IV SA/WA 162/25

IV SA/Wa 162/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak
Anna Sękowska
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 15, art. 107 § 3, art. 189, art. 189 f§ 2, § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Aneta Żak, Protokolant ref. Ewa Januszkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 listopada 2024 r. nr DKO-WOK.401.218.2024.dk w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Gminy [...] kwotę 26 712,00 (dwadzieścia sześć tysięcy siedemset dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. (dalej: Gmina, lub skarżąca) od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ lub organ I instancji) z dnia 31 stycznia 2022 r., nr WP.7062.236.2021.KK, nakładającej na Gminę administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.280.107zł. za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2020r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo – Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy, wymierzając Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.171 183 zł.
Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej: k.p.a.) oraz art. 9z ust. 2 pkt 1, art 9z ust. 3 pkt 1 w związku z art. 3aa ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399; dalej: u.c.p.g. lub ustawa).
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Opisaną wyżej decyzją z 31 stycznia 2022r., WIOŚ nałożył na Gminę administracyjną karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2020r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo.
Gmina odwołała się od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. a także przepisu prawa materialnego, tj. art. 189e k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy z uwagi na fakt, iż skarżąca nie powinna podlegać ukaraniu.
GIOŚ po rozpatrzeniu sprawy decyzją z 19 listopada 2024r. uchylił w całości orzeczenie organu I instancji i orzekł o wymierzeniu Gminie B. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1 171 183 zł, za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2020r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz podniósł, że z danych zawartych w BDO wynika, iż łączna masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia, pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych z gospodarstw domowych oraz od innych wytwórców odpadów komunalnych, wyniosła 8420,2701 Mg. Mając na uwadze, że osiągnięty przez Gminę poziom recyklingu ww. frakcji odpadów komunalnych wyniósł 33%, to można było ustalić, że zabrakło 17% do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu w wys. 50% wytworzonych odpadów. Zatem za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia ww. frakcji odpadów komunalnych w 2020 r. kara pieniężna wyniosła: (8420,2701 Mg : 0,33) x 0,17 x 270 zł/Mg ≈ 1.171 183,02 zł, po zaokrągleniu 1.171.183 zł.).
Po analizie sprawy GIOŚ przyznał zatem rację stronie w twierdzeniu, że przy obliczaniu wysokości kary WIOŚ powinien zastosować jednostkową stawkę opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, a nie górną jednostkową stawkę opłaty za korzystanie ze środowiska według załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Po ponownej analizie danych zawartych w sporządzonym przez Gminę rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2020 r. i osiągniętego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia przedmiotowych frakcji odpadów komunalnych organ uznał, iż wymierzona administracyjna kara pieniężna za nieosiągnięty poziom została obliczona przez organ I instancji nieprawidłowo.
W związku z powyższym GIOŚ zweryfikował wysokość nałożonej administracyjnej kary pieniężnej przez WIOŚ i uchylił jego decyzję, wymierzając przy tym jej prawidłową wysokość zgodnie z dokonanym przez ten organ obliczeniem.
GIOŚ podkreślił, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu należy do kategorii bezwzględnie określanych. Jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, a przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęte niedopełnienie obowiązku wynikającego z ustawy.
Organ odwoławczy przeanalizował również możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej i pouczenia o przestrzeganiu przepisów prawa, ale uznał, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia tej kary, gdyż Gmina uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi w 17% wymaganego poziomu, co nie może być uznane za nieznaczne, niewielkie, czy błahe naruszenie prawa. Ponadto, skoro wymagany w 2020 r. poziom recyklingu nie został osiągnięty, to trudno uznać, iż Gmina zaprzestała naruszenia prawa, Aby bowiem móc uznać, że nastąpiło zaprzestała naruszenia prawa w tym zakresie za rok 2020 musiałaby ona przedmiotowe odpady odebrane od właścicieli nieruchomości w roku 2020 poddać właściwym procesom odzysku oraz udokumentować to korektą rocznego sprawozdania z realizacji zadań. W rozpatrywanej sprawie Gmina nie przedstawiła natomiast dowodów, które wykazywałyby spełnienie tego obowiązku. Tym samym w ocenie organu odwoławczego Gmina nadal pozostaje w stanie naruszenia prawa.
Z akt sprawy nie wynika, aby strona została uprzednio ukarana za to samo naruszenie administracyjną karą pieniężną przez inny organ, ani też aby została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo.
W ocenie organu odwoławczego, nie było też podstaw do fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż nie pozwoliłoby to na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona. Ponadto, wymusi ona realizację obowiązku przestrzegania przepisów u.c.p.g.
W kwestii zarzutów przywoływanych w odwołaniu, organ wziął pod uwagę to, że Gmina miała ograniczone możliwości prowadzenia działań edukacyjnych w celu poprawienia gospodarki odpadami przez mieszkańców, prowadzenie kampanii edukacyjnej czy kontrolę w zakresie egzekwowania od właścicieli nieruchomości prawidłowego postępowania w sferze selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Organ wskazał, że zarówno kontrola właścicieli nieruchomości czy podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, zapewnienie zagospodarowania odpadów zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami oraz prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi stanowią zadanie własne gmin, wynikające z art. 3 u.c.p.g.
GIOŚ nie zgodził się również ze stwierdzeniem Gminy, iż poprzez niezastosowanie art. 189e k.p.a. organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego. W ocenie bowiem organu odwoławczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy epidemii COVID-19 nie można uznać za siłę wyższą. Nie można bowiem uznać, że ww. epidemia spowodowała, iż osiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo w 2020 roku, nie było możliwe. W ocenie organu odwoławczego Gmina jako profesjonalny podmiot w zakresie gospodarki odpadami powinna liczyć się z wszelkimi rodzajami komplikacji w przedmiocie gospodarowania odpadami oraz zobligować podmioty zajmujące się odbiorem odpadów na terenie gminy do wzmożonych działań w zakresie segregacji odpadów w okresie epidemii. Organ zauważył przy tym że sporny poziom recyklingu dotyczył całego roku 2020. Zatem gminy miała znaczny okres czasu, aby dostosować się do warunków występujących w okresie pandemii, podjąć działania interwencyjne i wywiązać się z nałożonego na nią ustawowo obowiązku, tj. zapobiec skutkom stanu epidemii. Stan epidemii nie może powodować sytuacji łamania prawa. Ponadto w związku z tym, że siła wyższa stanowi odstępstwo od zasady, w orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie to należy interpretować zawężające. Tym samym uznanie epidemii COVID-19 za siłę wyższą w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest zasadne.
Nadto w ocenie organu odwoławczego twierdzenie skarżącej, że przeszkodą w nie osiągnięciu przez gminę wymaganego poziomu był fakt, że osoby przebywające w izolacji na terenie gminy, powinny zamiast segregacji, umieszczać wszystkie przedmioty w wyznaczonym do tego jednym worku, nie mają uzasadnienia, gdyż zgodnie z Wytycznymi Ministra Klimatu i Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie postępowania z odpadami wytwarzanymi w czasie występowania zakażeń koronawirusem SARS-CoV-2 i zachorowań na wywoływaną przez niego chorobę COV1D-19 (w czasie trwania pandemii/epidemii) ww. odpady, zgodnie z wstępnymi wytycznymi Komisji Europejskiej, po 9 dniach przestają stanowić zagrożenie, a więc mogły być poddane segregacji w instalacji, a tym samym przyczyniłby się do podniesienia poziomu recyklingu.
GIOŚ uznał również, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego. Natomiast GIOŚ skorygował jedyne uchybienie organu I instancji polegające na nieprawidłowym wyliczeniu wymiaru administracyjnej kary pieniężnej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem GIOŚ, Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie oraz nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności ustalenia, iż naruszenie wymogów osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo, nastąpiło na skutek działania siły wyższej, tj. miało miejsce w pierwszym roku pandemii Covid-19, co skutkowało tym, że z uwagi na obowiązek odbywania kwarantanny lub izolacji w wielu gospodarstwach domowych segregacja odpadów nie przebiegała w sposób prawidłowy, nieuwzględnienie spełnienia przez skarżącą ww. wymogów w 2019 r. i latach poprzednich, oraz według wstępnych szacunków również za 2021 r. podczas gdy wskazane powyżej okoliczności są niezbędne do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego i prawnego w sprawie, co wynika również z działań podejmowanych przez sam organ, a nieuwzględnionych w toku postępowania administracyjnego;
2. art. 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której naruszenie wymogów osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu nastąpiło ze względu na pandemie Covid-19, której to organ I instancji nie kwestionował, a którą należy uważać za "siłę wyższą", tj. przeszkodę nie do pokonania, zdarzenie, którego skutków nie sposób przewidzieć czy też zdarzenie zewnętrzne którego skutkom nie można zapobiec;
3. art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której naruszenie wymogów osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu było znikome, a strona zaprzestała naruszenia prawa.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu szczegółowo uargumentowano stawiane w skardze zarzuty w tym w szczególności odnoszące się do art. 189e k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że w ocenie skarżącej pandemia COVID-19, która miała miejsce w roku 2020 jest zdarzeniem nadzwyczajnym, które winno być uznane za siłę wyższą a co za tym idzie organ winien był odstąpić od karania skarżącej zgodnie z tym przepisem. Podkreślono również, że nieosiągnięcie przez Gminę poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych miało miejsce tylko w roku 2020. Był to zatem jednostkowy przypadek. Jednorazowe naruszenie przepisu i nieznaczne negatywne skutki tego naruszenia powinny, w ocenie skarżącej, skutkować zastosowaniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi jest decyzja GIOŚ z 19 listopada 2024r., uchylająca orzeczenie organu I instancji o wymierzeniu kary pieniężnej i orzekająca o wymierzeniu Gminie B. administracyjnej kary pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2020r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych, tj.: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo, w wysokości 1.171.183 zł.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.).
Zgodnie z art. 3aa ust. 1 u.c.p.g. gminy były obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szklą w wysokości co najmniej 50% wagowo. Natomiast zgodnie z art. 9z ust. 2 pkt. 1 u.c.p.g. gmina, która nie wykonała obowiązku, o którym mowa w art. 3aa - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Z art. 9z ust. 3 u.c.p.g. wynika, iż kary pieniężne, o których mowa w ust. 2 oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., tj. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2361), do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875).
GIOŚ zasadnie zatem wskazał, i wyliczył wysokość kary – co nie jest przez Gminę negowane - mając na uwadze:
- rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2167), w tym tabelę nr 1 załącznika tego rozporządzenia
- obowiązującą w roku 2020 jednostkową stawkę opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, zgodnie z poz. nr 1051 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490), jak i
- dane pochodzące z BDO,
że osiągnięty przez gminę poziom recyklingu ww. frakcji odpadów komunalnych wyniósł 33 %. Zabrakło zatem 17% do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu w wysokości 50% wytworzonych odpadów, co spowodowało wyliczenie kary w wysokości 1.171.183 zł (po zaokrągleniu).
Badając jednak legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu GIOŚ w sposób pobieżny odniósł się do kwestii siły wyższej (art. 189e k.p.a.) oraz odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary określonej w art. 189f k.p.a. Sąd nie kwestionuje przy tym pozostałych ustaleń organu odwoławczego, co do podstawy prawnej stwierdzenia naruszenia prawa i obliczeń wskazujących na wysokość kary. Nie czyni tego również strona skarżąca w skardze.
Odnosząc się do wskazanych wyżej kwestii wskazać należy, że w uzasadnieniu zabrakło pogłębionej analizy "siły wyższej" w niniejszej sprawie w postaci epidemii COVID-19. W ocenie organu epidemia nie może być uznana za siłę wyższą. Jednak organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu dlaczego w niniejszej sprawie epidemia nie może być uznawana za działanie "siły wyższej", szczególnie że wskazane przez organ – z powołaniem się na wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2022r. sygn. VI SA/Wa 2576/21 – cechy tego zdarzenia, tj. zewnętrzność, niemożliwość jego przewidzenia oraz niemożliwość zapobieżenia jego skutkom, epidemia COVID-19 niewątpliwie spełnia.
Wskazać przy tym należy, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 28 grudnia 2016r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmowy VIII kadencji nr 1183), celem jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu regulację art. 189e k.p.a., była konieczność zapewnienia podmiotowi, który może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej, możliwości obrony, poprzez wykazanie, że naruszenie prawa jest następstwem okoliczności na które nie miał wpływu. A zatem istotne w niniejszej sprawie było ustalenie co należy rozumieć przez "siłę wyższą". Jak słusznie wskazała w tym zakresie strona skarżąca z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia siły wyższej w przepisach k.p.a., zasadne jest oparcie się na rozumieniu tego pojęcia wypracowanym przez orzecznictwo. Sąd zauważa przy tym, że ciekawe uwagi w tym zakresie poczynił Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 2002r. sygn.. IV CKN 629/00 (LEX nr 54332) podkreślając, że klauzula siły wyższej znana jest od starożytności i nie jest definiowana przez ustawodawcę ze względu na różnorodność odpowiadających jej zdarzeń. Początkowo - w tradycyjnym (wąskim i naturalistycznym) ujęciu - siła wyższa utożsamiana była przede wszystkim ze zjawiskami przyrody. Natomiast z biegiem czasu siłę wyższą zaczęto dostrzegać także w różnego rodzaju zjawiskach społecznych, takich jak wojny, rewolucje, gwałtowne i głębokie kryzysy ekonomiczne czy rozruchy społeczne. Zawsze jednak, zdaniem Sądu Najwyższego, siła wyższa jest zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu oraz istnieje obiektywnie, a więc w sposób widoczny i sprawdzalny dla nieuprzedzonego obserwatora (nie może być np. wytworem wyobraźni). W odniesieniu do wpływu tego zdarzenia na działanie lub zaniechanie Sąd zwrócił z kolei uwagę, że chociaż nie można opierać się wyłącznie na ocenie podmiotu powołującego się na siłę wyższą, to jednocześnie jednak należy uwzględnić okoliczności oceniane indywidualnie dla danego przypadku, co oznacza, że ocena powinna być dokonywana "z zewnątrz", ale przy uwzględnieniu konkretnej sytuacji ocenianego. W przeciwnym razie mogłoby bowiem dojść do wykluczenia w praktyce siły wyższej, gdyż w każdej niemal sytuacji zdarza się, że to co było niemożliwe dla jednych dla kogoś innego okazało się możliwym.
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych najczęściej podawanymi przykładami siły wyższej są zdarzenia związane z działaniem sił przyrody, takie jak powodzie i pożary o dużych rozmiarach, trzęsienia ziemi, wybuchy wulkanów, sztormy, śnieżyce (wyrok WSA: w Łodzi z 3 listopada 2015r. sygn. II SA/Łd 782/15; w Olsztynie z 14 kwietnia 2016r., sygn. I SA/Ol 78/16; CBOSA). Co istotne, wśród zdarzeń związanych z działaniem sił przyrody, a stanowiących równocześnie siłę wyższą, wymienia się także epidemie (wyrok NSA z 28 kwietnia 2015 sygn. II GSK 432/14; CBOSA). Drugą, wyróżnianą przez sądy administracyjne grupą zdarzeń zaliczanych do siły wyższej, są przypadki związane z niecodziennymi zrachowaniami zbiorowości, czyli zamieszki, strajki generalne, czy działania zbrojne. Trzecia kategoria to z kolei działania władzy państwowej, takie jak przykładowo wprowadzone zakazy importu i eksportu, blokady granic i portów (wyrok NSA z 30 września 2014r. sygn.. II GSK 299/13; CBOSA). Ponadto zaznacza się, że siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Siła wyższa charakteryzuje się dodatkowo jeszcze tym, że jest zdarzeniem niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec (wyrok WSA w Lublinie z 3 marca 2016r, sygn.. III SA/LU 769/15; CBOSA).
Mając na względzie wskazane wyżej orzecznictwo, w ocenie Sądu, co do zasady epidemia może być uznana za siłę wyższą. Jednak w danej konkretnej sytuacji (sprawie) w zakresie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy dokonanym naruszeniem prawa a siłą wyższą ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania (wyrok WSA w Łodzi z 10 lipca 2018r. sygn. III SA/Łd 442/18; CBOSA). A zatem podmiot wskazujący na zaistnienie w danej sprawie siły wyższej chcąc wykazać, że przedsiębiorca a w niniejszej sprawie Gmina nie miał wpływu na powstanie naruszenia, powinien wskazać okoliczności i dowody potwierdzające, że dochował należytej staranności i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, skoro wywodzi z nich określone - korzystne dla siebie - skutki prawne (wyrok NSA z 18 czerwca 2019r. sygn.. II GSK 4215/17; COBSA). A zatem strona chcąca w swojej sytuacji użyć argumentu siły wyższej, powinna wykazać, że takie zjawisko istniał, oraz wykazać kiedy, gdzie i w jakim zakresie miało miejsce. Jednocześnie pomiędzy siłę wyższą a sytuacją strony, która się na nią powołuje, musi zachodzić związek przyczynowy. To zatem strona, która chce kształtować swoją sytuację w oparciu o siłę wyższą powinna związek ten wykazać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego niewątpliwie nie określają, w jaki sposób należy ustalić istnienie związku przyczynowego. Wymagać należy jednak, aby związek ten był bezpośredni i adekwatny, a zewnętrznemu obserwatorowi powinno towarzyszyć przekonanie, że gdyby nie siła wyższa, to do naruszenia prawa nie doszłoby.
Organ natomiast winien dokonać szczegółowej oceny przedstawionych w tym zakresie twierdzeń strony oraz uzasadniających je dowodów w kontekście istnienia związku przyczynowego między epidemią a brakiem wywiązania się strony z ciążących na niej obowiązków – czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Odnosząc się natomiast do kwestii możliwości zastosowania w niniejszej sprawie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i pouczenia o przestrzeganiu przepisów prawa, w ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Oznacza to, że oba powyższe warunki muszą być spełnione równocześnie, aby ziściła się przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary. GIOŚ w niniejszej sprawie, trafnie ustalił, iż nie zostały łącznie spełnione ww. przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia na Gminę przedmiotowej kary pieniężnej, gdyż naruszenie jakiego dopuściła się gmina nie może być uznane za znikome.
Sąd zauważa jednak, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, na uwagę zasługiwał jednak art. 189f § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Stosownie zaś do treści § 3 tego przepisu organ administracji publicznej, w przypadkach o których mowa w § 2 odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
Znaczenie administracyjnej kary pieniężnej wyraża się w tym, iż stanowi ona środek do doprowadzenia przez organ administracji publicznej do stanu wymaganego prawem. Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi dolegliwość za delikt administracyjny, a mianowicie za czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Wśród funkcji spełnianych przez sankcję administracyjną wyróżnia się, jako podstawową, funkcję represyjną, a ponadto funkcję motywacyjną, funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości, czy też funkcję restytucyjną (por. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., II GSK 2401/24). Tak pojęta sankcja administracyjna odgrywa w prawie administracyjnym ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje podmioty obowiązane, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. P 26/11). Zwrócenia uwagi wymaga, że przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary w niniejszej sprawie mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Recykling to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub w innych (def. recyklingu zawarta w art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach). Służy on zmniejszaniu ilości odpadów i zużycia surowców naturalnych i staje się jedną z najistotniejszych metod ochrony środowiska we współczesnym świecie.
Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że regulacje u.c.p.g. służą docelowo szeroko pojętej ochronie środowiska. W tym miejscu należy podkreślić, że stosowanie administracyjnych kar pieniężnych - w tym zakresie - przez organy ochrony środowiska wymaga uwzględnienia przez te organy nie tylko wagi chronionego przez normy prawne dobra, ale także ogólnych celów spełnianych przez sankcję administracyjną, celem prawidłowej realizacji przez organy administracji publicznej efektywnej oraz racjonalnej polityki ochrony środowiska.
Trzeba mieć na względzie, że postanowienie, o którym mowa w art. 189f § 2 k.p.a. jest instytucją wyjątkową, ma charakter fakultatywny i może zostać wydane tylko w przypadku, gdy pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara pieniężna. Rozważenie jednak podstaw zmierzających do fakultatywnego odstąpienia od ukarania stanowi obowiązek organu wynikający z art. 189f k.p.a. Zaniechanie tego obowiązku stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, (...) (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r. II OSK 1238/21). Jest to uzasadnione przez wielość funkcji realizowanych przez sankcję administracyjną oraz przez jej represyjny charakter. Wszechstronnego rozważenia przez organ administracji publicznej celowości stosowania kary jak również możliwości odstąpienia od niej domaga się ponadto waga dobra chronionego przez regulację u.c.p.g.
Takiej wszechstronnej oceny dokonanej, we wskazanym zakresie, przez organ w rozpoznawanej sprawie zabrakło, zwłaszcza uwzględniając postawę Gminy w zakresie wykonywania swoich obowiązków w latach poprzedzających rok 2020, czy w latach kolejnych i wywiązywanie się z nałożonych nań obowiązków ustawowych.
Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i powyższe rozważania należy zatem, zdaniem Sądu, podzielić stanowisko zawarte w skardze, iż w realiach niniejszej sprawy nie rozważono dostatecznie podstaw do odstąpienia od ukarania skarżącej Gminy, co jest okolicznością pozwalającą na uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że spółka sygnalizowała, że zarówno przed rokiem 2020 jak i po tym roku osiągnęła, nawet w zwiększonym zakresie, poziom ograniczania masy odpadów komunalnych. Okoliczność ta może dowodzić, że Gmina z własnej inicjatywy podjęła skuteczne działania na rzecz poprawy poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania i to niezależnie od kary nałożonej przez WIOŚ.
W tej sytuacji należy uznać, że niezależnie od zasadności zastosowania w sprawie art. 189e k.p.a., GIOŚ nie rozważył również podstaw zmierzających do odstąpienia od ukarania skarżącej Gminy w trybie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepis ten wymaga natomiast ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólnie wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 189f § 2 k.p.a., jednak nie odniósł się do indywidualnej sytuacji strony, co w ocenie Sądu nie stanowi realizacji wymogów stawianych przez art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Okoliczność zaś, że Gmina w kolejnych latach zaprzestała naruszeń obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa powoduje konieczność rozważenia, czy, w sytuacji odstąpienia od wymierzenia kary, cele prewencyjne kary mogły zostać osiągnięte, czego na gruncie niniejszej sprawy zabrakło.
W konsekwencji, organ odwoławczy nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie ewentualnego zaistnienia w sprawie siły wyższej oraz wystąpienia przesłanek do fakultatywnego zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, Organ odwoławczy nie dopełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i nie rozstrzygnął sprawy w aspekcie wskazywanych przez skarżącą okoliczności indywidualizujących jej sytuację jako podmiotu. To zaś oznacza, że nie przeprowadzono wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na Gminę administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu ograniczania masy odpadów komunalnych i to w tak znacznej wysokości, było przedwczesne.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi Sądu i ponownie rozważy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czy w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 189e lub art. 189f § 2 k.p.a.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję GIOŚ. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.