IV SA/WA 16/23

IV SA/Wa 16/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Aleksandra Westra
Aneta Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 11, 77  par. 1, 138 par. 1 pkt 1, 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
art. 2a  ust. 4 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska,, sędzia WSA Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] spółka z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 września 2017 r. nr GZ.sp.615.66.2017 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] spółka z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "Przedsiębiorstwo", "skarżąca") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
z 28 września 2017 r., w której utrzymano w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] lipca 2017 r. o niewyrażeniu zgody na nabycie nieruchomość rolnej.
Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco:
E. S. i K.S. pismem z 31 maja 2017 r. wnieśli do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na nabycie przez Przedsiębiorstwo nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], łącznej powierzchni 3,71 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], stanowiącej ich własność.
Decyzją Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] lipca 2017 r. nie
wyrażono zgody na nabycie przez Przedsiębiorstwo nieruchomości rolnej składającej się z działek nr [...] o pow. 1,7500 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2600 ha, położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz [...], o pow. 1,7000 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] - stanowiących współwłasność E. S. i K. S.
Od powyższej decyzji odwołało się Przedsiębiorstwo.
Decyzją z 28 września 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w
mocy decyzję Prezesa z [...] lipca 2017 r., gdyż w wyniku nabycia opisanej nieruchomości doszłoby do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Uzasadniając powyższy pogląd, organ zwrócił uwagę na fakt, że Przedsiębiorstwo prowadzi działalność na ok. 38 ha gruntów własnych oraz na ponad 781 ha gruntów dzierżawionych z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (umowa dzierżawy do 30 września 2029 r.). Średnia przy tym wielkość gospodarstwa rolnego w "województwie [...]", gdzie była położona objęta wnioskiem nieruchomość, wynosiła 13,49
ha (wg stanu na rok 2016). W związku z tym Minister stwierdził, że Przedsiębiorstwo prowadziło swoją działalność na gruntach, których wielkość wielokrotnie przewyższała średnią w tym województwie, a ponadto dwukrotnie przekraczała też powierzchnię,
jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300 ha).
Przedsiębiorstwo w skardze wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji i wyrażenie zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości, ew. o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według
norm przepisanych. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:
1) prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 11 kwietnia
2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej w skrócie: "u.k.u.r.") mające istotny wpływ na wynik sprawy przez jego błędną wykładnię i tym samym bezpodstawne uznanie, że w wyniku nabycia przez skarżącą nieruchomości składających się z czterech działek
o łącznej powierzchni 3,71 ha dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, podczas gdy skarżąca jest właścicielką jedynie 38,5944 ha, a pozostałe ponad 95 % użytkowanych przez nią gruntów rolnych znajduję się jedynie w jego posiadaniu zależnym, albowiem dzierżawi ona obecnie ponad 781 ha gruntów rolnych od Skarbu Państwa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż nabycie przez skarżącą dodatkowych gruntów o powierzchni 3,71 ha wraz z posiadanymi przez nią gruntami rolnymi w łącznej powierzchni 38,5944 ha nie doprowadzi do nadmiernej koncentracji
i gruntów rolnych;
2) przepisów postępowania, tj.:
- art. 8, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez: błędne oznaczenie położenia nieruchomości, błędne oznaczenie organu, który wydał decyzję o odmowie wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych nieruchomości i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności brak wskazania kryteriów, którymi kierował się organ przy uznaniu, iż w wyniku nabycia 3,71 ha nieruchomości rolnych dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca posiada jedynie 38,5944
ha gruntów własnych,
- art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy,
przez: nieuwzględnienie okoliczności, iż nieruchomości rolne o powierzchni 3,71 ha miały służyć skarżącej w celu utworzenia strefy bioasekuracji wokół budynków trzody chlewnej oraz ułatwieniu dojazdu do ww. budynków trzody chlewnej, co wynika m.in.
z położenia oraz ukształtowania ww. nieruchomości, w konsekwencji czego nabycie przedmiotowych nieruchomości przez skarżącą nie miało służyć celom stricte rolnym,
a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości, nieuwzględnienie okoliczności, że przydatność rolnicza przedmiotowych nieruchomości jest niewielka, albowiem przywrócenie przydatności rolniczej wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rekultywacji
spornych nieruchomości, co w konsekwencji przemawia za tym, iż nie miały one służyć celom stricte rolnym, a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości,
- art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej ocenie i przyjęciu przez organ pierwszej instancji stanowiska nie mającego wystarczających podstaw normatywnych, że w przypadku nabycia przez skarżącą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 3,71 ha dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, podczas gdy pojęcie "nadmiernej koncentracji gruntów rolnych" nie zostało zdefiniowane w żadnym powszechnie obowiązującym akcie normatywnym, w konsekwencji czego ww. organ rażąco przekroczył zasadę
swobodnej oceny dowodów,
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału
dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie przez: brak ustalenia czy wszystkie nieruchomości stanowiące własność skarżącej, jak i nieruchomości znajdujące się w jej posiadaniu zależnym są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, albowiem według wiedzy skarżącej część ww. nieruchomości, zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jak i wypisami z rejestru gruntów, są nieruchomościami przeznaczonymi na cele inne niż rolne, brak ustalenia rzeczywistej przydatności rolniczej spornych nieruchomości.
W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.
Minister – w odpowiedzi na skargę - wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał
swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 maja 2018 r. (sygn. IV SA/Wa 3371/17) oddalił skargę. Uznał, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ błędnie określił położenie przedmiotowych nieruchomości w miejscowości [...], gm. [...], woj. [...], podczas gdy w rzeczywistości były one położone w [...], gm. [...], woj. [...], okoliczność tę jednak potraktował w kategoriach oczywistej omyłki, zwłaszcza, że prawidłowo zostały wskazane numery poszczególnych działek, jak i ich powierzchnia, a nawet numery prowadzonych dla nich ksiąg wieczystych. W ten sam sposób Sąd potraktował nieprawidłowe określenie przez Ministra organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy twierdził bowiem, że był nim Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...], podczas gdy w rzeczywistości chodziło w tym przypadku do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]. Poza tym Sąd wskazał, że ustalając średnią wielkość gospodarstwa rolnego w 2016 r., organ wziął pod uwagę dane dla województwa [...], tj. 13,49 ha, w sytuacji gdy dla województwa [...] wielkość ta wynosiła 18,30 ha, ale ze względu na fakt, że pomiędzy tymi danymi istniała stosunkowo niewielka różnica, także i ta okoliczność – zdaniem Sądu - nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W rezultacie bowiem Sąd Wojewódzki stwierdził, że pozostałe podniesione w skardze zarzuty stanowiły powtórzenie zarzutów z odwołania od decyzji Prezesa z [...] września 2017 r., które były przedmiotem rozważań organu drugiej instancji. W tym względzie Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. W szczególności zaś, odnosząc się do wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 c u.k.u.r., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że ustawa ta samodzielnie i autonomicznie określa przedmiot swej regulacji i brak jest w niej odesłania do choćby odpowiedniego stosowania jakiegokolwiek przepisu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Poza tym z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika, aby pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych należało interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów. Zdaniem przy tym Sądu Wojewódzkiego, istotny był w tym przypadku sam fakt ich posiadania, zwłaszcza że w okolicznościach niniejszej sprawy opierał się on o uregulowany stan wynikający z formalnej i długotrwałej umowy dzierżawy.
Przedsiębiorstwo wniosło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło powyższy
wyrok w całości. Zarzuciło Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku
z naruszeniem:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, a mianowicie: art.
2a ust. 4 pkt 1 lit. c u.k.u.r., mające istotny wpływ na wynik sprawy - przez jego błędną wykładnię i tym samym bezpodstawne uznanie, że w wyniku nabycia przez skarżącą nieruchomości składających się z czterech działek o łącznej powierzchni 3,71 ha dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, podczas gdy skarżąca jest właścicielem jedynie 38,5944 ha, a pozostałe ponad 95 % użytkowanych przez skarżącą gruntów rolnych znajduje się jedynie w jej posiadaniu zależnym, albowiem skarżąca dzierżawi obecnie ponad 781 ha gruntów rolnych od Skarbu Państwa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż nabycie przez skarżącą dodatkowych gruntów
o powierzchni 3,71 ha wraz z posiadanymi przez skarżącą gruntami rolnymi w łącznej powierzchni 38,5944 ha nie doprowadzi do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
a) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez niewystarczające i lakoniczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny, w szczególności przez lakoniczne odniesienie się do zarzutu dotyczącego nieuwzględniania nieruchomości będących w posiadaniu zależnym skarżącej przy dokonywaniu oceny, czy w wyniku nabycia spornych gruntów rolnych o powierzchni 3,71 he dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych,
b) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.
145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji na nieuchyleniu decyzji organu odwoławczego, pomimo iż
nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie uwzględniono, że:
- nieruchomości rolne o powierzchni 3,71 ha miały służyć skarżącemu w celu utworzenia strefy bioasekuracji wokół budynków trzody chlewnej oraz ułatwieniu dojazdu do ww. budynków trzody chlewnej, co wynika m.in. z położenia oraz ukształtowania ww. nieruchomości, w konsekwencji czego nabycie przedmiotowych nieruchomości przez skarżącego nie miało służyć celom stricte rolnym, a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości oraz zmniejsza ryzyka występowania ognisk choroby
zakaźnej pn. Afrykańskiego Pomoru Świń,
- przydatność rolnicza przedmiotowych nieruchomości jest niewielka, albowiem przywrócenie przydatności rolniczej wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rekultywacji przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji przemawia za tym, że przedmiotowa nieruchomość nie miała służyć celom stricte rolnym, a przede
wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości oraz zmniejszeniu ryzyka występowania ognisk choroby zakaźnej pn. Afrykańskiego Pomoru Świń.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 39/21) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zarzuty skargi
kasacyjnej zostały oparte na istotnym naruszeniu przepisów postępowania i w zakresie zarzutów procesowych dotyczących art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna okazała się skuteczna.
W związku z tym, Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i
wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, w pkt 1 decyzji: umorzył postępowanie w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...], natomiast w pkt 2 decyzji: nie wyraził zgody na nabycie nieruchomości rolnej składającej się z działek o numerach: [...], [...] i [...] oraz [...]. Wniesione w sprawie przez skarżącą kasacyjne odwołanie dotyczyło tylko pkt 2 decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Zaskarżoną natomiast decyzją z 28 września 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał " w mocy zaskarżoną decyzję". Znamienne jest przy tym, że w treści uzasadnienia tej decyzji organ odwoławczy nie nadmienił nawet, że orzeczenie swoje kieruje tylko do pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie wypowiedź
" utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję" można nieraz interpretować jako utrzymanie
w mocy tej części decyzji, która została zaskarżona, ale przy tylu błędach, które - podzielając w tym zakresie spostrzeżenia skarżącego podniesione w skardze - dostrzegł w zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki (błędne oznaczenie nieruchomości będących przedmiotem postępowania, błędne oznaczenie organu pierwszej instancji
a wreszcie uzasadnianie przez organy merytorycznego rozstrzygnięcia danymi statystycznymi dotyczącymi zupełnie innego województwa niż to, w którym przedmiotowe nieruchomości się znajdowały) może budzić wątpliwości co do zakresu
i rzetelności rozstrzygania w tym przypadku przez organ odwoławczy.
Ponadto w analizowanym stanie istotne było także to, że przedstawiając stan
faktyczny, jaki zachodził w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki podał, że zaskarżona decyzja Ministra utrzymywała w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości
Rolnych o niewyrażeniu zgody na nabycie przez "[...] " Spółkę z o. o. z siedzibą w [...] nieruchomości rolnej składającej się z trzech działek, to jest: działki nr [...] o powierzchni 1,75 ha oraz działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,26 ha. Podczas, gdy pkt 2 decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych (orzekający o odmowie wyrażenia zgody) dotyczył czterech działek (nr [...], [...], [...] i [...]). W związku z tym zaś, że kontrolowana przez Sąd decyzja miała charakter uznaniowy, nie można było przyjąć, że w tym przypadku rzeczą obojętną było do jakich i ilu działek odnosiła się wykonywana przez Sąd ocena legalności działalności administracji publicznej.
Powyższe uchybienia procesowe wprawdzie nie zostały rozwinięte w argumentacji towarzyszącej zarzutom kasacyjnym, ale ponieważ mieściły się w ramach prawidłowo podniesionych zarzutach kasacyjnych opartych na art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.,
to okoliczność ta – zdaniem składu orzekającego – umożliwiała odniesienie się do tych kwestii, zwłaszcza, że dla przeprowadzenia właściwej kontroli zaskarżonej decyzji omówione wyżej zagadnienia winny być wyjaśnione w pierwszej kolejności.
W ocenie składu orzekającego, o prawidłowości wspomnianych wyżej zarzutów kasacyjnych świadczy także, słusznie zaakcentowany w skardze kasacyjnej fakt, iż
Sąd pierwszej instancji w sposób niewystarczający, bo jedynie lakoniczny odniósł się
do zarzutów zawartych w skardze oraz uchylił się od dokonania szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji, w szczególności w kontekście uwzględniania nieruchomości będących w posiadaniu zależnym przy dokonywaniu oceny, czy w wyniku nabycia spornych gruntów rolnych dojdzie do nadmiernej ich koncentracji. W tym zakresie –
jak wspomniano na wstępie - Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie, że z żadnego
przepisu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wynika, aby pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych należało interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów i ostatecznie wyraził pogląd, że istotny był w tym przypadku tylko sam fakt ich posiadania. Stanowisko swoje Sąd Wojewódzki uzasadniał zaś
okolicznościami rozpoznawanej sprawy, w której posiadanie przez skarżącą części gruntów rolnych opierało się "o uregulowany stan wynikający z formalnej i długotrwałej umowy dzierżawy". W związku z powyższym Naczelny Sąd przypomniał, że treść m.in. art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., została dodana do ww. ustawy, mocą ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. poz. 585), a która to nowelizacja weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2016 r. Ta ostatnia zaś ustawa została uchwalona (jak czytamy w uzasadnieniu jej projektu – Sejm VIII. druk 293) w celu wzmocnienia ochrony ziemi rolniczej w Polsce przed jej spekulacyjnym wykupywaniem przez osoby krajowe i zagraniczne, które nie gwarantują zgodnego z interesem społecznym wykorzystania nabytej ziemi na cele rolnicze." W dalszej części uzasadnienia ww. projektu podkreślono bowiem, że ponieważ w dniu 1 maja 2016 r. mijało 12 lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej i w związku z tym zakończyć się miał określony w ust. 4.2 załącznika XII do Aktu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej 12-letni okres ochronny na zakup polskiej ziemi rolnej przez cudzoziemców, to istniało zagrożenie, że po tej dacie ziemia rolna w Polsce będzie przedmiotem wzmożonego zainteresowania nabywców z innych krajów
unijnych. W celu więc realizacji powyższych zamierzeń projektodawcy jednocześnie
też uznali, że celowym będzie także znowelizowanie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, polegające m. in. na tym, że nabywcami nieruchomości rolnych będą mogli
być zasadniczo tylko rolnicy indywidualni. Wyjątek stanowić będą zaś jedynie podmioty expressis verbis wskazane w ustawie, w tym m. in: osoby bliskie zbywcy, jednostki samorządu terytorialnego, Skarb Państwa i osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej,
o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o
gwarancjach wolności sumienia i wyznania a także - za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych – (wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej) inne
podmioty, jeżeli zbywca wykaże, że nie było możliwości przeniesienia własności nieruchomości na rzecz ww. podmiotów oraz nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, a ponadto w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Jak wynika z przepisów omawianej ustawy wprowadziła ona zatem szereg różnych obostrzeń, ale dotyczyły one jedynie
zagadnień związanych z nabyciem nieruchomości rolnych. Pojęcie nabycia nieruchomości rolnej zostało zaś zdefiniowane w art. 2 pkt 7 u.k.u.r. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem nabycia nieruchomości rolnej należy rozumieć przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub nabycie własności rolnej w wyniku dokonania czynności prawnej lub orzeczenia sądu albo organu administracji publicznej, a także innego zdarzenia prawnego. W związku z tym skoro rzeczona ustawa wprowadziła ograniczenia jedynie w obrocie prawnym ziemią rolną, z którym wiązała się definitywna zmiana osoby właściciela gruntu rolnego, to nie bardzo jest wiadome, z jakiego
powodu Sąd Wojewódzki uznał, że ocena, iż w niniejszym przypadku nabycie przez skarżącą spółkę kilku hektarów ziemi rolnej w sytuacji, gdy była ona właścicielką tylko 38 ha gruntu rolnego, spowodowałoby nadmierną koncentrację tego rodzaju gruntu.
Za wyjaśnienie tej kwestii nie można bowiem uznać cytowanej wyżej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, że: "z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika, aby pojęcie
nadmiernej koncentracji gruntów rolnych należało interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów". Dodać też wypada, iż wprawdzie – jak wyżej wspomniano
- uzasadniając w tym przypadku swoje stanowisko Sąd Wojewódzki pogląd swój
wiązał z faktem, że skarżąca była jednocześnie posiadaczką zależną innych gruntów rolnych, które dzierżawiła od Skarbu Państwa (umowa dzierżawy wygasała w 2029 r.), ale - w świetle wskazanych wyżej celów, jakimi kierował się ustawodawca, nowelizując z dniem 30 kwietnia 2016 r. ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego - tego rodzaju tłumaczenie trudno uznać za w pełni przekonujące. Omawiana ustawa ogranicza właściciela w realizacji jego uprawnień właścicielskich. Dotyczy to zarówno potencjalnego zbywcy nieruchomości rolnej, np. w wyborze kontrahenta, a w pewnych wypadkach ogranicza też wysokość ceny sprzedaży, jak i potencjalnego nabywcy, nienależącego do osób zaliczonych do kategorii "uprzywilejowanej". Aby nabyć daną nieruchomość rolną potencjalny nabywca jest poddawany ocenie organu pod kątem spełniania określonych przesłanek. Jedną z nich jest przesłanka, wymieniona w art.
2a ust. 4 pkt 1 lit. c u.k.u.r., polegająca na uwarunkowaniu wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej od stwierdzenia, że w danym przypadku nie dojdzie do
nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Znamienne jest przy tym, że analizowana ustawa ani nie zawiera ustawowej definicji tego pojęcia, ani też go w żaden sposób nie konkretyzuje poprzez przykładowe wskazanie sytuacji, w których można byłoby mówić o nadmiernej koncentracji owych gruntów. Wreszcie ustawa ta nie określa również, jakie grunty rolne należałoby brać w tym wypadku pod uwagę, to jest, czy grunty będące własnością potencjalnego nabywcy nieruchomości rolnej czy także grunty, w stosunku do których legitymuje się on innym tytułem prawnym aniżeli własność, albo
nie mając żadnego takiego tytułu, jest ich tylko posiadaczem. Z tej przyczyny, przy takiej regulacji prawnej, przed zaakceptowaniem poglądu organu, że z uwagi na fakt,
że skarżąca była dzierżawcą innych gruntów rolnych, to w tym przypadku wypadało brać pod uwagę także wielkość gruntów przez nią dzierżawionych, należało przede wszystkim generalnie przesądzić czy w świetle przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego było w ogóle dopuszczalne, aby przy badaniu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c tej ustawy, można było brać pod uwagę inne jeszcze grunty rolne, niż te, które stanowiły własność potencjalnego nabywcy. Skoro decyzja podejmowana w oparciu o treść art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., ma charakter uznaniowy, to oceniając jej legalność należało odnieść się także do kryteriów, jakimi podejmując tego rodzaju decyzję kierował się organ. Chodzi bowiem o to by motywom, jakie w danym przypadku towarzyszyły rozstrzygnięciu organu nie można było
zarzucić: nierównego traktowania, braku transparentności czy poszanowania zasady proporcjonalności. W zaskarżonej decyzji organ wielkość nieruchomości, których dotyczył wniosek odnosił do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w roku 2016 r. w jednym z województw (i to jak wyżej wyjaśniono, nie w tym, w którym była położona przedmiotowa nieruchomość), a ponadto podkreślał, że dla gospodarstwa rodzinnego ustawa przewiduje maksymalnie powierzchnię 300 ha użytków rolnych. Tymczasem
ani art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c u.k.u.r. nie odwołuje się do art. 2a ust. 2 ustawy (określającego maksymalną powierzchnię dla gospodarstwa rodzinnego), ani też nie odwołuje się on do art. 5 ust. 1 u.k.u.r., w którym określono samo pojęcie gospodarstwa rodzinnego. W takiej zatem sytuacji zasadnie winno być zbadanie czy zaskarżona decyzja zawierała należyte wyjaśnienie powodów, dla których w tym przypadku organ, mający zasięg centralny - Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, odwoływał się w swym rozstrzygnięciu do parametrów właściwych jedynie dla województwa. Powyższe jest zaś o tyle istotne, gdyż omawiana ustawa nic nie wspomina o możliwości różnicowania - w zależności od miejsca położenia danej nieruchomości – rozumienia pojęcia nadmiernej koncentracji gruntów rolnych a swoją moc rozciąga przecież na obszar całego kraju. Dodać też trzeba, że możliwe są również sytuacje, w których dany podmiot będzie właścicielem gruntów rolnych położonych na obszarze różnych województw, jak również - co składowi orzekającemu było wiadome z urzędu - w niektórych przypadkach ocena nadmiernej koncentracji gruntów rolnych była dokonywana przez organ w odniesieniu także do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w skali kraju.
Z tych powodów skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że na tym etapie sprawy pozostałe zarzuty kasacyjne należało uznać za co najmniej przedwczesne a przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego bowiem będzie dokładne przeanalizowanie treści zaskarżonej decyzji. W przypadku
zaś stwierdzenia, że decyzja ta spełniała wymagania proceduralne, przewidziane dla decyzji drugoinstancyjnej, Sąd winien ocenić legalność tej decyzji - zgodnie z wyżej przedstawionymi uwagami. W związku z tym skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona i z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej w skrócie: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego
aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. [...] (art. 190 p.p.s.a.). Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., czyli uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i
przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie – w innym składzie, a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Zgodnie z zasadniczym wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego winno być dokładne przeanalizowanie treści zaskarżonej decyzji. W przypadku zaś stwierdzenia, że
decyzja ta spełniała wymagania proceduralne, przewidziane dla decyzji drugoinstancyjnej, Sąd pierwszej instancji winien ocenić legalność tej decyzji - zgodnie z wyżej przedstawionymi uwagami (patrz: stan sprawy). Ze wskazania tego zatem wynika, że dopiero gdy Sąd Wojewódzki stwierdzi, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania proceduralne stawiane decyzjom wydanym w podstępowaniu odwoławczym, to będzie zobowiązany ocenić legalność decyzji stosując się do przedstawionej oceny prawnej.
Trzymając się ściśle powyższego wskazania organu odwoławczego, Sąd
doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań proceduralnych, w tym wymagań stawianych decyzji jakie organ odwoławczy wydaje w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia (w przypadku sprawy odwołania). Tym samym w dokonanej kontroli legalności decyzji Ministra - Sąd pierwszej instancji poprzestał na wykazaniu naruszeń przepisów postępowania, których stwierdzenie mogło mieć
istotny wpływ na wynik sprawy.
I tak, Sąd rozpoznając sprawę w warunkach przedmiotowego związania, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzją z [...] lipca 2017 r. organ pierwszej instancji - Prezes, w pkt 1 decyzji: umorzył postępowanie w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...], natomiast w pkt 2 decyzji: nie wyraził zgody na nabycie nieruchomości rolnej składającej się z działek o numerach: [...], [...] i [...] oraz [...]. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku z 19 grudnia 2022 r. - wniesione w sprawie przez skarżącą odwołanie dotyczyło tylko pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżoną natomiast decyzją z 28 września 2017 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Prezesa z [...] lipca 2017 r. W treści uzasadnienia tej decyzji organ odwoławczy nie nadmienił nawet, że akt swój kieruje tylko do pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji.
I chociaż rozstrzygnięcie "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję" można nieraz interpretować jako utrzymanie w mocy tej części decyzji, która została zaskarżona, to przy tylu błędach, które sama skarżąca dokładnie wypunktowała w treści skargi i określiła je mianem błędów rażących, nie zaś oczywistych omyłek (błędne oznaczenie nieruchomości będących przedmiotem postępowania, błędne oznaczenie organu pierwszej instancji, uzasadnienie przez organy merytorycznego rozstrzygnięcia
danymi statystycznymi dotyczącymi zupełnie innego województwa niż to, w którym przedmiotowe nieruchomości się znajdowały), treść zaskarżonej decyzji ewidentnie budzi wątpliwości co do rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez
Ministra. I jak skarżąca wskazuje w istocie nie wiadomo czy organ rozpoznając sprawę zapoznał się z jej rzeczywistym stanem faktycznym. Tak przedstawiające się działanie organu odwoławczego świadczy o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), czy zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz normy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem obecnie orzekający w sprawie Sąd, w kontekście wytycznej Sądu drugiej instancji, jako nadrzędnej w ocenie legalności zaskarżonej decyzji, uznał jej uchylenie za zasadne. Tak z powodu zakresu sformułowanego rozstrzygnięcia, jako jednego z zasadniczych elementów składowych decyzji wymienionych w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., który winien brzmieć zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. i obejmować swoim zakresem ściśle tę część rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, która była przedmiotem kontroli organu w wyższej instancji, aby nie było wątpliwości co do ostateczności i prawomocności pkt 1 decyzji Prezesa z [...] lipca
2017; jak i z powodu ewidentnych błędów do jakich doszło przy sporządzaniu uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, czyli kolejnego z istotnych elementów decyzji administracyjnej określonego w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., którego treść jest ewidentnym zaprzeczeniem stosowania się przez organ odwoławczy do wyżej przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, a nadto i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro Sąd stwierdził, za wytyczną Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowaną w wyroku z 19 grudnia 2022 r., że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań proceduralnych przewidzianych dla decyzji drugoinstancyjnej, tym samym dokonanie oceny legalności decyzji od strony materialnej z uwzględnieniem dalszych uwag Sądu drugiej instancji, przed zajęciem stanowiska przez organ odwoławczy w
tym przedmiocie, należało uznać za przedwczesne.
Organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej będzie miał na względzie ocenę prawną dokonaną przez Sąd w poczynionych wyżej rozważaniach.
W efekcie doprowadzi do wydania decyzji zgodnej z prawem na podstawie art. 138 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak
w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie 680 zł. Na tę kwotę złożyły się: uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika z tytułu zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł odpowiadającej stawce określonej na zasadzie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265).