IV SA/WA 1588/18

IV SA/Wa 1588/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /sprawozdawca/
Anna Szymańska /przewodniczący/
Kaja Angerman
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2889/19 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 61, art. 50 ust. 2, art. 2 pkt 14, art. 6, ust 2 pkt 1, art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej C. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na budynek usługowy o funkcji zamieszkania zbiorowego wraz z funkcjami towarzyszącymi.
Decyzja ta została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. spółka [...] Sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy o funkcji zamieszkania zbiorowego wraz z funkcjami towarzyszącymi (gastronomia, drobny handel, biura), zlokalizowanej przy ul. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...], na terenie Dzielnicy [...] [...]. W decyzji wskazano, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie zmienia obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza istniejącej linii zabudowy, wysokości, szerokości elewacji, geometrii dachu odstąpiono od odrębnego ustalania wymagań przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowana funkcja zamieszkania zbiorowego z usługami towarzyszącymi jest zgodna z funkcją obszaru, zarówno bezpośredniego sąsiedztwa, jak i całego obszaru analizowanego, w którym będzie realizowana.
W rejonie planowanej inwestycji zlokalizowane są usługi o funkcji zamieszkania zbiorowego, m. in. w budynkach przy ulicy [...] [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...].
Nakazano w decyzji realizację zamierzenia zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie. Nadto wskazano, że zamierzenie nie jest inwestycją figurującą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz że nie oddziałuje na obszaru chronione. Wskazano, że budynek przy ul. [...] jest objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków. [...] Konserwator Zabytków Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2017 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, zaś wnioskodawca przewiduje zapotrzebowanie na media w ramach dotychczasowych przydziałów.
W decyzji ustalono także kwestię obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji wskazując, że odbywać się będzie na zasadach dotychczasowych od ul. [...], poprzez służebność dojścia i dojazdu ustanowione na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Ustalono również w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Od ww. decyzji wniosła odwołanie [...] wskazując, iż nie wyraża zgody na przedmiotową inwestycję, a więc wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i o odmowę ustalenia warunków zabudowy.
Odwołanie złożyła również Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] podnosząc naruszenie:
• art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie własności nieruchomości sąsiedniej ( [...] w [...]), w tym prawa do niezakłóconego spokoju mieszkańców nieruchomości sąsiedniej,
• art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez naruszenie chronionego interesu osób trzecich w postaci zakłócenia dotychczasowego spokoju sąsiedzkiego w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez chybione uznanie, że służebność czasowa, która wygasa w tym roku, spełnia warunki określone w tym przepisie, tj. stanowi realny element stałego dostępu nieruchomości do drogi publicznej,
• art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w tej sprawie oraz dowolną ocenę tego materiału, w szczególności zignorowanie braku dostępu do drogi publicznej planowanego obiektu oraz uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich,
• 28 k.p.a., poprzez zignorowanie prawa stron - poszczególnych lokali wchodzących w zasób nieruchomości budynkowej ul. [...] do brania udziału w niniejszej sprawie.
Ponadto stwierdzono, że jeżeli w tym miejscu planuje się działalność hotelarską i gastronomiczną, to inwestycja powinna dysponować odpowiednią liczbą miejsc parkingowych oraz podjazdem dla pojazdów ciężarowych z zaopatrzeniem, czego organ I instancji nie badał.
Kolegium wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazał, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczących planowanej inwestycji jest przewidziana dopiero na etapie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 9), natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy, interesy te jedynie się identyfikuje. Kolegium wyjaśniło, że teren, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, jest w dużym stopniu nasycony obiektami usługowymi (sklepy, restauracje, inne), zatem uciążliwości wynikające z tego typu działalności, są już w tym obszarze obecne. Natomiast ewentualne zakłócenia spokoju sąsiedzkiego ponad przeciętną miarę, mogą być zwalczane na drodze cywilnoprawnej w oparciu o art. 144 ustawy Kodeks cywilny. Dalej Kolegium wskazało, że obiekty usługowe istniejące na danym terenie, są obsługiwane przez sąsiednie ulice (miejsca parkingowe, miejsca dla dojazdu zaopatrzenia), zaś obowiązujące przepisy nie ustanawiają warunków dla miejsc parkingowych obsługujących daną inwestycję na etapie ustalania warunków zabudowy, a zgodnie z art. 52 ust. 3, który w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się do warunków zabudowy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków
W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że stosownie do brzmienia art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W omawianym przypadku, dostęp ten istnieje na dzień wydawania niniejszej decyzji, gdyż jest zapewniony przez służebność dojścia i dojazdu do drogi publicznej (ul. [...]) po działce nr [...] i po dz. ew. nr [...]. Kolegium wskazało również, że właściciele lokali w budynku przy ul. [...] brali i biorą udział w przedmiotowym postępowaniu przez to, że w postępowaniu brała i bierze udział Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Poszczególni właściciele lokali nie zgłosili odrębnego akcesu do tego postępowania, z wyjątkiem p. [...]. Fakt, że p. [...], współwłaścicielka nieruchomości, nie zgadza się na przedmiotową inwestycję, nie ma znaczenia dla sprawy ustalenia warunków zabudowy. Warunki zabudowy dla każdej nieruchomości może uzyskać każdy i nie jest tu potrzebna zgoda właściciela nieruchomości, co wynika z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] zastępowana przez radcę prawnego S. S., zarzucając jej naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt. 2, pkt. 5 i pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez doprowadzenie do architektonicznej zmiany dotychczasowego zagospodarowania dziedzińca położonego w środku nieruchomości sąsiadujących (tzw. studnia), znacznego ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącej, w szczególności prawa do niezakłóconego spokoju i bezpieczeństwa min. poprzez nocne spacery osób znajdujących się pod wpływem alkoholu, gwar nocnej gastronomii etc.
art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy, poprzez naruszenie chronionego prawem interesu osób trzecich, w szczególności członków skarżącej Wspólnoty, w postaci zakłócenia spokoju sąsiedzkiego w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, poprzez wprowadzenie tam gastronomii, sprzedaży napojów alkoholowych, działalności usługowej, w tym hotelarskiej,
art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy poprzez dopuszczenie do powstania nowej funkcji budynku przy ul. [...] (gastronomia, handel, biura, hotel) w dotychczasowej zabudowie nieruchomości sąsiednich, czego nie można uznać za kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy.
art. 61 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 ww. ustawy, poprzez błędne uznanie, iż służebność czasowa, która wygasa w tym roku, spełnia warunki określone w tej normie prawnej, tj. stanowi realny element stałego dostępu nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną, do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że służebność ustanowiona została pod warunkiem, że służebność ta nie może zakłócać dotychczasowego korzystania z nieruchomości ich mieszkańcom.
art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w tej sprawie oraz oderwaną od rzeczywistości i dowolną ocenę tego materiału, w szczególności zignorowanie faktów: braku realnego i stałego dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji, jej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w tym całkowite zignorowanie kwestii bezpieczeństwa mieszkańców Skarżącej oraz całkowitą zmianę dotychczasowej funkcji nieruchomości sąsiednich, które pełnią wyłącznie funkcję mieszkalną oraz nie dostrzeżenie przez Organ administracji braku w terenie skweru tzw. studni obiektów usługowych w postaci sklepów, restauracji itp.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej SKO z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] , o uchylenie w całości poprzedzającej powyższą, decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r., Nr [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018 r., poz. 1032, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.").
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że planowana inwestycja wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, albowiem dla terenu, na którym ma być ona realizowana brak było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wniosek inwestora dotyczył inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dotychczas istniejącego budynku. Tym samym zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w myśl tego przepisu także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy tym inwestycja nie jest objęta dyspozycją art. 50 ust. 2 u.p.z.p.
Wyjaśnić należy, że art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Podkreślenia wymaga, iż obowiązek łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).
Jednocześnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w przypadku gdy inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego a przy tym zmianie nie ulegają jego gabaryty, wówczas zakres zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obejmuje jedynie kwestię zbadania czy nowy sposób użytkowania obiektu będzie stanowił kontynuację funkcji, (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r" sygn. akt II OSK 2734/15, LEX nr 2343279).
W niniejszej sprawie organ wykazał, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Wniosek dotyczył bowiem inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy o funkcji zamieszkania zbiorowego wraz z funkcjami towarzyszącymi (gastronomia, drobny handel, biura), zlokalizowanej przy ul. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...], na terenie [...].
Z przeprowadzonej analizy wynika natomiast, że w rejonie planowanej inwestycji zlokalizowane są usługi o funkcji zamieszkania zbiorowego, m. in. w budynkach przy ulicy [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] , [...] . Nie ma także wątpliwości, że w analizowanym obszarze istnieje funkcja usługowa i gastronomiczna. Jednocześnie spełnione są pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Zatem brak było podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora.
Wskazać w tym miejscu należy, że Skarżąca podnosi, iż w rozpoznanej sprawie nie można uznać za spełniony warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, albowiem inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zdaniem autora skargi bowiem co prawda budynek przy [...] posiada dostęp poprzez służebność przejścia i przechodu, jednak po pierwsze służebność owa wygaśnie jeszcze w roku 2018, a ponadto służebność ustanowiona została pod warunkiem, że służebność ta nie może zakłócać dotychczasowego korzystania z nieruchomości ich mieszkańcom.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że teren planowanej inwestycji na dzień wydania decyzji przez organ administracyjny posiadał dostęp do drogi publicznej, i to nie tylko faktyczny, ale również - jak chce tego strona skarżąca - prawny. Nie jest bowiem kwestionowana przez stronę skarżącą okoliczność iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej zapewniony przez służebność dojścia i dojazdu do drogi publicznej (ul. [...]) po działce nr [...] i po dz. ew. nr [...]. Skarżąca kwestionuje jednak fakt dostępu do drogi publicznej powołując się na rychłe wygaśnięcie tejże służebności. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne właściwe w sprawie wydania warunków zabudowy oceniają bowiem kwestię spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. na dzień wydania decyzji. A nie na okres po jej wydaniu. Z akt sprawy oraz z oświadczeń składanych również przez stronę skarżącą wynika jednoznacznie, że na dzień wydania decyzji, służebność taka jest ustanowiona. Niezależnie jednak od powyższego Sąd wskazuje, że koncepcja prawnego dostępu do drogi publicznej nie jest koncepcją jednolicie przyjmowaną w orzecznictwie. Są bowiem wyrażane i takie stanowiska, że na tym etapie postępowania chodzi o dostęp faktyczny. Sąd w składzie tu orzekającym, opierając się o brzmienie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przyjmuje koncepcję "mieszaną". Stosownie bowiem do ww. przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego przepisu, zdaniem Sądu wynika, że o ile w przypadku dostępu do drogi publicznej w drodze ustanowienia służebności drogowej, zasadne jest stanowisko o prawnym dostępie do drogi (ale tylko przy uznaniu, że już na dzień wydania decyzji służebność ma być ustanowiona, choć co warto odnotować w orzecznictwie przyjmuje się również że już samo zapewnienie inwestora o wystąpieniu o ustanowienie służebności, stanowi wypełnienie warunku dostępu do drogi na etapie ustalania warunków zabudowy), to już w pozostałych dwóch przypadkach nie można mówić o dostępie prawnym do drogi publicznej. Przecież w przypadku, gdy terenem inwestycji jest teren bezpośrednio przylegający do drogi publicznej, wówczas nie żąda się od inwestora jakiegokolwiek tytułu prawnego do korzystania z drogi. Podobnie rzecz się ma, gdy idzie o dostęp poprze drogę wewnętrzną. Inwestor również nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do korzystania z tej drogi. Zatem w takim przypadku chodzi wyłącznie o faktyczny dostęp do drogi publicznej. Rozważania te Sąd przeprowadził jednak wyłącznie tytułem wyjaśnienia, jak w jego ocenie należy rozumieć dostęp do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy i pozostają one bez znaczenia dla rozpoznanej sprawy, z uwagi na fakt, że - jak wyżej wyjaśniono - z uwagi na ustanowioną służebność drogową, teren inwestycji na dzień wydania decyzji posiada dostęp (również prawny) do drogi publicznej.
Nadto bez znaczenia dla oceny spełnienia tej przesłanki pozostaje również fakt, że służebność ta udzielona została pod warunkiem. Kwestia ta pozostaje bowiem poza jurysdykcją organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organy te - o ile w ogóle (patrz rozważania zawarte powyżej) - badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej, sprawdzają czy służebność ta została ustanowiona, a nie badają jej treści pod kątem warunków jej realizacji.
Sąd badając zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze naruszeń pod kątem nieuwzględnienia interesów osób trzecich. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wykraczać poza ramy określone przepisami tejże ustawy. Ustając warunki zabudowy, organ określa - stosownie do treści art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu, wydana w sprawie decyzja zawiera w tym zakresie szczegółowe warunki, jakie musi spełnić inwestor na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w tym zwłaszcza w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie rozpoznawania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - właściwy organ ma obowiązek badać czy przewidziana do realizacji inwestycja zaprojektowana została w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Na mocy przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym przy uwzględnieniu istniejącej oraz projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Tak więc na tym dopiero etapie procesu inwestycyjnego istnieje możliwość ważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w kontekście przysługujących im praw do zagospodarowania i zabudowy, chronionych przepisami Prawa budowlanego. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Z wymienionych przepisów wynika, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, a podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić dobra chronione prawem, w tym uzasadniony interes osób trzecich. Nie można jednak za przesłankę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy uznać interesu osób trzecich rozumianego jako prawo do niezakłóconego życia. Wszak nie można a priori założyć, że każda funkcja inna niż funkcja mieszkalna zakłóci życie mieszkańców nieruchomości sąsiednich. A gdyby nawet takie założenie było zasadne, to uznanie tego warunku za ograniczający możliwość inwestowania, uniemożliwiałoby prowadzenie jakichkolwiek inwestycji w obszarze zabudowanym. Każdorazowo bowiem właściciele nieruchomości sąsiednich mogliby podnosić zarzut uciążliwości powodowanych nową inwestycją. Stąd, zdaniem Sąd, ochrona interesów osób trzecich dotyczyć może zapewnienia im możliwości korzystania z przysługującego im prawa własności bądź innych praw do nieruchomości sąsiednich z poszanowaniem jednocześnie prawa do korzystania z nieruchomości, która stanowi teren inwestycji. Przy czym zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy, organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja występuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowo kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2849/14, LEX nr 2258707).
W konsekwencji powyższego w ocenie Sądu nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące uciążliwości oraz zakłócenia spokoju sąsiedzkiego w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, poprzez wprowadzenie tam gastronomii, sprzedaży napojów alkoholowych, działalności usługowej, w tym hotelarskiej. W tej mierze Sąd zauważa, że słusznie wskazuje Kolegium, iż zakłócenia spokoju sąsiedzkiego ponad przeciętną miarę, mogą być zwalczane na drodze cywilnoprawnej w oparciu o art. 144 ustawy Kodeks cywilny.
Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 2, pkt. 5 i pkt. 7 u.p.z.p. polegający na doprowadzeniu do architektonicznej zmiany dotychczasowego zagospodarowania dziedzińca położonego w środku nieruchomości sąsiadujących (tzw. studnia), znacznego ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącej, w szczególności prawa do niezakłóconego spokoju i bezpieczeństwa min. poprzez nocne spacery osób znajdujących się pod wpływem alkoholu, gwar nocnej gastronomii etc. Kwestia zakłócenia spokoju została omówiona powyżej. Sąd nie zauważa również zasadności dla argumentu dotyczącego ograniczenia prawa własności, chyba że w kontekście ochrony interesów osób trzecich, co również zostało omówione powyżej. Natomiast kwestia zmiany architektonicznej dziedzińca jest jedynie hipotetyczna, szczególnie gdy się uwzględni, że planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania budynku już istniejącego, bez zmiany jego jakichkolwiek parametrów.
W kontekście wyżej przedstawionych rozważań Sąd za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego oraz oderwaną od rzeczywistości i dowolną ocenę tego materiału, w szczególności zignorowanie faktów: braku realnego i stałego dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji, jej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w tym całkowite zignorowanie kwestii bezpieczeństwa mieszkańców Skarżącej oraz całkowitą zmianę dotychczasowej funkcji nieruchomości sąsiednich, które pełnią wyłącznie funkcję mieszkalną oraz nie dostrzeżenie przez organ administracji braku w terenie skweru tzw. studni obiektów usługowych w postaci sklepów, restauracji itp. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że dotychczasowa funkcja nieruchomości sąsiednich nie została zmieniona, bowiem decyzja nie dotyczy funkcji nieruchomości sąsiednich, kwestie bezpieczeństwa będą uwzględniane na etapie pozwolenia na budowę, natomiast brak obiektów usługowych na terenie skweru nie ma znaczenia w kontekście przepisów u.p.z.p. i wydanego na ich podstawie rozporządzenia (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ.: Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588), które wymaga analizy funkcji w obszarze analizowanym a nie jedynie w miejscu realizacji inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że warunki zabudowy zostały ustalone prawidłowo, a decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. to 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
-----------------------
Sygn. akt IV SA/Wa 1588/18