IV SA/Wa 1590/05

IV SA/Wa 1590/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Anna Szymańska /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 59/06 - Wyrok NSA z 2006-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Z. Sp.z.o.o. z siedzibą w W. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Dnia 12 listopada 2002 r. inwestor – Z. "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożył w Gminie W. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej w W., przy ulicy [...] 3. Wniosek ten był korygowany w dniach 26 października 2004 r. oraz 1 grudnia 2004 r.
Decyzją Prezydenta W. Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] marca 2005 r., wydaną na podstawie m.in. art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora oraz po przeprowadzeniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym rozprawy administracyjnej – odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo – apartamentowego z usługami oraz garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przy ulicy [...] , na terenie Dzielnicy W.
Teren zamierzonej inwestycji stanowi działkę o łącznej powierzchni 8696 m2, stanowiącą własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym inwestora.
Charakteryzując stan istniejący terenu wnioskowanej inwestycji i jego otoczenie stwierdzono, iż jest on zlokalizowany we wschodniej części S., w kwartale między ulicami [...], [...] i [...]. Na terenie planowanej inwestycji znajdują się obecnie: budynek biurowy o wysokości 1 kondygnacji (dawne zaplecze estrady), tzw. Duży Krąg Taneczny, mały amfiteatr, zadaszona estrada, pomnik tańczącej pary oraz zieleń wysoka i niska, stanowiąca założenie o charakterze parkowym. Teren ten, stanowiący przemyślaną przestrzennie kompozycję, został urządzony w latach pięćdziesiątych XX w. w historycznych granicach Parku Kultury [...], według projektu A. S., L. M. i Z. S.. Od strony zachodniej teren inwestycji graniczy bezpośrednio z ciągiem pieszym i terenem parkowym dochodzącym do ul. [...], od strony południowej – z ul. [...], a dalej terenami Parku Kultury, od strony wschodniej – z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – czterema 4-kondygnacyjnymi budynkami tworzącymi pierzeję ulicy [...] o adresach [...], znajdującymi się w ewidencji konserwatora zabytków oraz 1- i 10-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalno usługowym, od strony północnej – z 1-kondygnacyjnym obiektem usługowym, ciągiem pieszym i dalej z dwoma 11-kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. W pobliżu znajduje się również Szpital [...] i obiekt [...].
Na terenie o pow. 8696 m2 inwestor zamierza zrealizować budynek hotelowo-apartamentowy z usługami (z wykluczeniem kasyna) oraz garażem usytuowanym w podziemiach planowanego budynku i infrastrukturą techniczną. Powierzchnia całkowita planowanego obiektu wynosi ok. 21.000 m2, powierzchnia użytkowa (netto) ogółem – ok. 18.900 m2 (w tym powierzchnia użytkowa garażu i pomieszczeń technicznych – ok. 4.500 m2, powierzchnia użytkowa części nadziemnej – 14.400 m2), kubatura planowanego obiektu to ok. 74.000 m3. Wysokość projektowanej zabudowy ma wynosić ok. 25-29 m (7-8 kondygnacji nadziemnych + 2-3 kondygnacje podziemne, do ustalenia po uwzględnieniu warunków technicznych posadowienia budynku). Przewiduje się ok. 130 miejsc parkingowych.
Ponieważ na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły moc obowiązującą miejscowe plany ogólne zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do przedmiotowego terenu, tj. plan. W. z 1992 r. oraz plan Dzielnicy W, z 1993 r., rozpatrzenie sprawy nastąpiło w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 85 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Rozprawę taką, z udziałem stron postępowania i zainteresowanych osób przeprowadzono w dniu 22 października 2004 r.. Obecni na rozprawie przedstawiciele budynków sąsiednich do terenu zamierzenia inwestycyjnego (ul. [...] i [...]) wyrazili swój niepokój dotyczący skali i funkcji planowanego obiektu określając je jako uciążliwe i stwierdzili, że jego realizacja wpłynie niekorzystnie na charakter najbliższego otoczenia i samego P.
Rozważając podstawy prawne wydania zamierzonej decyzji przywołano treść art. 42 ust. 1 pkt 3 oraz art. 1, art. 2 oraz art. 40 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając zwłaszcza wynikającą z powołanych przepisów konieczność oparcia decyzji wydawanej w sytuacji braku planu na podstawie przepisów szczególnych. Za takie przepisy uznano w szczególności w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568). Podnosząc, iż zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, wystąpiono do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], odmówił uzgodnienia pod względem konserwatorskim przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla zamierzonej inwestycji stwierdzając, że wnioskowana budowa obiektu hotelowo-usługowego z garażem podziemnym jest sprzeczna z wytycznymi konserwatorskimi dotyczącymi wartościowego krajobrazu kulturowego, jaki stanowi teren Parku im. [...], zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., w przeprowadzonym postępowaniu wzięto pod uwagę również uzyskaną opinię Działu Ekspertyz i Analiz Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, z której wynika, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków opracowań planistycznych obejmujących wnioskowany teren i nie zachowuje walorów przestrzennych istniejącej kompozycji urbanistycznej, a realizacja 3-kondygnacyjnego garażu podziemnego w sposób zasadniczy naruszy równowagę stosunków wodnych w tym rejonie, co w konsekwencji doprowadzi do samoistnego obumarcia wartościowych drzew i krzewów, czyli degradacji terenu stanowiącego fragment Parku Kultury, a także uzyskaną opinię [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2005 r., w której, na podstawie analizy historycznej zagospodarowania przedmiotowego terenu i obecnego stanu jego zagospodarowania, negatywnie zaopiniowano projekt zabudowy tego terenu nowym budynkiem o zupełnie odmiennym programie użytkowym i formie architektonicznej.
W uzasadnieniu decyzji, po szczegółowym przedstawieniu toku postępowania (w którym m.in. w dniu 10 grudnia 2002 r. wpłynęło do organu pismo Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "T." informujące o nie wyrażeniu zgody na projektowaną inwestycję ze względu na jej usytuowanie na terenie typowo mieszkaniowym i spodziewane zakłócenie spokoju mieszkańców), oraz po analizie zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza uwarunkowań konserwatorskich, a także biorąc pod uwagę ukształtowanie przestrzenne rejonu inwestycji, jego wysokie walory ekspozycyjne i krajobrazowe, stwierdzono, że:
- realizacja planowanej inwestycji na terenie stanowiącym istotny fragment w krajobrazie miasta może mieć degradujący wpływ na krajobraz przestrzenny najbliższego otoczenia oraz utrudnić przyszłe kompleksowe zagospodarowanie tego terenu,
- realizacja planowanej inwestycji jest przedwczesna wobec braku rozstrzygnięć w zakresie kompleksowego opracowania ewentualnych warunków do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów szczególnych jakim jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
- w rejonie objętym wnioskiem wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna stanowić narzędzia do kształtowania kompozycji urbanistycznych; określenie sposobów zagospodarowania, warunków zabudowy, a więc realizacja nowych inwestycji oraz inne zmiany zagospodarowania terenu powinny być z zasady realizowane bezpośrednio na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. obowiązującego prawa miejscowego.
W konkluzji na podstawie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z art. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, 6) uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W świetle powołanego przepisu należało odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem narzędziem zastępczym w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; umożliwia inwestowanie w ograniczonym zakresie na zasadzie uzupełnienia stanu istniejącego i w sytuacjach, które nie budzą wątpliwości.
Przedstawiony projekt decyzji został opracowany przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów.
Obszerne odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł w terminie inwestor – Z. "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia: 1) art. 6, 7, 8, 9, 10 K.p.a. – poprzez uchybienie podstawowym zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego i pozbawienie strony praw procesowych; 2) art. 75 K.p.a. – poprzez błędne przyjęcie za dowód w sprawie materiałów, które negują możliwość realizacji inwestycji ze względu na jej negatywne oddziaływanie w aspekcie ochrony konserwatorskiej; 3) art. 80 K.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że udowodnione zostało istnienie obowiązku ochrony konserwatorskiej dla terenu inwestycyjnego; 4) art. 84 K.p.a. – poprzez uchybienie formie w zakresie pozyskania wiadomości specjalnych; 5) art. 106 K.p.a. – poprzez uchybienie trybowi i formie dla zajmowania stanowiska przez inny organ i pozbawienie strony możliwości kontroli procesowej tych czynności; 6) art. 3 pkt 1 w związku z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez przyjęcie, że teren, na którym planowana jest inwestycja podlega ochronie konserwatorskiej; 7) art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez błędne przyjęcie, że przepisy szczególne zabraniają realizacji inwestycji; 8) art. 107 K.p.a. – poprzez sporządzenie zaskarżonej decyzji z pominięciem uzasadnienia faktycznego i prawnego, a zwłaszcza obarczonej brakiem omówienia dowodów. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono odrębne omówienie każdego z przedstawionych zarzutów, wskazując m.in., że postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało uchylone w całości postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. Ministra Kultury, który przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż ustalenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r. oraz Dzielnicy W. z 1993 r. są w odniesieniu do przedmiotowego terenu niespójne, przy czym z przepisów ustawy wynika wyraźnie obowiązek stosowania planu uchwalonego wcześniej, a także zauważył, iż ani z wniosku inwestora, ani z projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zamierzonej inwestycji nie wynika usytuowanie planowanego budynku w stosunku do istniejących na działce drzew oraz elementów zagospodarowania chronionego terenu, tj. tzw. Dużego Kręgu Tanecznego, budynku parterowego, stanowiącego dawniej zaplecze estrady, małego amfiteatru oraz pomnika tańczącej pary. W następstwie tego postanowienia organ I instancji, umarzając postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji stwierdził, że wskazany pod inwestycję teren nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie znajduje się również w obszarze pomnika historii ani parku kulturowego, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dzięki któremu omawiana nieruchomość znajdowała się w strefie ochrony konserwatorskiej, wygasł z końcem 2003 r. i nie został zastąpiony nowym planem. W konsekwencji inwestor stwierdził, że brak przesłanek faktycznych i prawnych uprawniających – w odniesieniu do terenu zamierzonej inwestycji – z ochrony konserwatorskiej, a prowadzenie w tym zakresie postępowanie okazało się zbyteczne i jego wyniki nie mogą – zgodnie z art. 75 K.p.a. – zostać wykorzystane w sprawie. Ponadto – od strony procesowej – inwestor zarzucił organowi I instancji praktycznie całkowite wyłączenie zainteresowanego z uzgodnień konserwatorskich, co w jego przekonaniu stanowi znaczące naruszenie art. 10 K.p.a. Nadto, zdaniem inwestora, powoływanie się na sprzeczność jego zamierzenia inwestycyjnego z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało wykazane w toku postępowania, zaś sam inwestor uwzględniając stanowisko sąsiadów zamierzonej inwestycji dokonał znaczącej modyfikacji swoich pierwotnych planów, co nie znalazło odzwierciedlenia w treści decyzji.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora – Z. "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. od powyższej decyzji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy i przypomnieniu przepisów prawnych stanowiących według organu II instancji podstawę do jej załatwienia stwierdzono, że w myśl art. 44 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po przeprowadzeniu rozprawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie wobec odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji przepis ten nie ma zastosowania. Wypowiedzenie się przez wojewodę co do zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi bowiem wymaganej prawem formy współdziałania (uzgodnienia lub opiniowania) lecz ma charakter nadzorczy – stanowi formę kontroli nad działalnością gminy w zakresie zmian w zagospodarowaniu terenu w warunkach braku planu miejscowego, czyli w sytuacji, gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pełni rolę "mini planu" dla danej nieruchomości. Zdaniem organu II instancji w przeprowadzonym postępowaniu zostało wyjaśnione, że na terenie planowanej inwestycji znajduje się założenie o charakterze parkowym, tzw. Duży Krąg Taneczny. Ocena możliwości przeznaczenia tego terenu pod inwestycję wymagała zatem należytej staranności przy ustaleniu wartości i znaczenia dotychczasowego zagospodarowania. Wprowadzona przez inwestora modyfikacja zamierzenia inwestycyjnego nie mogła mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Modyfikacja ta miała wprawdzie na celu zmniejszenie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji dla sąsiadującej z nią zabudowy mieszkaniowej, natomiast nie zmieniła faktu, że chodzi o obiekt o dużej kubaturze, w sposób oczywisty kolidujący z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu. W związku z zarzutem, że rozstrzygające znaczenie w rozpatrywanej sprawie miała negatywna opinia [...] Konserwatora Zabytków, wyrażona w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r., należy stwierdzić, że wprawdzie w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw prawnych do uzgodnienia projektu decyzji pod względem wymogów konserwatorskich i kwestionowana opinia nie jest opinią organu współdziałającego przy załatwianiu sprawy w ramach przysługujących mu kompetencji, jednakże opinia ta, podobnie jak wcześniejsza opinia Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 8 października 2003 r., stanowi dokument w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), dopuszczenie wszystkich dowodów mogących mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.), wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i dokonanie jego wszechstronnej, kompleksowej oceny (art. 80 K.p.a.). Tym samym nie można czynić zarzutu organowi I instancji, że przeanalizował wnikliwie kwestie historycznych i architektonicznych wartości dotychczasowego zagospodarowania spornego terenu, opierając się przy tym na dowodach w postaci specjalistycznych opinii. W konsekwencji organ I instancji zasadnie stwierdził, że z uwagi na istotne wartości dotychczasowego zagospodarowania terenu objętego wnioskiem inwestora, możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego budzi uzasadnione wątpliwości. Oznacza to, że wydana negatywna decyzja organu I instancji nie narusza prawa.
Obszerną skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o ochronie zabytków oraz art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a także art. 2. art. 7 oraz art. 22 Konstytucji RP – poprzez naruszenie fundamentalnych zasad ustrojowych oraz gwarancji obywatelskich i uniemożliwienie wykonywania działalności gospodarczej, a ponadto rażące naruszenie przepisów prawa i zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 10, 75, 76, 77, 80, 84 oraz 140 w związku z 107 § 3 K.p.a. – poprzez ograniczenie praw procesowych strony, brak merytorycznego rozpoznania sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, brak pełnego wyjaśnienia sprawy, sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę nad postępowaniem decyzyjnym. Przywołane naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania miały, zdaniem skarżącego, wpływ na treść zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu, powtarzającym w części argumentację podniesioną już w odwołaniu, poszerzono ją o nowe argumenty odnoszące się zarówno do sfery prawa materialnego, jak i procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium podniosło, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, że wbrew tym zarzutom odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika z braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jest ona wynikiem postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w trybie art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność, że sporny teren nie jest objęty ochroną prawną konserwatora zabytków nie oznacza, że organ nie mógł korzystać z opinii [...] Konserwatora Zabytków jako dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Skarżący nie był pozbawiony możliwości uczestniczenia w postępowaniu i składania dowodów. Jednakże nie przedstawił żadnych własnych dowodów, w tym zawierających odmienne stanowisko niż wyrażone w opinii [...] Konserwatora Zabytków oraz w opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, tj. dowodów wskazujących, że ochrona wartości historycznych i architektonicznych w przypadku spornego terenu jest nieuzasadniona. Powołane wyżej opinie znajdujące się w aktach sprawy, a podważane w skardze z przyczyn wyłącznie formalnych, spełniają wymagania stawiane dowodom z dokumentów. Kwestia wyłączenia biegłego nie jest "przywilejem". Wyłączenie biegłego następuje w ściśle określonych okolicznościach wskazanych w art. 24 K.p.a. Jednakże żadnych takich okoliczności skarżący nie wskazał. Skarżący mógł zapoznać się z materiałem dowodowym w siedzibie Kolegium, natomiast nie było obowiązkiem organu przesyłanie zgromadzonych dowodów stronie. W sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy nie jest obligatoryjne. W rozpatrywanej sprawie wobec kompletności materiału dowodowego nie było potrzeby przeprowadzania rozprawy. Nie uwzględnienie przez Kolegium zarzutów stron zawartych w odwołaniu nie oznacza, że organ II instancji nie przeprowadził stosownego postępowania i nie rozpatrzył sprawy ponownie w jej całokształcie, ani też nie oznacza, że przeprowadził postępowanie powierzchownie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku –apartamentowego z usługami oraz garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przy ulicy [...] , na terenie Dzielnicy S. W. Skarżący wniósł o uchylenie obu wymienionych decyzji.
Oceniając argumenty użyte w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji oraz podniesione wobec nich zarzuty należy zważyć, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest pierwszym spośród szeregu aktów prawnych regulujących w okresie powojennym problematykę planowania przestrzennego, który – jako zasada - nie narzuca podstawowym jednostkom terytorialnym (w rozpatrywanym przypadku gminie usytuowanej w systemie samorządu terytorialnego) obowiązku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z wyjątkami, które tutaj można pominąć, to gmina w ramach zadań własnych decyduje o potrzebie sporządzenia planu. Jej organy decydują o podjęciu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o jego treściach i terytorialnym zakresie obowiązywania. W związku z tym w literaturze przedmiotu mówi się wprost o zasadzie fakultatywności sporządzania planu (Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu.", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2002, str. 110). W konsekwencji gospodarka przestrzenna gminy może być oparta na podstawach materialno-prawnych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź też w sytuacji braku planu, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, powinna być prowadzona na podstawie przepisów szczególnych. W tej sytuacji twierdzenie, że prowadzenie przez gminę gospodarki przestrzennej w przypadku braku planu ma charakter wyjątkowy, a w szczególności nie może dotyczyć określonych rodzajów terenów bądź określonych inwestycji, jest nieuprawnione.,
Dualizmowi podstaw prawnych gospodarki przestrzennej gminy (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – brak planu) odpowiada dualizm podstaw prawnych decyzji realizujących plan, a w szczególności decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które również mogą być wydawane na podstawie planu, spełniającego w tym przypadku funkcję ich podstawy materialno-prawnej, determinującej treść decyzji, bądź - w przypadku braku planu – na podstawie przepisów szczególnych. W tym drugim przypadku także nie można mówić o sytuacji wyjątkowej, gdyż jest to stan przewidziany w ustawie, która w art. 2 ust. 2 wprost stwierdza, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Ustawa uregulowała również zasady i tryb postępowania w takich przypadkach (w szczególności w art. 40 oraz art. 44 ustawy). Traktowanie wydawanej w tym trybie decyzji jako "narzędzia zastępczego" nie znajduje więc oparcia w przepisach ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym
W tym stanie rzeczy stwierdzenie zawarte w decyzji Prezydenta W., iż "w rejonie objętym wnioskiem wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna stanowić narzędzia do kształtowania kompozycji urbanistycznych; określenie sposobów zagospodarowania, warunków zabudowy, a więc realizacja nowych inwestycji oraz inne zmiany zagospodarowania terenu powinny być z zasady realizowane bezpośrednio na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. obowiązującego prawa miejscowego", może być traktowane wyłącznie życzeniowo, a nie jako wykładnia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W obu przedstawionych sytuacjach różne będą natomiast podstawy prawne decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz tryb ich podejmowania. Przy obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego treść decyzji będzie w znacznym stopniu pochodną ustaleń tego planu, które mogą podlegać interpretacji tylko w ograniczonym zakresie, gdyż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne z ustaleniami planu są nieważne. W rezultacie treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji wyznaczają przede wszystkim ustalenia planu odnoszące się do tego terenu – dotyczące zarówno przeznaczenia terenu (funkcji), jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, a także innych parametrów urbanistycznych – w zależności o stopnia szczegółowości ustaleń planu. Inna sytuacja ma miejsce w przypadku braku planu, gdy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinno nastąpić na podstawie przepisów szczególnych. O tym, jakie to będą przepisy rozstrzyga organ zobowiązany do wydania decyzji. Niewątpliwie będą to przepisy odnoszące się do zamierzonego przedsięwzięcia, jak i terenu (i jego najbliższego otoczenia), na którym ma być ono usytuowane, jak również tzw. przepisy funkcjonalne, dotyczące wartości wysoko cenionych, takich jak m.in. dobra kultury czy środowisko naturalne. Z założenia jednak granice swobody (uznania) organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu będą większe niż w przypadku organu związanego ustaleniami planu. Dlatego też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu szczególnie istotne jest określenie w tej decyzji kryteriów i zasad, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, gdyż tylko wtedy możliwa jest kontrola jego prawidłowości i legalności.
Zaskarżone decyzje nie spełniają tych wymagań.
Podstawowym motywem odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji była stwierdzona przez organy prowadzące postępowanie sprzeczność z wymogami ochrony konserwatorskiej. Uznano, iż "realizacja planowanej inwestycji jest przedwczesna wobec braku rozstrzygnięć w zakresie kompleksowego opracowania ewentualnych warunków do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów szczególnych jakim jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Jednocześnie przyznano, że sporny teren nie jest objęty ochroną prawną konserwatora zabytków. Zdaniem organu II instancji nie oznaczało to jednak, że organ nie mógł skorzystać z opinii [...] Konserwatora Zabytków jako dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. W konkluzji na podstawie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z art. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Spośród powołanych przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 i 2) zastosowanie w rozpatrywanej sprawie może mieć przede wszystkim art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie natomiast z poglądami wyrażonymi w piśmiennictwie "Przepisów ust. 2 art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujących uwzględniać w planowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne określone w tym ustępie, nie można traktować jako przepisów bezpośrednio obowiązujących. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań, walorów i potrzeb określonych w wyżej wymienionym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w wyżej wymienionej ustawie jak i w innych licznych przepisach prawa materialnego.(...) Wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury określają w szczególności przepisy (...) ustaw o ochronie dóbr kultury i o muzeach..." (Z. Niewiadomski, op. cit., str. 30-31). W toku rozpatrywania sprawy miały już zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568).
Zastosowanie powołanych wyżej przepisów w sprawie jest niewłaściwe. Przywołany art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma bowiem charakter przepisu ogólnego, wyjaśniającego na czym polega ochrona zabytków podejmowana przez organy administracji państwowej i jakie są jej cele. Z przepisu tego nie można w żaden sposób wyprowadzić zakazów odnoszących się do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organy obu instancji powołują się w zaskarżonych decyzjach również na fakt objęcia przedmiotowego terenu zamierzonej inwestycji granicami obszaru ochrony konserwatorskiej ( przewidzianego również w art. 19 ust. 3 powołanej ustawy z 2003 r. ). Jednakże ustawa określając formy ochrony zabytków stwierdza, że należą do nich m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 w związku z art. 19). Oznacza to, że strefa ochrony konserwatorskiej nie istnieje jako samodzielna instytucja prawna, lecz wymaga przeniesienia do ustaleń planu. Innymi słowy, związane z nią ograniczenia, zakazy i nakazy obowiązują dopiero po włączeniu do planu i jego wejściu w życie. Nie ulega wątpliwości, że plany ogólne. W. z 1992 r. oraz S z 1993 r. utraciły moc obowiązującą z końcem 2004 r., a nowego planu dla tego terenu nie uchwalono. Brak więc podstaw do powoływania się w przypadku zamierzonej inwestycji na ograniczenia związane z obszarem ochrony konserwatorskiej – tym bardziej, że reżim prawny tej strefy zarówno w planach, które utraciły moc obowiązującą, jak i w nowych zamierzeniach planistycznych (o ile takie są podejmowane), jest nieznany. Brak też podstaw prawnych (w wyniku zmiany ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury) do uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania zamierzonej inwestycji z wojewódzkim i stołecznym konserwatorem zabytków. W konsekwencji nie jest właściwe traktowanie odmowy uzgodnienia zamierzonej inwestycji przez te organy jako opinii, czy też jako dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Nie może być bowiem najistotniejszym w sprawie dokument, który może być uzyskany tylko w określonych w ustawie przypadkach, w określonym trybie, a który został w istocie wydany bez żadnej podstawy prawnej. Przekonuje o tym jednoznacznie treść decyzji [...] Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 2004 r., umarzająca postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – budynku hotelowo-usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ulicy [...] w W. W każdym zaś razie należy podzielić poglądy skarżącego, kwestionującego wagę, jaką do tego dokumentu i całkowicie nieformalnej opinii [...] Konserwatora Zabytków przywiązują orzekające w sprawie organy administracji.
Należy przy tym zauważyć, że dążenie organów orzekających w sprawie do uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków miało miejsce w drugim półroczu 2003 r., a więc jeszcze w okresie obowiązywania planów miejscowych W. i S przy czym Minister Kultury uchylił dnia [...] listopada 2003 r. postanowienie tego organu m.in. z powodu niespójności ustaleń obu planów dla tego samego obszaru, a także nie wyjaśnienia w wystarczającym stopniu , na czym polega wartość zabytkowa przedmiotowego obszaru i jaki wpływ na chroniony teren będzie miała planowana inwestycja. Organy obu instancji nie wyjaśniły wskazanej niespójności ustaleń planistycznych, ani też nie wykazały – m.in. na podstawie poprzednio obowiązujących planów – istnienia jakiejkolwiek jednolitej "linii planistycznej" wobec przedmiotowego obszaru, uzasadniającej jego ochronę – w szczególności poprzez wyłączenie możliwości lokalizowania tego rodzaju inwestycji, jak przedstawiona przez inwestora. Uzyskano natomiast negatywną opinię [...] Konserwatora Zabytków, wyrażoną w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r., w którym wyjaśniono, że "przedmiotowy obszar znajduje się w strefie ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-C wskazanej do opracowywanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.", a więc – po pierwsze – opracowania planistycznego będącego jeszcze w toku opracowywania, po wtóre – nie mającego z założenia charakteru aktu prawa miejscowego, i w związku z tym – po trzecie - nie mogącego stanowić podstawy materialno-prawnej decyzji administracyjnych, w tym również o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Opinia ta, zawierająca charakterystykę przedmiotowego terenu z historyczno-architektonicznego punktu widzenia kończy się stwierdzeniem, że może być traktowana jako dowód w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 75 K.p.a.
Sąd nie podziela tego stanowiska.
Przedstawiona przez organ I instancji charakterystyka stanu istniejącego terenu wnioskowanej inwestycji i jego otoczenia nie została zakończona konkretnymi wnioskami, wskazującymi na jego – podnoszone wielokrotnie w oby decyzjach – szczególne ukształtowanie przestrzenne oraz wysokie walory ekspozycyjne i krajobrazowe, wymagające ochrony, w tym również ochrony konserwatorskiej. Przeciwnie, wskazanie że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu wnioskowanej inwestycji zlokalizowane są wysokie, 10- i 11-kondygnacyne budynki wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, nakazuje ostrożnie podchodzić do wyrażonych w zaskarżonych decyzjach uwag o degradującym wpływie zamierzonej inwestycji na krajobraz przestrzenny najbliższego otoczenia.
Zastrzeżenie, że realizacja zamierzonej inwestycji może utrudnić przyszłe kompleksowe zagospodarowanie objętego nią terenu jest być może słuszna z urbanistycznego punktu widzenia, ale całkowicie pozbawiona wartości argumentu prawnego. Problem zamierzonej lokalizacji wyglądałby bowiem całkowicie inaczej, gdyby przedmiotowy teren był objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego sporządzenie i uchwalenie leży w kompetencjach organów m.st. W.
Reasumując należy uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 4, art. 7 oraz art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – przez niewłaściwe ich zastosowanie i interpretację.
Nadto należy stwierdzić, że wyjaśnienie stanu faktycznego nie zostało dokonane z należytą dokładnością, czym naruszono art. 7 K.p.a., przyjęto jako dowody w sprawie dokumenty, które są tego waloru pozbawione oraz na ich podstawie uznano, że istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione, czym naruszono art. 75 i art. 80 K.p.a., oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób właściwy całego materiału dowodowego doprowadzając w ten sposób do wadliwego uzasadnienia faktycznego decyzji i – jak już wskazano – wadliwej interpretacji podstaw prawnych decyzji, tj. naruszenia art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. – w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.