II SA/BK 891/23

II SA/Bk 891/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Marek Leszczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 19 października 2023 r. nr KO.602/17/23, KO.602/18/23 w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej jako: SKO, Kolegium) decyzją z 19 października 2023 r., nr KO.602/17/23 i KO.602/18/23, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Augustowa (dalej jako: Burmistrz) z 8 sierpnia 2023 r., nr GKRiOŚ.6220.6.2015.TP, którą odmówiono M. i Ł. P. (dalej jako: skarżący) określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o nr ewidencyjnym [...] w Augustowie przy ul. [...].
Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Wnioskiem z 26 maja 2015 r. skarżący wystąpili do Burmistrza o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych przy ul. [...] w Augustowie.
Burmistrz zawiadomieniem z 2 czerwca 2015 r. wszczął postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w Augustowie przy ul. [...].
Następnie 18 czerwca 2015 r. Burmistrz wydał decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.
W dniu 1 lipca 2015 r. skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji.
Kolegium 4 sierpnia 2015 r. wydało decyzję nr KO.602/42/15, mocą której uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz 19 października 2015 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w Augustowie przy ul. [...]. Decyzja ta nie była skarżona do organu odwoławczego. Stała się ostateczna i prawomocna.
Kierownik Delegatury w Suwałkach, działając z upoważnienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, w piśmie z 12 lutego 2018 r. zasygnalizował SKO potrzebę zbadania zgodności z prawem powyższej decyzji. W związku z tą sygnalizacją SKO z urzędu wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 19 października 2015 r., o czym pismem z 5 marca 2018 r. i kolejnym z 27 marca 2018 r. zawiadomiło strony postępowania.
W dniu 13 kwietnia 2018 r. SKO wydało decyzję nr KO.602/10/18 stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza z 19 października 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję. Wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 393/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Następnie skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrokiem z 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1041/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
W związku z powyższym Burmistrz przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy i 25 kwietnia 2023 r. wezwał skarżących do potwierdzenia, czy dane zawarte w złożonym wniosku z 26 maja 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w Augustowie przy ul. [...] są aktualne.
W dniu 4 maja 2023 r. skarżący złożyli zaktualizowany wniosek wraz z wymaganymi załącznikami. We wniosku wskazali, że nastąpiła zmiana numeru działki ewidencyjnej, na której będzie realizowane omawiane przedsięwzięcie. Skarżący wnieśli o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki o nr [...].
Zawiadomieniem z 26 maja 2023 r. Burmistrz poinformował strony postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na przedmiotowej działce.
Decyzją z 8 sierpnia 2023 r. Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o nr [...] położonej w Augustowie przy ul. [...], ponieważ lokalizacja tego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania, by następnie stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 (punkty do zbierania lub przeładunku złomu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Wobec powyższego, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094; dalej: decyzja środowiskowa), dla zamierzenia wnioskodawców wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że teren przedsięwzięcia objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów części Dzielnicy [...] obejmującym tereny położone między ulicami: [...], [...], [...], [...] oraz w rejonie rozdzielni prądu, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/332/2006 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. U. Woj. Podlaskiego Nr 211 z dnia 23 sierpnia 2006 r. poz. 2036, dalej jako: plan lub m.p.z.p.), a działka o numerach ewidencyjnych [...] położona jest na obszarze MNU. W pisemnej odpowiedzi z 20 czerwca 2023 r. Wydział Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Augustowie potwierdził, że działka nr [...] obręb [...], wskazana do realizacji inwestycji, objęta jest niniejszym planem i znajduje się w kompleksie MNU, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwie. W § 4 pkt 6 planu określono, iż przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. W szczególności usługami nieuciążliwymi nie są stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe. Jednocześnie, w § 4 planu wyjaśniono określenia użyte w tym dokumencie. Z kolei pojęcia tam niewyjaśnione, a użyte w planie, należy rozumieć zgodnie z definicjami określonymi przepisami odrębnymi, a w przypadku ich braku - zgodnie z ogólnym znaczeniem słownikowym. Pozostając przy przepisach istotnych dla rozstrzygnięcia dla sprawy Burmistrz wskazał, iż w § 8 planu, określającym ustalenia wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi:
- w pkt 1 ustanowiono zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany za wyjątkiem; a) dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń, b) obiektów infrastruktury technicznej
- w pkt 2 określono, że przekraczające dopuszczalne wielkości oddziaływania na środowisko poprzez emisje substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, gleb, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek, na których jest wytwarzane.
Oznacza to, że na terenie objętym planem jest całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymienionych w § 8 pkt 1, zaś w stosunku do przedsięwzięć niewymienionych w pkt 1 muszą być spełnione ograniczenia wskazane w pkt 2. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia podano, iż emisje zanieczyszczeń i hałasu obejmować będą zasięgiem tylko teren działki, na której jest prowadzona działalność - stąd spełniony jest warunek z § 8 pkt 2 planu, jednakże nie został spełniony warunek zawarty § 8 pkt 1.
Jednocześnie § 6 pkt 6 planu, w ustaleniach dotyczących kształtowania przestrzeni i zabudowy oraz warunków realizacji obiektów budowlanych, określa, że tereny, dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem, w pkt 5 ustalono zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, za wyjątkiem produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej bez zabudowy. Burmistrz, zaznaczył jednak, że wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy, czyli w czasie wejścia planu w życie, jest ograniczone czasowo, gdyż plan miejscowy docelowo przeznacza przedmiotowy teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe. Przez te ostatnie, zgodnie z § 4 pkt 6 planu, należy rozumieć usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że uprawnienie do kontynuowania wykorzystania terenu w sposób dotychczasowy jest ograniczone w czasie, trwa więc do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie działalności. Zatem każde działanie wymagające uzyskania zgody na realizację inwestycji, w ocenie Burmistrza, należy traktować jako "nowe" przedsięwzięcie, co wiąże się z obowiązkiem dostosowania inwestora do uwarunkowań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Cechę "nowości" należy przypisać działalności nieprowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu.
Organ podkreślił, że skarżący nie brali udziału w procedurze planistycznej, nie wnieśli w formie pisemnej uwag do projektu planu, co dla organu sporządzającego plan jest jednoznaczne z akceptację przyjętych rozwiązań, a tym samym należy wnioskować, że skarżący mieli pełną informację dotyczącą przeznaczenia posiadanej nieruchomości i zmiany sposobu jej przeznaczenia. W świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, wobec oczywistej sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji pozytywnej nie jest więc możliwe, a co za tym idzie nie ma konieczności podejmowania dalszych działań.
Od powyższej decyzji odwołali się skarżący.
Decyzją z 19 października 2023 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO podkreśliło, że specyfika niniejszej sprawy wymagała poprzedzenia głównego wywodu kilkoma uwagami. Przede wszystkim SKO wskazało, że niniejsze postępowanie toczy się na wniosek pochodzący jeszcze z 2015 r., a konieczność jego rozpatrzenia wynika z tego, że prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza z 19 października 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie. Organ II instancji podkreślił, że korekta pierwotnego wniosku z 26 maja 2015 r. w zakresie ograniczenia zakresu działalności (zmniejszenie liczby zbieranych odpadów), tudzież zmiana lokalizacji przedsięwzięcia, nie spowodowała, że jednolite stanowisko SKO (decyzja z 13 kwietnia 2018 r.), WSA w Białymstoku (wyrok z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 393/18) oraz NSA (wyrok z 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1041/21) odnośnie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia zdezaktualizowało się. SKO podkreśliło, że nadal ma do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co nie jest w sprawie kwestionowane.
Po drugie SKO zaznaczyło, że upływ czasu spowodował zmianę stanu prawnego, tym niemniej organ I instancji zastosował prawidłowe przepisy. Organ pierwszej instancji słusznie też zakwalifikował przedsięwzięcie w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
SKO podkreśliło, że w międzyczasie wydano szereg aktów administracyjnych i zapadło wiele orzeczeń sądowych dotyczących przedsięwzięcia skarżących - jakkolwiek każdorazowo innego jego wariantu. Dlatego też Kolegium w wielu miejscach uzasadnienia nawiązywało do faktów znanych organowi z urzędu.
Ostatnią decyzją Kolegium, która zapadła w trybie zwyczajnym była decyzja nr KO.602/6/22 z 26 września 2022 r. Dotyczyła ona możliwości lokalizacji inwestycji polegającej na skupie złomu i metali kolorowych na części działek o nr ewidencyjnych [...], [...] położonych w Augustowie przy ul. [...], a istota sporu była identyczna jak w niniejszej sprawie i sprowadzała się do oceny zgodności inwestycji skarżących z planem, którzy ograniczyli wówczas zakres i teren inwestycji, dążąc do zastosowania przez organ korzystnego z punktu widzenia ich interesów § 8 pkt 2 planu miejscowego, a wykluczenia § 6 pkt 6 tego aktu. Niemniej podobieństwo tych dwóch spraw nie przesądzało o ich tożsamości. Chodzi bowiem o inne przedsięwzięcie, które aktualnie ma być zlokalizowane na części działki [...] i obejmować zbieranie odpadów o kodach (15 01 04, 17 04 01, 17 04 02, 17 04 05, 17 04 07). Tymczasem w sprawie nr KO.602/6/22 wnioskodawcy planowali skup złomu obejmujący 13 kodów odpadów, a co za tym idzie SKO za adekwatny uznało pogląd zaprezentowany przez WSA w Białymstoku w wyroku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 19/20 i przystąpiło do merytorycznego załatwienia sprawy.
Cytując przepisy ustawy organ odwoławczy wskazał, że wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem z 26 maja 2015 r., zaktualizowanym 4 maja 2023 r., jest oczywisty, a zatem musi zachodzić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej).
Zdaniem organu nie ma sporu odnośnie tego, że działka przewidziana pod inwestycję objęta jest takim planem, a na owym terenie obowiązują przepisy m.p.z.p. Zgodnie z planem należąca do skarżących działka nr [...] położona jest w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, przy czym prawodawca miejscowy usługi nieuciążliwe zdefiniował jako usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany.
Zdaniem organu odwoławczego samo stwierdzenie, że dla przedsięwzięcia raport oddziaływania może być wymagany sprawia bowiem, iż mamy do czynienia z usługą uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 przedmiotowego aktu prawa miejscowego i oznacza objęcie generalnym zakazem lokalizowania "nowych" i uciążliwych przedsięwzięć. W ocenie Kolegium przepis § 8 pkt 2 planu w ogóle nie może mieć zastosowania, albowiem dotyczy on wprawdzie usług uciążliwych (z zastrzeżeniem ograniczenia ich negatywnego oddziaływania do terenu działek lub zespołu działek), ale nie obejmuje przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport oddziaływania może być wymagany, czyli tych, o których mowa w pkt 1 § 8 planu. Stanowisko to, pozostaje zbieżne z interpretacją zapisu dokonaną przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej, zawartą w piśmie z 20 czerwca 2023 r. W piśmie jednoznacznie wskazano, że na terenie objętym planem jest całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymienionych w § 8 pkt 1, zaś w stosunku do przedsięwzięć nie wymienionych w pkt 1 muszą być spełnione ograniczenia wskazane w pkt 2. Zatem, w ocenie Kolegium fakt, że oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach tychże nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia zastosowania § 8 pkt 2 m.p.z.p. Istotne jest bowiem to, że skup złomu i metali kolorowych należy do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane.
Ponadto Kolegium dokonało wykładni § 6 pkt 6 m.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem tereny, dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. SKO całkowicie zgodziło się z Burmistrzem odnośnie intertemporalnego charakteru tego przepisu. Zdaniem Kolegium trudno negować, że nie rozstrzyga on konkretnie o przeznaczeniu danego terenu. Jak zauważył organ pierwszej instancji w § 6 pkt 5 planu ustalono zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, za wyjątkiem produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej bez zabudowy. Zatem wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy, czyli wykorzystywany w czasie wejścia planu w życie, jest ograniczone czasowo, skoro plan miejscowy docelowo przeznacza przedmiotowy teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe. Co istotne, owo uprawnienie trwa do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie działalności. Innymi słowy, dotychczasowe wykorzystanie terenu oznacza wykorzystanie terenu w dniu wejścia w życie planu do czasu wygaszenia prowadzonej działalności, zaś cechę "nowości" należy przypisać działalności nie prowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu. Można więc wymienić dwa stany. Po pierwsze, działalność nie była prowadzona w dniu wejście w życie planu. Po drugie, działalność była prowadzona w dniu wejście w życie planu, jednakże doszło do jej naturalnego wygaszenia.
Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że należało ustalić, czy 6 września 2006 r. odwołujący się prowadzili działalność w postaci skupu złomu, a jeżeli tak - czy doszło do jej wygaszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako przyczynę owego "wygaszenia" wskazuje się m.in. upływ terminu ważności zezwolenia i wskazuje się na legalny sposób zagospodarowania terenu.
Z przedłożonych dokumentów i wyjaśnień wynikało, że przedmiotowa działalność rzeczywiście była prowadzona w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jakkolwiek pierwsze zezwolenie na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w Augustowie przy ul. [...], M. P. uzyskał dopiero w 2007 r. - mocą decyzji Starosty Augustowskiego z 20 sierpnia 2007 r. nr OS.7622/10/07 (zezwalającej na zbieranie w ramach prowadzonej działalności odpadów oznaczonych czterema kodami: 17 04 05 - żelazo i stal; 17 04 07 - mieszaniny metali, 17 04 01 - miedź, brąz, mosiądz; 17 04 02 - aluminium). SKO uznało więc, że M. P. nie mógł legalnie prowadzić wskazanej działalności przed wydaniem tej decyzji. Przy czym WSA w Białymstoku w wyroku z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 829/22 zauważył, że art. 32 ustawy o odpadach w dacie wejścia w życie miejscowego planu nie przewidywał konieczności posiadania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów, jeśli posiadacz odpadów łącznie prowadził odzysk lub unieszkodliwianie odpadów. Natomiast w takich okolicznościach zgodnie z treścią art. 27 ustawy o odpadach konieczne było zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zaś organ wydając takie zezwolenie musiał również uwzględniać dodatkowe wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów. M. P. prowadził odzysk odpadów, więc nie musiał posiadać zezwolenia na zbieranie odpadów, ale obowiązany był do uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, a takiego zezwolenia do akt sprawy nie przedłożył. Oznacza to, jak skonstatował sąd, że w dacie wejścia w życie miejscowego planu działalność nie była prowadzona na podstawie zezwolenia.
Dodatkowo wskazano, że ww. decyzja wygasła z dniem uprawomocnienia się pkt 1 decyzji Starosty Augustowskiego z 10 grudnia 2015 r. nr OS.6233.15.2015. Ów akt (pkt I -VII) kończył dwie sprawy (rozstrzygał pozytywnie wniosek o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji - zezwolenia z 2007 r. oraz wniosek o zezwolenie na zbieranie odpadów o 13 kodach), natomiast SKO decyzją z 4 kwietnia 2018 r. nr KO.602/8/18 stwierdziło nieważność decyzji wyłącznie w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ewid. [...] na czas oznaczony do dnia 9 grudnia 2025 r. (pkt II do VII sentencji). Rozstrzygnięcie nadzorcze SKO stało się prawomocne, jako że NSA wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 969/21 oddalił skargę kasacyjną M. P. od wyroku WSA w Białymstoku z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 347/18 oddalającego skargę na decyzję z 4 kwietnia 2018 r. nr KO.602/8/18. Tego samego dnia, tj. 14 czerwca 2022 r., NSA prawomocnie rozstrzygnął również kwestię ważności decyzji Starosty Augustowskiego z 10 marca 2017 r. nr OS.6233.7.2016 o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów Ł. P. Również w tym wypadku rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium z 4 kwietnia 2018 r. nr KO.602/9/18 ostało się w obrocie prawnym (oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 15 listopada 2018 r., II SA/Bk 348/18).
Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie mieli stosownych zezwoleń na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje ze skutkiem ex tunc. Innymi słowy, dany akt lub jego część (dotyczy to pkt II-VII decyzji Starosty z 2015 r. udzielającej M. P. zezwolenia na zbieranie odpadów) nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przyjmując, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 planu (ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem wykorzystania terenu w dacie wejścia planu w życie, należy uznać, iż mamy do czynienia z inwestycją nową i uciążliwą, której realizacja jest niedopuszczalna w świetle § 8 pkt 1 m.p.z.p. Nawet przy odmiennym założeniu, przyjmując za wystarczające "faktyczne" prowadzenie skupu złomu w dniu wejścia w życie m.p.z.p., to nie może ujść uwadze, że strona, zwracając się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (zezwolenia) z 2007 r. działalność tę zakończyła, a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie wyjątku z § 6 pkt 6 planu (doszło do naturalnego "wygaszenia działalności" i nie może być mowy o kontynuacji, gdyż strony same zadecydowały o podjęciu nowego zamierzenia).
Końcowo Kolegium wskazało, że zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587) stwierdzenie nieważności zezwolenia rodzi określone skutki. W myśl art. 48 ust. 8 ustawy o odpadach, w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Przepisy, do których odsyła ustawodawca brzmią zaś następująco: - cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. lila, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (ust. 3); - posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust, 4 i 5 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Stanowi to akcesoryjny argument przemawiający za uznaniem, że doszło do "naturalnego wygaszenia" działalności i nie jest już możliwe uzyskanie nowego zezwolenia. Stosownie do art. 46 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że niniejsze postępowanie dowiodło, że przedsięwzięcie skarżących jest niezgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący zarzucili jej naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: k.p.a.) w zw. z § 6 pkt 6 m.p.z.p. poprzez naruszenie słusznego interesu skarżących przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej nieprawidłowe załatwienie ze względu na błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że przedsięwzięcie skarżących nie stanowi kontynuacji sprzed uchwalenia m.p.z.p. i że zostało wygaszone w sposób naturalny;
- art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw poprzez uznawanie przez ograny administracji publicznej przez wiele lat, że działalność skarżących w zakresie skupu złomu i metali kolorowych prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem i wydawanie błędnych decyzji, które następnie zostały unieważnione; że skarżący nie brali udziału w procedurze planistycznej, chociaż kiedy ustnie zgłaszali w tej procedurze swoje obawy, urzędnicy organu prowadzącego postępowanie w sprawie uchwalenia m.p.z.p. zapewniali, że ich działalność będzie mogła być kontynuowana bez żadnych ograniczeń;
2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należy odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na przedmiotowej działce, chociaż lokalizację tego przedsięwzięcia dopuszczają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- § 6 pkt 6 m.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem skarżących stanowi inwestycję nową i uciążliwą, przez co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż było prowadzone od 2005 r. i nie doszło do jego naturalnego "wygaszenia";
- § 8 pkt 1 i 2 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis § 8 pkt 2 m.p.z.p. w niniejszej sprawie nie może mieć w ogóle zastosowania, ponieważ dotyczy jedynie usług uciążliwych (których negatywne oddziaływanie ograniczone jest do terenu działek lub zespołu działek), ale nie wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport może być wymagany, czyli tych, o których mowa w pkt 1 § 8 m.p.z.p., a inwestycja skarżących takim przedsięwzięciem nie jest.
Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organy niesłusznie przyjęły, że skoro przedsięwzięcie skarżących jest sprzeczne z m.p.z.p., to brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia, czy też opinii i uzgodnień w postępowaniu uzgodnieniowym z organami współdziałającymi. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy oznaczonej nr GKRiOS.6220.9.2018 znajduje się opinia Regionalnej Dyrekcji Ochrony środowiska w Białymstoku z 10 stycznia 2019 r. oraz opinia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 11 lutego 2019 r. Zdaniem skarżących obie opinie są logiczne, spójne i pozytywnie opiniują przedsięwzięcie, o jakiego ocenę wnioskowali skarżący.
W ocenie skarżących warto przy tym zwrócić uwagę, że dwie opinie organów współdziałających o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz jedna o konieczności przeprowadzenia takiej oceny zostały wydane przy ocenie wniosku o kontynuację prowadzenia punktu skupu złomu i metali kolorowych na trzech działach nr [...], [...] oraz [...] położonych w Augustowie, czyli w wersji wniosku skarżących sprzed ograniczenia tej działalności pod względem obszaru i zakresu rodzaju skupowanych odpadów. Zgodnie z wnioskowaniem a maiori ad minus, skoro wniosek skarżących z szerszym zakresem działalności został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a zdaniem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej należy jeszcze dokonać oceny oddziaływania na środowisko, to wniosek skarżących w aktualnym (ograniczonym) kształcie tym bardziej jest uzasadniony.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentowali, że wykładnia § 8 pkt 1 i 2 m.p.z.p. dokonana w piśmie z 20 czerwca 2023 r. Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Augustowie jest błędna. W ocenie skarżących § 8 pkt 2 m.p.z.p. nie może mieć zastosowania w sprawie.
Zdaniem skarżących właściwe rozumienie treści § 8 pkt 2 m.p.z.p. umożliwia im prowadzenie działalności dotyczącej skupu złomu i metali kolorowych na działce nr [...], ponieważ ewentualne negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia będzie zamknięte w granicy tej działki.
Skarżący poruszyli także kwestię zastosowania § 6 pkt 6 m.p.z.p. w przedmiotowej sprawie dowodząc, że wbrew stanowisku organów obu instancji, M. P. prowadził skup złomu i metali kolorowych w dacie wejście w życie planu i była to działalność prowadzona legalnie.
Odnośnie twierdzenia o naturalnym "wygaszeniu" działalności prowadzonej przez M. P. od 2005 r., to w przekonaniu wnoszących skargę pojęcie to należy rozumieć jako zakończenie działalności zgodnie z wolą prowadzącego ją przedsiębiorcy, który rezygnując z kontynuacji prowadzi właśnie do jej wygaszenia, czyli całkowitego zaprzestania jej wykonywania, a takim "wygaszeniem" z pewnością nie jest stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów ze skutkiem ex tunc.
Pozostałą część uzasadnienia skargi skarżący poświęcili na rozwinięcie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. W tym celu odwołali się do wcześniejszych pism Burmistrza, który nie kwestionował legalności przedmiotowego przedsięwzięcia; przeciwnie: wprost i jednoznacznie wskazywał, że działalność gospodarcza M. P. w zakresie skupu złomu i sprzedaży wyrobów hutniczych prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i spełnia pozytywną rolę w odzysku odpadów surowcowych ze strumienia odpadów komunalnych, nie stanowiąc jednocześnie zagrożenia dla środowiska naturalnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta naruszała prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Ponadto treść przedmiotowego rozstrzygnięcia musiała również uwzględniać wyroki WSA w Białymstoku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 19/20, z 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 350/21 oraz z 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 829/22, przy czym ten drugi w sposób szczegółowy przesądził dalsze zalecenia dla organów, tj. co należało wyjaśnić i uzupełnić w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję sądu jest zatem ocena zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Augustowa z 8 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o nr ewidencyjnym [...] w Augustowie przy ul. [...], z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Białymstoku z 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 350/21.
Sąd w niniejszym uzasadnieniu pominie cytowane zawartych w tym wyroku wytycznych, albowiem organ II instancji w sposób szczegółowy i kompletny przedstawił zalecenia sądu, które znalazły się w stanie faktycznym sprawy. Analizując przy tym rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż – zdaniem Sądu – organ wykonał wszystkie zalecenia WSA w sposób należyty, bardzo szczegółowo ocenił każdy aspekt niniejszej sprawy, zaś swoje stanowisko wyraził w wyczerpującym i obszernym uzasadnieniu.
Zaskarżoną decyzją Kolegium słusznie zaaprobowało stanowisko Burmistrza odnośnie niezgodności przedsięwzięcia wnioskodawców z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przypomnieć, że problematyczna dla organów administracji publicznej okazała się w szczególności interpretacja treści § 6 pkt 6 i § 8 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów części Dzielnicy [...] obejmującego tereny położone między ulicami: [...], [...], [...], [...] oraz w rejonie rozdzielni prądu, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/332/2006 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. U. Woj. Podlaskiego Nr 211 z dnia 23 sierpnia 2006 r., poz. 2036). Trzymając się ściśle wytycznych Sądu, SKO dokonało ponownej interpretacji spornych przepisów wymienionego wyżej aktu prawa miejscowego w kontekście skomplikowanej sytuacji prawnej skarżących, słusznie dochodząc do wniosku, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 planu (ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem, nie zaś faktycznego wykorzystania terenu w dacie wejścia w życie planu. Dodatkowo Kolegium zważyło, że strony wskutek swoich działań same doprowadziły do naturalnego "wygaszenia działalności", wobec czego nie mogło być mowy o kontynuacji przedsięwzięcia.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 (punkty do zbierania lub przeładunku złomu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a zatem wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i okoliczność ta aktualnie nie jest sporna. Podobnie nie jest sporne, że należąca do skarżących działka nr [...] położona jest w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, przy czym prawodawca miejscowy usługi nieuciążliwe zdefiniował jako usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. W szczególności usługami nieuciążliwymi nie są stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe (§ 4 pkt 6 planu).
Nie sposób przy tym pominąć, że stosownie do § 8 pkt 1 m.p.z.p. ustala się zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania może być wymagany za wyjątkiem: a) dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń, b) obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast, według § 8 pkt 2 planu przekraczające dopuszczalne wielkości oddziaływania na środowisko poprzez emisje substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczania powietrza, gleb, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek na których jest wytwarzane.
Zasadnie zatem SKO przyjęło, że samo stwierdzenie, że dla przedsięwzięcia raport oddziaływania może być wymagany sprawia, iż mamy do czynienia z usługą uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 przedmiotowego aktu prawa miejscowego i oznacza objęcie generalnym zakazem lokalizowania "nowych" i uciążliwych przedsięwzięć. Skoro przedmiotowa inwestycja nie należy do żadnych z tych kategorii, należy w dalszej kolejności wskazać na relacje § 8 pkt 2 uchwały do sytuacji skarżących. W ocenie Sądu przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania, albowiem dotyczy on wprawdzie usług uciążliwych (z zastrzeżeniem ograniczenia ich negatywnego oddziaływania do terenu działek lub zespołu działek), ale nie obejmuje przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport oddziaływania może być wymagany, czyli tych, o których mowa w § 8 pkt 1 planu, co znajduje potwierdzenie również w interpretacji dokonanej przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej, zawartej w piśmie z 20 czerwca 2023 r. Informacja ta, zgodnie z poglądem WSA w Białystoku, stanowi rodzaj wykładni autentycznej planu i jest wiążąca odnośnie kwestii wyjaśnionych (str. 9 orzeczenia z 12 sierpnia 2021 r. w sprawie II SA/Bk 350/21, w tym zakresie Sąd wprost zalecił dokonanie interpretacji przez organy planistyczne). W tych okolicznościach ograniczenie przez skarżących zakresu prowadzonej inwestycji do działki nr [...], z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach tychże nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia zastosowania § 8 pkt 2 m.p.z.p. Istotne jest bowiem to, że skup złomu i metali kolorowych należy do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, a zatem jest usługą uciążliwą.
Kolejną kwestią podniesioną w skardze była wykładnia § 6 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem tereny, dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. W ocenie Sądu wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy to wykorzystywanie terenu w czasie wejścia planu w życie. Przy czym uprawnienie trwa do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie działalności. W tym zakresie należało odkodować pojęcia "nowości" i "dotychczasowego wykorzystania terenu". Zdaniem Sądu słusznie ustalono, że "dotychczasowe wykorzystanie terenu" oznacza wykorzystanie terenu w dniu wejścia w życie planu do czasu wygaszenia prowadzonej działalności, zaś cechę "nowości" należy przypisać działalności nie prowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu. Dlatego w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy w dniu 6 września 2006 r. (data wejścia w życie planu) skarżący prowadzili działalność w postaci skupu złomu, a jeżeli tak - czy doszło do jej wygaszenia. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako przyczynę "wygaszenia" wskazuje się m.in. upływ terminu ważności zezwolenia (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2281/11; z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2112/15; z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 175/21).
Skarżący w skardze dalej konsekwentnie twierdzą, że przedmiotowa działalność rzeczywiście była prowadzona w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potwierdzenie czego przywołują dokumenty wydane przez Burmistrza, w tym pisma z 6 września 2006 r. i 20 lipca 2007 r. Jednakże należy zwrócić uwagę, że pierwsze zezwolenie na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w Augustowie przy ul. [...], M. P. uzyskał dopiero w 2007 r. - mocą decyzji Starosty Augustowskiego z 20 sierpnia 2007 r. nr OS.7622/10/07. Podkreślenia wymaga, że w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a zgodnie z art. 28 ust. 2 tego aktu prawnego prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymagało uzyskania zezwolenia. Skarżący takiego zezwolenia nie posiadali, bowiem uzyskali je dopiero w 2007 r.
Ponadto jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, decyzja z 2007 r. wygasła z dniem uprawomocnienia się pkt 1 decyzji Starosty Augustowskiego z 10 grudnia 2015 r. nr OS.6233.15.2015. Decyzja ta kończyła dwie sprawy (rozstrzygała pozytywnie wniosek o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji - zezwolenia z 2007 r. oraz wniosek o zezwolenie na zbieranie odpadów o 13 kodach), natomiast SKO decyzją z 4 kwietnia 2018 r. nr KO.602/8/18 stwierdziło nieważność tej decyzji w części, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 969/21, oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie. W tych okolicznościach należy zatem wskazać, że decyzją z 10 grudnia 2015 r. doszło do naturalnego wygaszenia decyzji udzielającej zezwolenia w 2007 r., a przepisy art. 29 ustawy o odpadach obowiązującej w dacie jej wydawania, przewidywały już konieczność badania zgodności z przepisami prawa miejscowego (zmiana ta została wprowadzona 12 marca 2010 r. – Dz.U. z 2010, nr 28, poz. 145, czego nie było w roku 2007). Burmistrz wydając zezwolenie na zbieranie odpadów, w sytuacji obowiązywania już miejscowego planu, który wszedł w życie w 2006 r., nie powinien zatem udzielać ponownego zezwolenia w tym zakresie. Abstrahując zatem już od późniejszego stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji zezwalających na zbieranie odpadów (w tym zakresie prawomocnie orzekał NSA) wskazać należy jeszcze raz, że ustawodawca określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia założył, że każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 854/17, CBOSA).
W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że skarżący prowadzili działalność od 2005 r. i nie doszło do jej naturalnego wygaszenia. Do jego naturalnego wygaszenia doszło bowiem decyzją z 10 grudnia 2015 r., gdzie wprost wskazano, na wygaśnięcie decyzji z 20 sierpnia 2007 r. zgodnie z wnioskiem strony (k. 224 akt admin.). Zaś w 2015 r. organ wydając ponowne zezwolenie musiał oceniać jego zgodność z miejscowym planem.
Niezależnie od powyższego – zdaniem Sądu - również prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Augustowskiego z 10 grudnia 2015 r. znak OS.6233.15.2015, powodowało jej wygaszenia. Upływ terminu ważności zezwolenia we wszystkich ww. orzeczeniach NSA był wskazywany jako przykład, a nie jako jedyną okoliczność uzasadniającą wygaszenie zezwolenia. Zatem słusznie przyjął organ odwoławczy, że także stwierdzenie nieważności zezwolenia rodzi skutki jak wygaszenie zezwolenia. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587) stwierdzenie nieważności zezwolenia rodzi określone skutki. W przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, powoduje to zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (art. 47 ust. 8 w zw. z ust. 3 ustawy o odpadach).
Reasumując należy wskazać, że M. P. dysponował zezwoleniem na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w latach 2007-2015 i nawet abstrahując od stwierdzenia nieważności tych zezwoleń, co zdaniem Sądu również wygaszało zezwolenie, to okoliczność wygaśnięcia decyzji z 2007 r. (zawarta w decyzji z 2015 r. pkt 1) powodowała również wygaśnięcie tego uprawnienia, a zatem konieczność badania w decyzji z 10 grudnia 2015 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na okres do 9 grudnia 2025 r., zgodności z miejscowym planem, do czego obligowały obowiązujące w tym zakresie przepisy. Przyjmując, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 uchwały (ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem wykorzystania terenu w dacie wejścia planu w życie, należy uznać, iż mamy do czynienia z inwestycją nową i uciążliwą, której realizacja jest niedopuszczalna w świetle § 8 pkt 1 m.p.z.p. Nawet bowiem przy odmiennym założeniu, przyjmując za wystarczające "faktyczne" prowadzenie skupu złomu w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może ujść uwadze, iż skarżący, zwracając się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (zezwolenia) z 2007 r. działalność tą zakończył, a co za tym idzie, nie było możliwe zastosowanie wyjątku z § 6 pkt 6 planu (doszło do naturalnego "wygaszenia działalności" i nie może być mowy o kontynuacji, gdyż strony same zadecydowały o podjęciu nowego zamierzenia).
Odnosząc się do kolejnego z zarzutów zawartych w skardze a dotyczącego naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wskazać należy, że Sąd nie podziela argumentacji, że doszło do jej naruszenia. Mimo, że skarżący prowadząc swoją działalność występowali o potrzebne zezwolenia i decyzje (jak twierdzą w Urzędzie Miasta w Augustowie otrzymali zapewnienie, że będą mogli kontynuować swoją działalność skupu złomu po wejściu w życie planu z 2006 r.), to świadomość niezgodności prowadzonej działalności gospodarczej z miejscowym planem znana była skarżącym. Już bowiem w decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydanej 20 sierpnia 2007 r. (k. 120 akt organu) wskazano, że Burmistrz w swojej opinii wykazał na brak zapisów potwierdzających niezgodność lokalizacji zbiórki odpadów – punktu skupu złomu na działce nr [...] w Augustowie z obowiązującym miejscowym planem przestrzennego zagospodarowania. Jednakże już wówczas były protesty mieszkańców Augustowa i prośba o nie wydawanie zezwolenia, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem. Skarżący biorąc udział w tym postępowaniu, zatem musieli mieć świadomość ewentualnej niezgodności z miejscowym planem obowiązującym na tym terenie. Organ jednakże odrzucił argument o braku niezgodności lokalizacji skupu złomu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż takiej oceny nie wymagał art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zezwolenia na zbiórkę odpadów. Sankcjonowanie zatem niezgodnego z miejscowym planem sposobu użytkowania przedmiotowych nieruchomości, 16 lat po wejściu w życie tego planu i uznanie, że w dalszym ciągu chodzi o kontynuację dotychczasowego wykorzystania terenu, o której mowa w § 6 pkt 6 miejscowego planu, nie znajduje uzasadnienia w obecnych regulacjach prawnych. Taka wykładnia przepisów planu prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć z powołaniem na dotychczasowy sposób wykorzystania terenu (co do których strony ubiegają się o wydanie nowego zezwolenia), co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem NSA akcentującym konieczność każdorazowego badania czy planowana działalność jest zgodna z przepisami prawa miejscowego (orzeczenia cytowanej wcześniej).
Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej wskazać należy przede wszystkim, że oceniając zgodność przedsięwzięcia skarżących z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające w sprawie przeanalizowały wszystkie związane z tym zagadnienia, w szczególności ustaliły byt prawny zezwoleń na prowadzenie działalności udzielanych na przestrzeni lat tak Ł., jak i M. P. i zasadnie ustaliły, że nie było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na brak zgodności z miejscowym planem.
Podsumowując Sąd zauważa, że z uwagi na szczegółowe ustalenia organów obu instancji, spełniające zalecenia Sądu, zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 78 k.p.a., zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.