IV SA/Wa 1600/11

IV SA/Wa 1600/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Tomasz Wykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art 101 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 3 ust.1, art. 9 ust 1 i 5, art 10 ust 1 i 2, art.9 ust 4, art 14 ust 5, art 17 pkt 4, art 20 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2010 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do sądu administracyjnego Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o stwierdzenie niezgodności tej uchwały z prawem, w części dotyczącej działek stanowiących własność Skarbu Państwa wymienionych w treści skargi.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
• Art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej uop, poprzez to, że uchwała pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem działek jako leśnych,
• Art. 1 ust. 2 pkt 3), art. 10 ust. 1 pkt 3) i pkt 9) uop poprzez nieuwzględnienie w uchwale wymagań ochrony środowiska, ochrony gruntów leśnych w sytuacji gdy działki są gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. i zgodnie z zapisami planu urządzenia lasu na okres [...] września 2009r. – [...] sierpnia 2018r. sporne działki stanowią lasy ochronne,
• Art. 21, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kc, a także art. 1 ust. 2 pkt 7) i pkt 8) uop w zw. z przepisami ustawy o lasach poprzez nieuzasadnioną ingerencję uchwały w prawo własności do działek, co zmierza do utraty leśnego charakteru tych nieruchomości.
Skarga wywodzi, że Nadleśnictwo posiada interes prawny w zaskarżeniu studium, gdyż w oparciu o studium sporządzane są plany zagospodarowania przestrzennego tych obszarów.
Skarżący wezwał w dniu [...] lipca 2011r. Radę Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa, lecz organ uchwałą nr [...] odmówił uwzględnienia tego wezwania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała jest sprzeczna z dotychczasowym przeznaczeniem działek. W ocenie skarżącego przeznaczenie działek leśnych pod zabudowę jednorodzinną, na ulice zbiorcze i drogi główne stanowi realne zagrożenie dla ekosystemów leśnych. Zabudowa jednorodzinna na działkach leśnych nie mieści się w ramach gospodarki leśnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie.
Organ wskazuje, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkiem koniecznym do wniesienia skargi jest posiadanie po stronie skarżącego interesu prawnego. W ocenie Rady Gminy, co wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny, studium jest aktem prawnym, który bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza sfery administracji publicznej. Studium jest aktem wewnętrznej polityki gminy skierowanym do organów gminy i taka konstrukcja powoduje, że skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia tej uchwały.
Dalej skarżący wywodzi, że studium nie przesądza o konkretnym przeznaczeniu terenu w nim ujętego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w planie miejscowym. Przepis ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, która jest wydawana w przypadku gruntów Skarbu Państwa przez Ministra Środowiska. Powyższe wskazuje, że dopiero plan miejscowy bezpośrednio kształtuje sytuację właścicieli działek leśnych, natomiast studium jako akt nienormatywny nie narusza interesu prawnego skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, o czym stanowi norma o charakterze procesowym zawarta w art. 147 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Dalej ust. 2 przewiduje, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Natomiast podstawę materialną do ustalenia nieważności (lub orzeczenia o niezgodności z prawem) takiego aktu należy wywieźć z normy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Stanowi on, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - zostały spełnione. Skarżący wezwał Radę Gminy J., która to Rada nie uwzględniła tego wezwania.
Wyjaśnienia w dalszej kolejności wymagała okoliczność, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały stanowiącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą.
W kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego w zwalczaniu przedmiotowej uchwały Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostaje bowiem właścicielem szeregu działek objętych przedmiotowym studium. Interes ów wywiedziony z normy prawa materialnego, jaką jest prawo własności podlega ochronie prawnej, realizowanej m.in. poprzez uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Dalej w powołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07, Lex 437511) sąd orzekający stwierdza, że skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwalę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej niezależnie czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego, czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Przy czym dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia tej skargi. Należy wspomnieć o tej kwestii, bowiem do niedawna przyjmowano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że studium nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej (vide przykładowo wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 614/07, Lex 334317, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008r, sygn. akt II S.A./Gd 4/08, Lex 459333)). W powołaniu na wskazany wyżej kierunek orzecznictwa Rada Gminy J. odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zajęła stanowisko odmowne.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią.
W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium co do zasady w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości (vide wyrok WSA z dnia 19 marca 2008r, sygn. akt IV SA/Wa 2202/06, Lex 497584).
Nie oznacza to jednak, że w każdej sytuacji zapis studium, który nie realizuje zamierzeń inwestycyjnych właściciela działki będzie naruszał jego interes prawny. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż przeznaczenie w studium gruntów leśnych na cele nieleśne nie powoduje, iż ostatecznie takie przeznaczenie uzyskają one w akcie prawa miejscowego. Wykładnia przepisów regulujących zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne pozwala na stwierdzenie, że dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego nastąpi konkretyzacja przeznaczenia tych terenów. Zamieszczenie natomiast w studium zapisu, że dany grunt obecnie o przeznaczeniu leśnym uzyska status terenu nieleśnego stanowi podstawę do wszczęcia procedury zmiany przeznaczenia gruntów, o której mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.), co następuje dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego. Gdyby studium nie uregulowało kwestii przeznaczenia lasów ochronnych na inne cele nieleśne, ze względu na zapis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagający, aby plan nie naruszał ustaleń studium, nie byłoby podstaw do ubiegania się przez gminę o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia omawianych gruntów na cele nieleśne.
Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidują w art. 9 ust. 2 możliwość wznoszenia na terenie lasów ochronnych jedynie budynków i budowli służących gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw ochrony środowiska.
Z kolei art. 7 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec powyższego zapis studium stanowi jedynie "zapowiedź" zmiany przeznaczenia gruntów, nie przesądza natomiast o tej zmianie. Aby zmiana taka się dokonała konieczne jest przeprowadzenie dwóch procedur. Pierwsza z nich znajduje umocowanie w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na zmianę przeznaczenia lasu ochronnego na cele nieleśne lub odmawiającej wydania takowego zezwolenia. Drugi etap tego postępowania to procedura uchwalania planu miejscowego, w którym w zależności od treści decyzji ministra właściwego do spraw ochrony środowiska nastąpi zmiana przeznaczenia lub utrzymanie dotychczasowego charakteru terenu. Przy czym przy uchwalaniu planu w tym konkretnym zakresie nie będą miały znaczenia zapisy studium (zapisy studium stanowią jedynie podstawę do zwrócenia się o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia). Wiążąca dla jego ustaleń jest decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 2 ustawy. Jeżeli decyzją tą właściwy organ nie zezwoli na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne zapisy studium nie przełożą się na prawo miejscowe i wzmiankowane działki pozostaną nadal lasem ochronnym.
Z tego względu w ocenie Sądu studium nie może naruszać interesu prawnego skarżącego, gdyż jego zapisy nie determinują statusu działek objętych skargą. Ewentualna zmiana charakteru tych terenów nastąpi w planie miejscowym.
Realizując obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one bezzasadne.
Dotychczasowe przeznaczenie tych działek to tereny leśne. Wskutek uchwalenia studium działki te uzyskały przeznaczenie o zdecydowanie odmiennym charakterze od dotychczasowego. Mianowicie w uchwalonym studium uzyskały one przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pod drogi główne i ulice zbiorcze. Lasy Państwowe prowadzą w imieniu Skarbu Państwa gospodarkę państwowymi zasobami leśnymi. Kierują się przy tym Planami Urządzenia Lasu. Nie oznacza to jednak, że status tych terenów nie może ulec zmianie. W tym zakresie w ocenie Sądu tereny te, jak każde inne podlegają takim samym kryteriom jak grunty osób prywatnych, określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p ustanawia zasadę samodzielności gminy w zakresie określania polityki przestrzennej, w ramach której gmina ustala w studium uwarunkowań kierunki oraz zasady zagospodarowania przestrzennego.
Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu planistycznego jakim jest studium. Mieści się w nich także ograniczenie prawa własności, takie jak w niniejszej sprawie przeznaczenie terenu stanowiącego własność państwową pod tereny zabudowy oraz infrastruktury. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w prowadzeniu polityki przestrzennej w odniesieniu do obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami studium będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
Istota planowania przestrzennego polega m .in. na tym, że gmina ma obowiązek wziąć pod uwagę rozwój całego swojego obszaru, dalej w powiązaniu z rozwojem większej jednostki jaką jest dane województwo oraz cały kraj. Polityka gminy kieruje się zatem przede wszystkim interesem publicznym i społecznym. Z reguły interesy te pozostają w sprzeczności z interesem jednostkowym, wynikającym z uprawnień właścicielskich osób prywatnych. W niniejszej sprawie jednak konkurują ze sobą dwa odrębne interesy publiczne jakimi jest zachowanie istniejących zasobów naturalnych oraz rozwój gospodarczy gminy, co wiąże się z ingerencją w środowisko. Jednak wyważenie tych interesów powoduje, że gmina – do czego ma uprawnienie - uznała priorytet publiczny polegający na zapewnieniu możliwości rozwoju społeczności gminnej. Poza wszystkim, co wynika z poprzednich rozważań, ostatecznie decyzję w przedmiocie zmiany przeznaczenia podejmie minister właściwy do spraw ochrony środowiska, nie zaś gmina w ramach swoich planistycznych uprawnień. Minister Środowiska zatem rozważy wszystkie aspekty podnoszone w toku procedury planistycznej mając na uwadze ochronę państwowych zasobów leśnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.