IV SA/Wa 1643/20

IV SA/Wa 1643/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra.
Joanna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6715/21 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 33 par. 1 pkt 1 i 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński,, sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] spółka akcyjna w [...] kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. W. S.A. (dalej MPWiK, skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020r., Nr [...] w przedmiocie niewykonania obowiązku określonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], określonego w pkt. 1 w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2019 r. wystawionym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, polegającym na przeprowadzeniu właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło w dniu 27 sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]" oraz przedstawieniu w wynikach tych badań w szczególności wniosków wynikających z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem rzeki W., w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia oraz do niezwłocznego zawiadomienia organu egzekucyjnego o wykonaniu ww. obowiązku, a także ustalającego opłatę za wydanie zaskarżonego postanowienia, a także o informującego, iż niewykonanie tego obowiązku we wskazanym terminie skutkować będzie nakładaniem dalszej grzywny w celu przymuszenia
- utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
[...] WIOŚ decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] (doręczoną Spółce w dniu 30 sierpnia 2019 r.), której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązał MPWiK do:
1. Przeprowadzenia właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło w dniu 27 sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]". W wynikach tych badań należało przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem rzeki W.. Termin wykonania tegoż obowiązku upłynął w dniu 5 września 2019 r.
2. Przedkładania do [...] WIOŚ:
- danych dotyczących ilości nieoczyszczonych ścieków wprowadzanych do rzeki W. w ciągu godziny,
- wyników analiz próbek nieoczyszczonych ścieków wprowadzanych do rzeki W., pobranych dwukrotnie w ciągu doby,
- danych dotyczących ładunku poszczególnych zanieczyszczeń wprowadzanych do rzeki W. w ciągu doby.
3. Podjęcia działań w celu maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki W., takich jak np.: mechaniczne podczyszczanie ścieków na kratach i sitach, wprowadzenie fizykochemicznych metod ich podczyszczania, zabezpieczenia wylotu przed wpływem substancji ropopochodnych, bieżącego monitorowania lewobrzeżnej strony rzeki W. poniżej wylotu oraz bieżącego usuwania zastoisk ścieków oraz osadów.
W związku z tym, że Spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] organ wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji. [...] WIOŚ, będąc w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, w dniu [...] października 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy o nr [...].
Nawiązując do powyższego [...] WIOŚ, na podstawie art. "15 § 1, art. 17, art. 20 § 1 pkt 3, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], nałożył na MPWiK grzywnę w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy zł). [...] WIOŚ nałożył na Spółkę grzywnę z powodu niewykonania obowiązków określonych decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w pkt 1 oraz pkt 3.
Na powyższe rozstrzygnięcie MPWiK pismem z dnia 8 października 2019 r., znak: [...] złożyło zażalenie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania I instancji w całości. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku Spółka, na podstawie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto Spółka wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do rozpatrzenia zażalenia.
[...] WIOŚ decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 i art. 107 Kpa, stwierdził wygaśniecie decyzji [...] WIÓŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. w części dotyczącej pkt 2 i 3.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] uchylił postanowienie [...] WIOŚ z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w części dotyczącej niewykonana obowiązku określonego decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w pkt. 3. W pozostałej części, tj. w zakresie niewykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] WIOŚ z dnia [...] października 2019 r., znak: [...].
Kolejno [...] WIOŚ przeprowadził czynności kontrolne, co zostało udokumentowane protokołem kontroli nr [...] z dnia 6 grudnia 2019 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli [...] WIOŚ stwierdził, że nałożony na MPWiK obowiązek nadal nie został zrealizowany. Spółka odmówiła podpisania protokołu kontroli nr [...], a swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie przedstawiła w piśmie z dnia 13 grudnia 2019 r., znak: [...]
W związku z faktem, iż Spółka nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, [...] WIOŚ, na podstawie art. 17, art. 20 § 1 pkt 3, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 3 oraz art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], nałożył na MPWiK kolejną grzywnę w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy zł).
Na powyższe rozstrzygnięcie MPWiK pismem z dnia 20 lutego 2019 r., znak: [...] złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania I instancji w całości. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku Spółka, na podstawie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto Spółka wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do rozpatrzenia zażalenia.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępnie postanowieniem dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. W. S.A. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r., znak: [...]
Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom MPWiK obowiązek wynikający z pkt 1 decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], polegający na zobowiązaniu Spółki do przeprowadzenia właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło w dniu 27 sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]", nie został zrealizowany. MPWiK w pismach z dnia 5 września 2019 r. oraz z dnia 23 września 2019 r., znak: [...] poinformowała [...] WIOŚ wyłącznie o powołaniu zespołu ekspertów oraz prowadzeniu wieloaspektowych działań w celu ustalenia przyczyny zaistniałej awarii. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie została przedłożona informacja, która stanowiłaby realizację obowiązku przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, o której mowa powyżej. W wynikach tych badań należało przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem rzeki W.. Wynik przeprowadzonych przez Spółkę badań ma przyczynić się do podjęcia działań eliminujących ryzyko jej powtórzenia.
Organ podkreślił, że mając powyższe na uwadze bezspornym jest, że wbrew twierdzeniom MPWiK, przesłanką bezprzedmiotowości nie jest objęty obowiązek wynikający z pkt 1 decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. Wskazał również, że z uwagi na fakt, że decyzja administracyjna zobowiązująca Spółkę do przeprowadzenia powyższych badań wydana została na podstawie art. 247 ust. 1 Poś, a sama decyzja ma charakter prewencyjny (art. 243 Poś), koniecznym było podjęcie jak najszybszych działań w celu zapobieżenia dalszemu powodowaniu zwiększenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, a także zapobieżenia zagrożenia pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach. W ocenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska przedmiotowy obowiązek nałożony na MPWiK jest możliwy i był możliwy do zrealizowania w wyznaczonym terminie przy uwzględnieniu obecnych uwarunkowań technicznych i osiągnięć wiedzy.
W przypadku, gdy Spółka była świadoma zbyt krótkiego okresu na wypełnienie ciążącego na niej obowiązku miała możliwość wystąpienia do organu I instancji o jego zmianę. Niemniej Spółka przed upływem wyznaczonego terminu nie złożyła takiego wniosku, zatem nałożony na nią obowiązek stał się wymagany i wiążący. Bezspornym jest, że decyzja organu I instancji podlegała weryfikacji w trybie odwoławczym, z którego Spółka nie skorzystała. Tym samym decyzja [...] WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] stała się ostateczna i podlega wykonaniu.
W rozpatrywanej sprawie nie mogą być wzięte pod uwagę zastrzeżenia dotyczące ogólnie sformułowanego obowiązku wykonania właściwych badań przez MPWIK, ani terminu przewidzianego na ich wykonanie. Nie jest dopuszczalne analizowanie w postępowaniu egzekucyjnym kwestii, do rozważenia których właściwe było postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania badań. Przedmiotem niniejszego postępowania stanowi analiza prawidłowości wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jest to postępowanie egzekucyjne, natomiast okoliczności poruszane przez Spółkę w zażaleniu mogłyby być wzięte pod uwagę w postępowaniu instancyjnym dotyczącym ww. decyzji organu I instancji, gdyby MPWIK ją zaskarżył.
Organ wskazał, że [...] WIOŚ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] nie nałożył na Spółkę obowiązku wykonania badań kompleksowych. Obowiązek dotyczy właściwych badań i określa 5-dniowy termin ich wykonania, nie przesądzając o ich rodzaju i zakresie. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że zatrzymanie fragmentów instalacji przez Prokuraturę Okręgową W. nastąpiło w dniu [...] września 2019 r., zatem prawie miesiąc po upływie terminu wskazanego w decyzji [...] WIOŚ, tzn. [...] września 2019 r. W związku z powyższym niezrozumiałym jest stanowisko Spółki, jakoby zaistniała w tym czasie przeszkoda w wykonaniu badań.
Ponadto w wyniku analizy akt sprawy, tj. "Protokołu kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu budowalnego w przypadku wystąpienia okoliczności, w których mowa w art. 62 pkt 2 Prawa budowlanego" stwierdzono, że w dniu 1 września 2019 r. osoba posiadająca "uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń" wykonała kontrolę stanu technicznego tunelu Dn 4500, w skład którego wchodziły rurociągi technologiczne A i B, które uległy awarii. W protokole tym, m. in. wskazano rozmiary zużycia lub uszkodzenia elementów ww. obiektu. Kontrola ta została przeprowadzona w okresie pomiędzy wydaniem decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] a terminem wyznaczonym na realizację pkt 1 tej decyzji, tj. dniem [...] września 2019 r. Wynika z tego, że Spółka miała możliwość realizacji zobowiązania nałożonego na nią w pkt 1 decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], bez względu na podnoszony przez MPWiK argument braku dostępu do instalacji ze względu na postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Okręgową W.. Reasumując w opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska MPWiK miało możliwość, w oparciu o ustalenia tego protokołu, zrealizować ciążący na niej obowiązek, a pomimo to, dotychczas go nie zrealizowało.
W zaistniałym stanie faktyczno - prawnym tytuł wykonawczy został przez Spółkę wykonany w części - pkt. 2 i 3 decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, ale przed wydaniem niniejszego postanowienia.
Reasumując, z uwagi na niewykonanie w części przez MPWiK obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2019 r., tj. w zakresie przeprowadzenia w terminie do dnia [...] września 2019 r. właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło w dniu [...] sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 na instalacji doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]" należało nałożyć na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m. W. S.A., zaskarżając je w całości i zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:
1) art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2019 poz. 1438 z późn. zm., dalej jako "UPEA") w zw. z art. 29 § 1 in principio UPEA zw. z art. 33 § 1 pkt 5 UPEA w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 UPEA poprzez ich niezastosowanie polegające na nałożeniu na Spółkę (ponownej) grzywny w celu przymuszenia za niewykonanie obowiązku określonego w punkcie 1 Decyzji [...] WIOŚ w sytuacji, gdy obowiązek przewidziany w tym punkcie jest niewykonalny, wskutek czego zastosowany środek egzekucyjny nie prowadzi (ani bezpośrednio, ani pośrednio) do wykonania tego obowiązku,
2) art. 18 UPEA w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256 z późn. zm., dalej jako "KPA") w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art, 80 KPA poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, w tym dopuszczalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, skutkującego wydaniem Zaskarżonego Postanowienia i zastosowaniem środka egzekucyjnego w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego, w którym wystąpiła przesłanka uzasadniająca jego umorzenie z powodu niewykonalności obowiązku określonego w punkcie 1 Decyzji [...] WIOŚ..
Z uwagi na przedstawione powyżej zarzuty Spóła wniosła o:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 135 PPSA uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go Postanowienia [...] WIOŚ oraz umorzenie postępowania,
2) alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA uchylenie w całości Zaskarżonego Postanowienia,
3) w każdym przypadku na podstawie art. 200 PPSA zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że MPWiK nie kwestionuje prawidłowości czy zasadności obciążenia jej obowiązkami określonymi w decyzji [...] WIOŚ, a jedynie odwołuje się do okoliczności, które w świetle przepisów upea uzasadniają odstąpienie od prowadzonej egzekucji, tj. prowadzenia egzekucji w odniesieniu do obowiązku o charakterze niewykonalnym. Przepis art. 33 § 1 upea uprawnia zobowiązanego do wykazania w toku postępowania, że obowiązek już nie istnieje (wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie obowiązku) lub że jeszcze nie zaistniał (nienałożenie obowiązku) albo że istnieje, ale nie jest jeszcze wymagalny lub że egzekucja z innych powodów nie jest dopuszczalna. Powoływanie się na niewykonalny charakter obowiązku jest środkiem zmierzającym do zatrzymania prowadzenia postępowania w przedmiocie bezcelowej egzekucji. Spółka podkreśliła, że nie kwestionuje konieczności przeprowadzenia pełnych i szczegółowych badań nad przyczynami, przebiegiem i skutkami zaistniałej awarii oraz, że dalej prowadzi prace nad ich sfinalizowaniem, choć z uwagi na prowadzone równolegle postępowanie przygotowawcze przez właściwe organy ścigania nie zostały one dotychczas ukończone. Spółka wyjaśniła, że podnoszony przez nią zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczył zarówno faktycznej, jak i prawnej niewykonalności tego obowiązku. Prawną podstawą nałożenia obowiązku przewidzianego w pkt 1 decyzji [...] WIOŚ był przepis art. 247 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w razie wystąpienia awarii wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w drodze decyzji zarządzić przeprowadzenie właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii. Przymiotnik "właściwy" oznacza "taki, jak być powinien", "zgodny z prawdą" tub "mający typowe cechy danego gatunku". W związku z tym, ustawodawca przewidział w art. 247 ust. 1 pkt 1 upoś, że informacje uzyskane w rezultacie tego rodzaju decyzji powinny być możliwie pełne, a przede wszystkim przydatne do ustalenia okoliczności przewidzianych w tym przepisie. Wydawana decyzja powinna służyć realizacji celów przypisanych jej w art. 247 ust. 1 pkt 1 upoś, a zatem nie powinna zakładać przeprowadzenia jakichkolwiek badań mających związek z zaistniałą awarią, lecz badań, które mogą przyczynić się do rzeczywistego poszerzenia stanu wiedzy oraz zapobiegania, zwalczania i usuwania skutków konkretnej awarii. Terminem umożliwiającym przeprowadzenie właściwych badań oraz opracowanie przez MPWiK wniosków płynących z takich badań miałby być termin 6 dni od dnia wydania decyzji [...] WIOŚ i doręczenia jej Spółce. W przypadku przedmiotowej awarii mamy jednak do czynienia ze sprawą o szczególnie skomplikowanym charakterze m.in. z uwagi na zawiły stan faktyczny, wymagający przeprowadzenia licznych czynności przez specjalistów. MPWiK w kolejnych pismach informował [...] WIOŚ, że z uwagi na konieczność zweryfikowania kompletu wieloaspektowych okoliczności związanych z powstaniem awarii, wymagane jest przeprowadzenie wielopłaszczyznowych badań i zaangażowanie specjalistów różnych dziedzin, a co za tym idzie odpowiedniej ilości czasu nie tylko na wykonanie badań i pomiarów, lecz również na ich właściwe zinterpretowanie i zaprezentowanie [...] WIOŚ oraz innym organom w odpowiedniej formule. Zdaniem Spółki, [...] WIOŚ powziął wątpliwości, czy wyznaczony termin 6 dni rzeczywiście umożliwiał wykonanie tego obowiązku, skoro na stronie 6 postanowienia [...] WIOŚ stwierdził: "Spółka mając świadomość, że przedłożenie wyników badań (...) może nie być możliwe, w terminie do dnia 5 września 2019 r., miała możliwość wystąpienia do [...]WIOŚ o jego zmianę.". To z kolei poddaje w poważną wątpliwość zasadność stanowisk [...]WIOŚ i GIOŚ co do wykonalności obowiązku przeprowadzenia właściwych badań, skoro [...]WIOŚ samodzielnie wskazał, iż jego wykonanie "może nie być możliwe". Z tych względów Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że obowiązek przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków zrzutu ścieków do rzeki W. wskutek awarii systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części m. W. do oczyszczalni ścieków "[...]" jest obowiązkiem obiektywnie niemożliwym do wykonania z przyczyn faktycznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów przedstawionych poniżej.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...]. Wydane po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. W. S.A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020r., Nr [...] w przedmiocie niewykonania obowiązku określonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], określonego w pkt. 1 w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2019 r. wystawionym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, polegającym na przeprowadzeniu właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło w dniu [...] sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]" oraz przedstawieniu w wynikach tych badań w szczególności wniosków wynikających z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem rzeki W., w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia oraz do niezwłocznego zawiadomienia organu egzekucyjnego o wykonaniu ww. obowiązku, a także ustalającego opłatę za wydanie zaskarżonego postanowienia, a także o informującego, iż niewykonanie tego obowiązku we wskazanym terminie skutkować będzie nakładaniem dalszej grzywny w celu przymuszenia
Skarżąca Spółka w toku postępowania, jak i w złożonej skardze podnosi konsekwentnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, jest niewykonalny. Uzasadniając swoje twierdzenia Spółka przede wszystkim podkreśliła, że zakreślono jej zbyt krótki terminem do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WIOŚ z [...] sierpnia 2019 r., gdzie zobowiązano Spółkę do przeprowadzenia do dnia 5 września 2019 r. właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków wyżej opisanej awarii. W wynikach tych badań należało przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem W.. Dodatkowo Spółka wskazuje również na brak faktycznych możliwości wykonania obowiązku wobec zatrzymania i zabezpieczenia przez Prokuraturę fragmentów uszkodzonego układu przesyłowego ścieków, kluczowych dla możliwości finalizacji prowadzonych badań nad przyczynami awarii instalacji doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]", do której doszło 27 sierpnia 2019 r.
Organy egzekucyjne orzekając w niniejszej sprawie uznały natomiast, że skoro Spółka nie kwestionowała decyzji z [...] sierpnia 2019, ale "przyjęła ją do wykonania", to obecnie nie można mówić o niewykonalności obowiązku nałożonego tą decyzją.
Rozpatrując tak zakreślony spór, przypomnieć należy, że stanowiąca podstawę zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym okoliczność, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek może być niewykonalny z przyczyn prawnych lub faktycznych. Przy czym, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, LEX nr 2316517).
Niekwestionując co do zasady przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "niewykonalny obowiązek", Sąd zauważa, że oceniając kwestię niewykonalności obowiązku, należy jednak każdorazowo uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, charakter nałożonego obowiązku i jego treść, bowiem mogą one wpływać na ocenę wykonalności danego obowiązku.
W rozpoznanej sprawie charakter objętego postępowaniem egzekucyjnym obowiązku jest niedookreślony. Jak słusznie bowiem uwypukla skarżąca Spółka, decyzja z [...] sierpnia 2019 r. posługuje się nieokreślonym zwrotem "właściwe badania". Nadto istotnym elementem tego obowiązku jest określenie terminu, w jakim ten obowiązek miał zostać wykonany. Upływ tego czasu, czyni obowiązek – rozumiany jako całość tj. z uwzględnieniem zarówno zakreślonych decyzją z [...] sierpnia 2019 r. działań jak i daty jego wykonania – niewykonalnym już w dacie wystawienia tytułu egzekucyjnego. Nadto, należy mieć na uwadze, że jakkolwiek trudności techniczne w wykonaniu obowiązku, nie mogą świadczyć o uznaniu go za niewykonalny, to jednak określając datę wykonania obowiązku należy mieć na uwadze, czy jest to możliwe w warunkach danej sprawy, nawet w sytuacji gdy krótki termin wykonania obowiązku wynika z prewencyjnego charakteru wyznaczonego obowiązku jak i terminu jego wykonania. Stąd słusznie podnosi skarżąca Spółka, że szczególnie skomplikowany charakter sprawy, zawiły stan faktyczny, wymagający przeprowadzenia licznych czynności przez specjalistów, konieczność przeprowadzenie wielopłaszczyznowych badań i zaangażowanie specjalistów różnych dziedzin, wymaga odpowiedniej ilości czasu nie tylko na wykonanie badań i pomiarów, lecz również na ich właściwe zinterpretowanie. Wyznaczenie zatem – choćby w najlepszej wierze – sześciodniowego terminu na wykonanie takiego obowiązku, czyni go w ocenie Sądu niewykonalnym, z uwagi na faktyczne okoliczności. W konsekwencji zaś zarzut skierowany przez Spółkę co do naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 upea poprzez jego błędną wykładnię, Sąd uznał za uzasadniony.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w jego ocenie nie jest uzasadnione twierdzenie, że wykazywanie na etapie postępowania egzekucyjnego niewłaściwego ustalenia terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z [...] sierpnia 2019 r., stanowi faktycznie weryfikację treści tej decyzji. Jakkolwiek stanowi to działanie niezgodne z postanowieniami decyzji z [...] sierpnia 2019 r., to poprzez niewykonanie obowiązku określonego w pkt 1 tej decyzji do tej pory, ta weryfikacja już faktycznie nastąpiła. Nałożony bowiem obowiązek już nigdy nie zostanie wykonany w dacie wskazanej w decyzji, tj. do dnia 5 września 2019 r. Stąd podniesienie w skierowanych do organu egzekucyjnego zarzutach, że obowiązek jest niewykonalny, jest w pełni uzasadnione.
Niezależnie Sąd podziela argumentację skarżącej Spółki w zakresie uznania obowiązku za niewykonalny z uwagi na okoliczność zatrzymania i zabezpieczenia [...] września 2019 r. przez organy ścigania fragmentów uszkodzonego układu przesyłowego ścieków, kluczowych dla możliwości finalizacji prowadzonych badań nad przyczynami ubiegłorocznej awarii. W takiej sytuacji nie ma wątpliwości, że obowiązek nie może być wykonany w chwili obecnej na skutek okoliczności niezależnych od zobowiązanego. Co prawda okoliczność ta została podniesiona na etapie skargi, ale nie ma wątpliwości, że była ona znana organowi z urzędu.
Sąd nadto wskazuje, że z okoliczności sprawy wynika, że część obowiązków objętych tytułem egzekucyjnym została wykonana (pkt 2 i 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r.). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, rolą organu było uwzględnienie zarzutów w tym zakresie, niezależnie od odstąpienia od egzekucji w trybie art. 45 upea, tym bardziej, że jak wynika z informacji zawartych na stronie 3 postanowienia organu I instancji, odstąpienie od dalszych czynności egzekucyjnych dotyczyło wyłącznie pkt 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Sąd z uwagi na brak akt administracyjnych zawierających przywołaną decyzję [...]WIOŚ z [...] grudnia 2019 r. oraz zawiadomienia o odstąpieniu o czynnościach egzekucyjnych, nie może dokonać weryfikacji tych informacji. Jednak niezależnie od ich rezultatu, w takiej sytuacji, zasadne było uwzględnienie zarzutów w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania że organ egzekucyjny naruszył art. 33 § 1 pkt 1 i 5 upea, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020r., Nr [...] w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.
W pkt 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania, stosownie do treści art. 200 i 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.265)
Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu.