczność zastosowania rozwiązań technicznych o najwyższym standardzie. Za organem I instancji powołał się przy tym na treść § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów oraz § 5 ust. 1, 2 i 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że składowisko lokalizuje się tak, by miało naturalną barierę geologiczną uszczelniającą podłoże i ściany boczne. Mając to na względzie Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że realizacja tej inwestycji, z uwagi na budowę nowej kwatery do składowania odpadów wymaga spełnienia warunków wymienionych w tym rozporządzeniu, co w rozpatrywanym przypadku nie jest możliwe. Z tego względu uznał za bezprzedmiotowe rozpatrzenie pozostałych zarzutów podniesionych zażaleniu.
Przewodniczący Zarządu Związku Gmin reprezentujący Związek Gmin K., N. i S. w skardze do Sądu Administracyjnego zarzucił organowi odwoławczemu wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem owego § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r. poprzez nieuwzględnienie treści § 5 ust. 5 tego rozporządzenia. Przepis ten pozwala w miejscach, gdzie naturalna bariera geologiczna nie spełnia wymogów z ust. 2-4 § 5, zastosować sztucznie wykonaną barierę geologiczną o wskazanych tam parametrach, którą wykonuje się w taki sposób, by procesy osiadania na składowisku odpadów nie mogły spowodować jej zniszczenia. Zapis ten w ocenie strony skarżącej oznacza możliwość wykonania sztucznej bariery ochronnej w miejscach, gdzie bariera naturalna nie spełnia warunków z ust. 1 -4 § 5 tego rozporządzenia. Taką właśnie barierą ochronną Związek Gmin zamierza zabezpieczyć podłoże nowej kwatery.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swą dotychczasowa argumentację i wyjaśnił, że bariera
przewidziana w raporcie nie spełnia wymogu dotyczącego parametru jej przepuszczalności, jest ona większa niż przewiduje § 5 ust. 2 rozporządzenia. Stąd nie stanowi zastępczej, sztucznej bariery geologicznej.
W piśmie procesowym autor raportu oddziaływania przedmiotowej, zamierzonej inwestycji na środowisko wyjaśnił, że zaprojektowana dla tej inwestycji sztuczna bariera geologiczna w postaci bentomaty o odpowiednim współczynniku filtracji, pozwala zastąpić naturalną warstwę o miąższości 1,0 m wykonaną z zagęszczonego iłu. Spełni zatem wymogi § 5 ust. 5 cyt. rozporządzenia, przy czym zapis w raporcie wskazujący inny współczynnik filtracji należy uznać za oczywistą omyłkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § li § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z/dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego naruszyło przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy całkowicie pominął zarzut Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zawarty w uzasadnieniu jego postanowienia, sformułowany odnośnie sporządzonego raportu oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko. Podniesiono wówczas, iż nie zawiera on omówienia istniejących ujęć wody w najbliższym sąsiedztwie składowiska, stanu prawnego z zakresu stref ochronnych tych ujęć, jak również zaznaczenia ich lokalizacji. Te mankamenty sporządzonego raportu uniemożliwiały w praktyce dokonanie oceny, czy zamierzona inwestycja polegająca - poza modernizacją - na rozbudowie składowiska będzie w istocie zagrażała istniejącym na tym terenie ujęciom wody dla ludności i przemysłu. Zdaniem strony skarżącej takim ujęciem, któremu zamierzona inwestycja mogłaby ewentualnie zagrażać jest jedynie ujęcie wody w P., oddalone od składowiska o ok. 2 km. Tylko ustanowiona dla niego strefa ochronna
sąsiadowała z terenem składowiska. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty N. z dnia [...].04.2001 r. ustanawiająca na wniosek Zakładów Naprawczych Taboru Kolejowego "[...]" S.A. strefę ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wód podziemnych w P. na czas określony do dnia 31.12.2005 r., poprzez zakaz na jej terenie m. in. wprowadzania ścieków do gruntu. Po upływie terminu jej ważności, zdaniem strony skarżącej, nie objęto tego terenu żadną dalszą ochroną. Okoliczność ta wymagała zatem wyjaśnienia, bowiem w postanowieniu organu I instancji z dnia [...].01.2006 r. jako jedną z przyczyn odmowy uzgodnienia podano bezpośrednie sąsiedztwo tej strefy ochronnej. Wskazano także na niekorzystne usytuowanie istniejących ujęć wód na kierunku napływu wód podziemnych od składowiska odpadów. Takie stwierdzenie bez wyraźnego ich wskazania i braku bliższych na ten temat informacji należy uznać za co najmniej gołosłowne.
Niewątpliwie okoliczności te powinny być przedmiotem oceny organu odwoławczego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) winien ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa.) W tym w szczególności odnosząc się do wszystkich zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Organy obu instancji odniosły się bowiem tylko do zapisów § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 ust. 1-3 tego rozporządzenia, wskazując na fakt, iż brak jest naturalnej warstwy izolacyjnej tego terenu, chroniącej wody podziemne. Zarzut z § 3 ust. 1 pkt 1 podniesiono pomimo tego, iż sporządzonemu raportowi zarzucono brak szczegółowych informacji na temat usytuowania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych na tym terenie i ich stref zasilania. Nadto nie zażądano uzupełnienia raportu w tym zakresie. Pominięto też całkowicie zapis § 5 ust. 5 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi wyjątek od generalnej zasady, iż składowisko odpadów lokalizuje się tak, aby miało naturalną barierę geologiczną, uszczelniającą podłoże i ściany boczne. Rozbudowę należy przy tym również uznać za lokalizację składowiska, jednakże specyficzną wykonywaną w miejscu, gdzie obok składowisko już istnieje. Zapis § 5 ust. 5 tego rozporządzenia dopuszcza lokalizację składowisk w miejscach, gdzie naturalna bariera geologiczna nie spełnia niezbędnych warunków dla odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (§ 5 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia), przy zastosowaniu sztucznie wykonanej bariery geologicznej o minimalnej miąższości 0,5 m, zapewniającej przepuszczalność nie większą niż określona w ust. 2 pkt 2 tego rozp., wykonanej w sposób uniemożliwiający spowodowanie jej zniszczenia przez procesy osiadania na składowisku odpadów.
Zapis ten całkowicie został pominięty, w szczególności przez organ odwoławczy, który dopiero w odpowiedzi na skargę zauważył, że przewidziana w raporcie sztucznie wykonana bariera geologiczna nie spełnia warunku
dotyczącego parametrów jej przepuszczalności. Wobec wyjaśnień autora raportu w piśmie procesowym, iż parametr ten został w raporcie mylnie oznaczony, a w rzeczywistości bentomata spełnia wymogi ust. 2 pkt 2 § 5 tego rozporządzenia i pozwala zastąpić naturalną warstwę o miąższości 1,0 m wykonaną z zagęszczonego iłu, a cechuje ją wysoka szczelność, odporność na zanieczyszczenia i skażenia należy uznać, iż organ odwoławczy nie rozważył, czy w niniejszej sprawie przepis § 5 ust. 5 rozporządzenia mógłby znaleźć zastosowanie. Bez odniesienia się do treści § 5 ust. 5 bezpodstawnie uznał, iż rozporządzenie to w całości wyłącza możliwość zlokalizowania na tym terenie przedmiotowej rozbudowy składowiska.
Nadto należy podnieść, iż w ocenie strony skarżącej funkcjonowanie przedmiotowego składowiska do 2009 r. wymaga nie tylko jego modernizacji, ale i rozbudowy. Takie stwierdzenie zawarto zarówno w zażaleniu, jak i pełnomocnik strony skarżącej podniósł je na rozprawie przed Sądem Administracyjnym. Okoliczności te w ogóle nie były przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który stwierdził jedynie, powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r. w spijawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów stwierdził, iż przedmiotowa rozbudowa składowiska na zamierzonym terenie nie może mieć miejsca i z tego względu uznał rozpatrzenie pozostałych zarzutów i kwestii podniesionych w zażaleniu za bezprzedmiotowe.
Należy zaznaczyć, że w Uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].11.2003 r. w sprawie uchwalenia "Programu ochrony środowiska z planem gospodarki odpadami województwa [...]" przewidziano zakończenie eksploatacji tego składowiska w 2009 r. Jednocześnie zaznaczono tam, że wymaga ono modernizacji, przy czym nie zakwalifikowano go jako składowiska, którego działalność powinna zostać wstrzymana, a obiekty winny zostać poddane rekultywacji. Nadto w Planie tym zapisano, że istniejące składowiska odpadów obsługujące kilka gmin należy w dalszym ciągu modernizować i rozbudowywać oraz przystosowywać do pełnienia funkcji składowisk między gminnych. Zatem zapis Planu nie przesądza jednoznacznie o zakazie rozbudowy tego składowiska, jeśli taka rozbudowa stanowiłaby warunek jego funkcjonowania do 2009 r.
W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organ odwoławczy wobec naruszenia art. 7,15 oraz 77 § 1 Kpa, a także przez pominięcie treści § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r. naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami.
Główny Inspektor Sanitarny ponownie dokonując oceny legalności, a więc zgodności z obowiązującymi przepisami postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].01.2006 r., odmawiającego uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych dla tego zamierzenia inwestycyjnego winien uwzględnić treść przepisu § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r., rozważając jakie znaczenie może on mieć w sprawie. Powinien także odnieść się do pozostałych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w zażaleniu. Nadto dokonując oceny legalności postanowienia odmownego organu I instancji winien rozważyć, czy raport oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko w sposób wystarczający zawierał : omówienie istniejących ujęć wody w najbliższym sąsiedztwie składowiska, wskazanie stanu prawnego z zakresu stref ochronnych tych ujęć, jak również, czy właściwie zaznaczono ich lokalizację na tym obszarze. Te informacje były bowiem niezbędne; do dokonania właściwej oceny dopuszczalności lokalizowania tej inwestycji na przedmiotowym terenie. Nadto winien ustalić, czy w dalszym ciągu ochronie podlega strefa wokół ujęcia wody w P..