IV SA/Wa 1572/06

IV SA/Wa 1572/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zintegrowanego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Stowarzyszenia E. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku, Nr [...] Wojewoda [...] udzielił Zakładowi Rolniczo – Przemysłowemu F. w S. zintegrowanego pozwolenia na prowadzenie Zakładu Utylizacji Odpadów Szczególnego i Wysokiego Ryzyka E. w S.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie E. podnosząc następujące zarzuty:
1. Naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 kpa, w szczególności poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz prawa do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego jak również naruszenia art. 79 § 2 kpa. W trakcie ponownego postępowania w siedzibie Wojewody przeprowadzono naradę roboczą z udziałem autorów wniosku. Tymczasem przepisy kpa nie znają pojęcia narad roboczych, tylko instytucję wezwania strony do złożenia wyjaśnień. Stowarzyszenie E. nie otrzymało żadnego pisma o przeprowadzonej naradzie i poczynionych przez Wojewodę ustaleniach.
2. Błędnego uznania przez Wojewodę, że instalacja będzie położona na nieruchomościach, które nie posiadają takich instalacji. Wojewoda uznał, iż działalność zakładu będzie realizowana w miejscowości S., na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...]. Tymczasem działka o nr ew. [...] jest działką zabudowaną min. zakładami mięsnymi i oczyszczalnią ścieków, a działka [...] jest drogą. Instalacja znajduje się natomiast na terenie nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Jest to więc przypuszczalnie kolejna próba zagospodarowania terenów, poprzez podciągnięcie ich pod przedmiotową instalację, która w przypadku realizacji nowej inwestycji pozwoli inwestorowi uniknąć przeprowadzenia obowiązkowego raportu oddziaływania na środowisko. Z dokumentacji sporządzonej na potrzeby uchwalenia planu i zapewnień właściciela wynika, że działka o nr ew. [...] przeznaczona jest pod budowę gazowni i dlatego wątpliwa jest zasadność usankcjonowania na tym terenie Zakładu Utylizacji Odpadów Szczególnego i Wysokiego Ryzyka E..
3. Braku w decyzji wzmianki o obowiązkowym przeprowadzeniu wstępnych pomiarów emisji w ciągu 14 dni od zakończenia rozruchu nowo zabudowanej instalacji. Nie dokonano też weryfikacji wysokości emitora, która powinna wynosić 17 m. Organ administracji ograniczył się do analizy przedłożonego wniosku bez zbadania stanu faktycznego.
4. Niezapełnienia Stowarzyszeniu, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Tym samym Wojewoda naruszył uprawnienia strony wynikające z art. 10 kpa. Stowarzyszenie nie miało tez możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a w szczególności z aneksem do dokumentacji uzupełniającym część dotyczącą emisji substancji do atmosfery, z raportem "Met Rendering Plant" US. Envirionmental Protection Agency i opiniami eksploratorów podobnych instalacji zlokalizowanych w Hiszpanii i na Litwie.
5. Nieprzedstawienie stronom postępowania dokumentów dostarczonych przez firmę "T.", o które Stowarzyszenie wnioskowało. Narusza uprawnienia Stowarzyszenia do czynnego udziału w postępowaniu. Brak możliwości weryfikacji opisu wyrobu oraz możliwości zapoznania się ze schematem technologicznym wyrobu, czyli ze schematem działania termooksydatora, nie pozostaje bez wpływu na jakość wniesionego odwołania.
6. Nnieprzystawania parametrów pracy urządzenia do rocznej emisji podanej w decyzji. W poprzedniej decyzji dla dwutlenku węgla i tlenku węgla przyjęto taką samą wartość 9,6 kg/Mg przerobionego surowca natomiast w zaskarżonej decyzji emisje roczne tych substancji różnią się (29, 77 Mg/a i 14, 885 Mg/a). W poprzedniej decyzji podano emisję pyłu na poziomie 21,6 kg/100 Mg przerobionego surowca. Przy założeniu 200 Mg przerabianego surowca dziennie emisja wynosić będzie 15, 768 Mg pyłu rocznie. W nowej decyzji Wojewoda określił ją na poziomie 4, 478 Mg. Nie wiadomo z czego wynikają te rozbieżności.
7. Zaniżenia wskaźników zużycia wody na cele socjalno bytowe.
8. Niewłaściwego zakwalifikowania procesu spalania odpadów jako D 10 (termiczne przekształcanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach zlokalizowanych na lądzie) zamiast R 1 (proces odzysku poprzez spalanie z wykorzystaniem energii).
9. Braku informacji o sposobie postępowania z tłuszczem wyprodukowanym podczas przetwarzania odpadów w sytuacji awarii palnika do spalania tłuszczu w planiku obrotowym i przejścia na zasilanie awaryjne olejem opałowym lub gazem. Ilości paliwa awaryjnego nie wystarczą do zasilenia palnika przez 400 godzin pracy awaryjnej.
10. używania przez Wojewodę słownictwa niezgodnego z ustawami, w szczególności używanie słowa "surowca", które niewiele ma wspólnego z pojęciem odpadów – wynikającego z przepisów ustawy o odpadach. Nie została też zachowana chronologia zachodzących procesów technologicznych warz z podaniem kolejności odpadów poddawanych tym procesom.
11. Pozwolenie zintegrowane nie zawiera całokształtu warunków koniecznych do spełnienia w zakresie zbierania i transportu odpadów (art. 17 ust. 4, art. 31 ust.4 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2002 roku oraz art. 202 ust. 4 ustawy prawo ochrony środowiska). Z chwilą wydania pozwolenia zintegrowanego dotychczasowe pozwolenia sektorowe w zakresie zbierania i transportu odpadów powinny zostać uchylone, a właściwe wymagania winny być określone w pozwoleniu zintegrowanym. Prowadzący instalację nie ma bowiem wyboru między pozwoleniem sektorowym i zintegrowanym.
12. Niewyjaśnienie kwestii sposobu zagospodarowania mączki mięsno – kostnej. W aktach sprawy winny znaleźć się dokumenty potwierdzające przekazywanie mączki kategorii I do specjalistycznych spalarni, gdyż zakład stosuje mączkę jako polepszacz do gleby niezgodnie z przepisami.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku, Nr [...] Minister Środowiska uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 roku w następujących częściach:
1. pkt III tiret ósme, w którym jako sposób osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska wymieniono odprowadzenie ścieków bytowych i przemysłowych do zakładowej oczyszczalni ścieków po uprzednim ich zdezynfekowaniu i w tym zakresie orzekł, że ścieki (bytowe i przemysłowe) będą kierowane za pośrednictwem kanalizacji do zakładowej oczyszczalni ścieków;
2. pkt V. 1.1.2.1, w którym w tabeli określono rodzaje oraz ilość gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza ze spalania tłuszczu zwierzęcego i orzekł w tym zakresie, że spalanie tłuszczu zwierzęcego będzie wymagało zachowania następujących parametrów;
• maksymalna zawartość popiołu 0,15%,
• gęstość 0,915 g/m3,
• wartość opałowa ok. 35,2 MJ/kg.
3. pkt. VI.1, VI.3 i VI.4 dotyczący monitoringu emisji do powietrza, gospodarki odpadami i hałasu oraz pkt VII, dotyczącego sposobu i częstotliwości przekazywania informacji z prowadzonego monitoringu i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W pozostałej części decyzja została przez Ministra Środowiska utrzymana w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska stwierdził, że przedmiotem rozpoznania była instalacja do unieszkodliwiania odpadów – zwierząt padłych i odpadowej tkanki zwierzęcej – o zdolności przerobowej 200 ton na dobę, wymagająca pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 201 ustawy – Prawo ochrony środowiska i punkt 6 podpunkt 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 roku w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055).
Organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji był Wojewoda [...], zgodnie z art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo ochrony środowiska.
W Zakładzie "E." przerabia się zwierzęta padłe oraz odpadową tkankę zwierzęcą, stanowiące materiał szczególnego i wysokiego ryzyka – odpady oznaczone kodami 02 01 81 oraz 02 02 81 według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Odpady te ulegają przekształceniu w procesie prowadzonym w kilku etapach w urządzeniach powiązanych technologicznie. W wyniku fizykochemicznej przeróbki tych odpadów otrzymuje się mączkę mięsno – kostną oraz tłuszcz – odpady palne o kodzie 19 02 10. Mączka mięsno – kostna jest odbierana przez inne podmioty, a tłuszcz jest spalany w celu wytworzenia energii cieplnej w postaci pary wodnej w termooksydatorze, który wchodzi w skład rozważanej instalacji. Ponadto spełnia on funkcję ograniczającą uciążliwość zapachową procesu przez utlenianie substancji organicznych zawartych w oparach i powietrzu, doprowadzanych do komory termooksydatora z urządzeń i pomieszczeń technologicznych. Spaliny odprowadzane są emitorem wysokości 17 m, co wynika z treści wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego.
Instalacje tego rodzaju objęte są standardami emisyjnymi, które stanowią podstawę ustalenia w zintegrowanym pozwoleniu wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza z emitora termooksydatora zarówno w przypadku spalania odpadów (tłuszczu), jak i spalania paliw (oleju opałowego lub gazu ziemnego), przewidzianego w sytuacjach wyjątkowych.
W aktualnym stanie prawnym obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181). Dopuszczalną wielkość emisji poszczególnych substancji, powstających ze spalania paliw lub odpadów w termooksydatorze, który jest instalacją nową w rozumieniu § 6 ust. 3 pkt 1 oraz § 16 ust. 4 tego rozporządzenia, w pozwoleniu zintegrowanym ustalono w zakresie i na poziomie wynikającym odpowiednio z załączników nr 3 i 5 do tego rozporządzenia.
Niewłaściwie jednak ustalono dopuszczalną wielkość rocznej emisji ze spalania tłuszczu w odniesieniu do następujących substancji: pyłu, substancji organicznych w przeliczeniu na węgiel, chlorowodoru, fluorowodoru, dwutlenku siarki, tlenku węgla oraz tlenku i dwutlenku azotu w przeliczeniu na dwutlenek azotu. Należy zwrócić uwagę, że dla tych substancji w załączniku nr 5 określone są standardy emisyjne jako średnie dobowe oraz średnie trzydziestominutowe A i B. Emisja z instalacji, co do zasady, nie może przekraczać średniej dobowej, z tym że chwilowe emisje mogą być większe niż średnie dobowe, jednak nie mogą przekraczać średnich trzydziestominutowych A. W § 20 ust. 1 dodatkowo określono warunek uznawania standardów emisyjnych za dotrzymane, który uwzględnia średnią trzydziestominutową B.
Dopuszczalna wielkość rocznej emisji ww. substancji powinna być ustalona w pozwoleniu na podstawie średniej dobowej, a nie średniej trzydziestominutowej A. Wprowadzanie bowiem przez 24 godziny do powietrza substancji w ilości równej średniej trzydziestominutowej A powodowałoby przekraczanie średnich dobowych, co jest niedopuszczalne. Ustalenie w zaskarżonej decyzji dopuszczalnej wielkości rocznej emisji na podstawie średnich trzydziestominutowych A jest sprzeczne z ustaleniami tejże decyzji w zakresie dopuszczalnej wielkości emisji dobowej.
Skorygowania wymaga również ustalona w pozwoleniu roczna dopuszczalna wielkość emisji dioksyn i furanów; przy jej ustalaniu nie uwzględniono, że standard emisyjny w tym przypadku wyrażony jest w ng/mu3.
Błędy te zostały wyeliminowane niniejszą decyzją, przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt V.1.1.2.1, w którym w tabeli określono rodzaje oraz ilość gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza ze spalania tłuszczu zwierzęcego, i orzeczenie w tym zakresie.
Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z uchyleniem w trybie odwoławczym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 roku Nr [...], w której ustalono dopuszczalną wielkość emisji do powietrza bez uwzględnienia standardów emisyjnych z instalacji spalania odpadów. W dacie wydania tej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 sierpnia 2003 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 163, poz. 1584). Organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że do spalania w termooksydatorze tłuszczu, w jego opinii oraz w opinii wnioskodawcy, zaliczonego do odpadów zwierzęcych, nie należało stosować przepisów tego rozporządzenia z uwagi na wyłączenie zawarte w § 16 ust. 7.
Podkreślić należy, że wyłączeniem tym nie było objęte spalanie kwalifikowanych do grupy katalogowej 19 palnych odpadów w postaci tłuszczu, powstających w wyniku fizykochemicznej przeróbki odpadów zwierzęcych kwalifikowanych do grupy katalogowej 02 i wskazać, na potwierdzenie tego stanowiska, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 1774/2002 z dnia 3 października 2002 roku ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, które zostało również przywołane we wniosku o wydanie pozwolenia oraz w samym pozwoleniu. Rozporządzenie to, jako akt prawa unijnego bezpośrednio stosowany w państwach członkowskich, obowiązuje w Polsce od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej tj. od dnia 1 maja 2004 roku.
Z treści art. 12 ust. 1 tego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że spalanie produktów przetworzonych powinno odbywać się zgodnie z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/76/WE z dnia 4 grudnia 2000 roku w sprawie spalania odpadów, w której określone są wymagania dla procesu spalania odpadów, w tym dopuszczalne emisje. Powyższa dyrektywa w art. 2 ust. 2 lit. a pkt VII stanowi, że spod jej zakresu wyłączone są zakłady przerabiające tylko tusze zwierzęce. Ponadto w preambule (poz. 11) ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż dyrektywa 2000/76/WE nie ma zastosowania do spalarni, w których przekształcane odpady zawierają wyłącznie tusze zwierzęce, istnieje potrzeba ustalania dla spalarni takich odpadów minimalnych wymagań w celu ochrony zdrowia publicznego i zwierząt.
Wobec przepisu art. 12 rozporządzenia 1774/2002 oraz zamieszczonej w poz. 44 załącznika nr I do tego rozporządzenia definicji produktów przetworzonych tj. produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego poddanych przetworzeniu metodami wskazanymi w tym rozporządzeniu (rozdrobnieniu, a następnie poddanych określonej obróbce cieplnej), spalanie tłuszczu, jako produktu przetworzonego, podlega wymaganiom ww. dyrektywy.
Wątpliwości interpretacyjne, dotyczące kwestii stosowania standardów emisyjnych do spalania tłuszczu w przedmiotowym termooksydatorze, jednoznacznie wyjaśnia, obowiązujące w aktualnym stanie prawnym, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181), gdzie w § 16 ust. 7 wymienione są instalacje wyłączone ze stosowania przepisów rozdziału 3 "Instalacje spalania i współspalania odpadów", a wśród nich instalacje, w których spalane są wyłącznie odpady zwłok zwierzęcych w rozumieniu art. 2 pkt 26 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625, ze zm.), czyli zwierzęta padłe lub ubite w celu innym niż spożycie przez ludzi.
Konkludując należy stwierdzić, że termooksydator, w którym spalany jest tłuszcz (produkt przetworzony), powinien spełniać wymagania określone przepisami prawa dla instalacji spalania odpadów, ponieważ nie obejmuje go wyłączenie stosowania tych przepisów do spalania odpadów zwierzęcych. Podejście takie jest zgodne z dyrektywą 2000/76/WE, której regulacje zostały przetransponowane do systemu polskiego prawa, w szczególności przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) zamieszczonymi w jej rozdziale 6 "Termiczne przekształcanie odpadów" oraz przepisami rozdziału 3 cytowanego wcześniej rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych, a także przepisami rozporządzeń:
1. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 roku w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz. U. Nr 37, poz. 339, ze zm.),
2. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 283, poz. 2842),
3. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2003 roku w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia, przekazywanych właściwym organom ochrony środowiska oraz terminu i sposobów ich prezentacji (Dz. U. Nr 59, poz. 529).
Organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozwolenia zintegrowanego, podtrzymał swoje stanowisko, że tłuszcz spalany w termooksydatorze jest odpadem zwierzęcym, i dał temu wyraz w zaskarżonym pozwoleniu orzekając w pkt V1.1. w zakresie monitoringu emisji do powietrza. Wojewoda [...] zobowiązał prowadzącego instalację do wykonywania co roku dwóch pomiarów w zakresie substancji emitowanych ze spalania tłuszczu, przez co bezpodstawnie ograniczył pomiarowy obowiązek określony dla takiego przypadku w § 3 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 roku.
O obowiązku, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa, nie orzeka się w drodze decyzji. Ustawodawca bowiem uchwalając ustawę przesądza, które zagadnienia mają być uregulowane w akcie normatywnym, a które w indywidualnym akcie administracyjnym.
Ustawa – Prawo ochrony środowiska wprowadza w art. 147 i art. 149 obowiązek prowadzenia pomiarów wielkości emisji i ewidencjonowania wyników pomiarów oraz przekazywania ich organowi ochrony środowiska i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Ponadto daje ministrowi właściwemu do spraw środowiska upoważnienie do wydania rozporządzeń w tych sprawach. W wyniku realizacji tych upoważnień, zawartych w art. 148 ust. 1 i art. 149 ust. 2, wydane zostały następujące akty normatywne:
1. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji,
2. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2003 roku w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia, przekazywanych właściwym organom ochrony środowiska oraz terminu i sposobów ich prezentacji.
W powyższych rozporządzeniach określone są przypadki, w których obowiązki pomiarowe są wymagane wprost z mocy prawa. Obowiązki związane z emisją z instalacji spalania odpadów zaliczają się do tych przypadków.
Na posiadaczy odpadów nałożony został ustawą o odpadach obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów z zastosowaniem odpowiednich dokumentów (art. 36) oraz sporządzania na formularzu zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, a także obowiązek przekazywania zbiorczego zestawienia danych marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy (art. 37). Wzory stosownych dokumentów określają przepisy dwóch rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 roku, to jest:
1. rozporządzenie w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 152, poz. 1736),
2. rozporządzenie w sprawie zakresu informacji oraz wzorów formularzy służących do sporządzania i przekazywania zbiorczych zestawień danych (Dz. U. Nr 152, poz. 1727).
Jak już wcześniej wskazano, w indywidualnych aktach administracyjnych nie nakłada się obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Obowiązki takie winny być egzekwowane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954). Z tego względu niniejszą decyzją uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej monitoringu, obejmującej pkt VI. 1 , VI.3 i VIA oraz pkt VII, i w tym zakresie umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Orzeczenie w tej części decyzji zostało bowiem wydane przez Wojewodę [...] bez podstawy prawnej.
W świetle powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że na ZRP "F." ciążą obowiązki w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji substancji do powietrza, pomiarów hałasu emitowanego do środowiska, ewidencjonowania wyników tych pomiarów oraz prowadzenia ewidencji odpadów i sporządzania zbiorczego zestawienia danych, a także przekazywania ich organom właściwym w tych sprawach, wynikające bezpośrednio z mocy prawa, choć nie mogą one stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia organu administracji w pozwoleniu zintegrowanym. Obowiązki te powinny być wykonywane w sposób określony w cytowanych rozporządzeniach.
Stowarzyszenie E. wskazuje w odwołaniu na rozbieżności ustaleń, dotyczących wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza poszczególnych substancji ze spalania tłuszczu, zamieszczonych w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 roku i z dnia [...] lutego 2006 roku. Różnice te wynikają jedynie ze zmiany podejścia organu administracji do tego zagadnienia; gdyż pierwotnie zakładano, że instalacja nie jest objęta standardami emisyjnymi.
W art. 224 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wskazano jednostki miary, w jakich należy w pozwoleniu wyrazić ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza. W przedmiotowym przypadku wielkość dopuszczalnej emisji wyraża się w takich jednostkach, w jakich wyrażone są standardy emisyjne, oraz w Mg/rok. Wobec tego przepisu należy uznać za właściwe odstąpienie od ustalenia w pozwoleniu emisji w postaci wskaźnika (ilości substancji przypadającej na 100 Mg przerobionego surowca).
W pozwoleniu określono limity czasu, w którym może mieć miejsce spalanie oleju opałowego i gazu ziemnego w termooksydatorze (po 200 godzin w roku dla każdego rodzaju paliwa). Informacje te zamieszczone są w pkt V.1.1.2.2 i pkt V.1.1.2.3 w tabelach, w których przedstawiono warunki emisji do powietrza ze spalania paliw, ponieważ od przyjętych limitów czasu zależą dopuszczalne ilości substancji wprowadzanych do powietrza w ciągu roku. Stowarzyszenie E. podnosi, że ustalenia dotyczące czasu pracy termooksydatora w tych warunkach eksploatacyjnych są niespójne z ustaleniami zawartymi w pkt 11.3 pozwolenia, dotyczącymi ilości wykorzystywanych paliw (oleju opałowego i gazu ziemnego). Wielkości określone w pkt 11.3, w tym ilość paliw, nie mają jednak charakteru ograniczającego (nie są nieprzekraczalne), a jedynie charakteryzują instalację pod kątem energochłonności, materiałochłonności i racjonalnego zużycia paliw. Ponadto Stowarzyszenie niesłusznie kwestionuje prawidłowość jednostki miary, w jakiej w pozwoleniu wyrażono wartość opałową oleju opałowego. Wartość opałowa paliwa może bowiem odnosić się zarówno do jednostki masy, jak i do jednostki objętości.
W odwołaniu poruszono również kwestię postępowania z nadmiarem tłuszczu wytworzonego w sytuacji, gdy w termooksydatorze zamiast tłuszczu spalany jest olej opałowy lub gaz ziemny. Jak wynika z akt sprawy, spalanie paliw rezerwowych przewidziane jest w jedynie celu utrzymywania wymaganej temperatury procesu 850°C, jeżeli nie zapewnia jej spalanie tłuszczu, oraz do wspomagania rozruchu i zatrzymania instalacji. Wnioskodawca zakłada, że łączny czas opalania termooksydatora olejem opałowym lub gazem ziemnym nie przekroczy 400 godzin w roku, ale takie warunki eksploatacyjne nie wystąpią jednorazowo. Prowadzący instalację jest zainteresowany nie tylko w jak najszybszym usunięciem przyczyn zakłóceń, lecz również obowiązany jest do prawidłowej w tym zakresie gospodarki odpadami.
Wobec tego nietrafne są podniesione w odwołaniu zarzuty, że pojemność zbiorników tłuszczu 60 m3, przewidziana w przedmiotowej technologii, jest niewystarczająca oraz że w zaskarżonym pozwoleniu pominięto ustalenie sposobu postępowania z tłuszczem wytwarzanym, w opinii Stowarzyszenia, w nadmiarze.
W pozwoleniu zintegrowanym określono sposoby postępowania z odpadami zgodnie z wnioskiem ZRP "F.". W odniesieniu do tłuszczu nie przewiduje się przekazywania zewnętrznym odbiorcom. Podlega on wyłącznie unieszkodliwieniu przez spalenie w termooksydatorze, które organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował jako 010, zgodnie z załącznikiem nr 6 do ustawy o odpadach. Proces spalania tłuszczu, wbrew stwierdzeniu Stowarzyszenia, nie jest procesem R 1, ujętym w załączniku nr 5, ponieważ energia powstała w tym procesie nie jest wykorzystywana poza procesem termicznego przekształcania odpadów (art. 44 ust. 7 ustawy o odpadach).
Kolejny zarzut Stowarzyszenia dotyczy naruszenia art. 17 ust. 4 i art. 31 ust. 4 ustawy o odpadach oraz art. 182 i art. 202 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska i wiąże się z brakiem uchylenia w pozwoleniu zintegrowanym wcześniej wydanego zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Zarzut ten jest niezasadny z następujących względów.
Zezwolenie na transport odpadów, wydawane na podstawie ustawy o odpadach, dotyczy przemieszczania odpadów na terytorium kraju, nie zaś dostarczania odpadów do konkretnej instalacji. Natomiast zezwolenie na zbieranie odpadów, wydawane również na podstawie ustawy o odpadach, dotyczy konkretnego miejsca, w którym odpady są zbierane, a następnie odbierane w celu poddania ich procesom odzysku lub unieszkodliwiania. ZRP "F." posiada zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, które z określonych miejsc są dowożone do jego instalacji w celu unieszkodliwienia. W instalacji będącej przedmiotem pozwolenia zintegrowanego, zlokalizowanej w S. przy ul. [...], nie zbiera się odpadów, lecz unieszkodliwia się odpady, które zostały zebrane w innych miejscach i przetransportowane na podstawie udzielonego ZRP "F." zezwolenia na zbieranie i transport.
Prowadzenie przez ZRP "F." działalności w zakresie gospodarki odpadami poza instalacją "E." nie skutkuje koniecznością uwzględnienia tego w pozwoleniu zintegrowanym, które dotyczy tej instalacji.
Przepis art. 31 ust. 1 ustawy o odpadach stanowiący o zwolnieniu wytwórcy odpadów, który prowadzi działalność w zakresie unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów, nie ma charakteru bezwzględnego. Stosowanie tego przepisu jest zastrzeżone dla przypadku określonego w ustępie 2 tego artykułu tj. dla przypadku gdy we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów zostaną uwzględnione odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów.
Przedmiotowe pozwolenie zintegrowane określa warunki związane z eksploatacją konkretnej instalacji. Wniosek o wydanie pozwolenia, w części dotyczącej gospodarki odpadami, zawiera tylko informacje o unieszkodliwianiu oraz o wytwarzaniu odpadów w tej instalacji. W pozwoleniu zintegrowanym uwzględniony został cały zakres działalności prowadzonej w tej instalacji.
W tej sytuacji nie można podzielić poglądu, iż organ pierwszej instancji wydając pozwolenie zintegrowane nie spełnił warunku określonego wart. 17 ust. 4 ustawy o odpadach, z którego wynika, że wymóg uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie dotyczy wytwórcy odpadów prowadzącego instalację, na której prowadzenie wymagane jest pozwolenie zintegrowane, oraz warunku określonego w art. 202 ust. 4. ustawy – Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby, zgodnie z tymi przepisami, uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Natomiast art. 31 ust. 4 ustawy o odpadach, z uwagi na to, że unieszkodliwianie i wytwarzanie odpadów prowadzone jest w jednej instalacji, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Brak jest również podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów art. 182 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku posiadania pozwolenia zintegrowanego nie są wymagane inne pozwolenia, wymienione wart. 181 ust. 1 (tzn. pozwolenia, w których odrębnie uwzględnia się różne rodzaje korzystania ze środowiska związane z eksploatacją instalacji; jednym z nich jest pozwolenie na wytwarzanie odpadów). Dodatkowo należy wskazać, że pozwolenia tego rodzaju wygasają z mocy prawa (art. 193 ust. 2) z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane. Zezwolenie na zbieranie i transport odpadów nie jest jednak wymienione w art. 181 ust. 1, a więc nie dotyczy go regulacja zawarta w art. 182.
Wbrew stanowisku przedstawionemu w odwołaniu, przepisy wart. 17 ust. 4 i art. 31 ust. 4 ustawy o odpadach oraz art. 182 i art. 202 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie stanowią przeszkody w udzieleniu, odrębną decyzją, zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, których unieszkodliwienie odbywa się w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, a tym bardziej nie stanowią one podstawy do uchylenia w pozwoleniu zintegrowanym wydanego wcześniej zezwolenia na zbieranie i transport tych odpadów.
Omawiane pozwolenie zintegrowane w zakresie gospodarki odpadami zostało wydane w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślić jednak trzeba, że ustalenia pkt V.3 tego pozwolenia dotyczą tylko instalacji Zakładu "E." i tych odpadów, które są poddawane procesom unieszkodliwiania w tej instalacji oraz odpadów w niej wytworzonych.
Ponadto w odwołaniu Stowarzyszenie podnosi, że ZRP "F." stosuje mączkę mięsno – kostną jako polepszacz gleby, niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W związku z tym uważa, że akta sprawy powinny zawierać dokumenty potwierdzające przekazywanie mączki mięsno – kostnej do specjalistycznych spalarni. Posiadacze odpadów mają prawo do swobody w zakresie zawierania umów między sobą. Natomiast kontrola prawidłowości przekazywania odpadów uprawnionym posiadaczom odpadów, mającym stosowne zezwolenia, następuje na podstawie dokumentów ewidencji odpadów – kart przekazania odpadów. W ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego nie rozpatruje się wszelkich kwestii związanych z działalnością podmiotu ubiegającego się o pozwolenie, w szczególności Wojewoda [...] nie jest upoważniony do kontroli umów ani innych dokumentów potwierdzających przekazywanie odpadów.
Nie można się zgodzić z przedstawionym w odwołaniu stanowiskiem Stowarzyszenia E., że w zaskarżonym pozwoleniu zintegrowanym, w części dotyczącej gospodarki wodno – ściekowej, zaniżono wskaźniki zużycia wody na cele socjalno bytowe, i w związku z tym niewłaściwie ustalono ilość ścieków odprowadzanych do kanalizacji zakładowej oczyszczalni ścieków. Jak wynika z informacji zamieszczonych na str. 46 wniosku o wydanie pozwolenia, przy ustalaniu zużycia wody przez pracowników wzięto pod uwagę rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 roku w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70). Rozporządzenie to przewiduje zużycie wody przez jednego zatrudnionego w zakładzie pracy 15 – 90 dm3/dobę. W omawianym zakładzie, pracującym w systemie trzyzmianowym, zatrudnionych jest 9 pracowników (8 fizycznych oraz 1 administracyjny). Jeżeli przyjmie się dla 8 pracowników fizycznych najwyższe zużycie wody z ww. rozporządzenia w ilości 90 dm3/dobę, to dobowe zużycie wody przez tych pracowników wyniesie 720 dm3. Natomiast dla pracownika administracyjnego dobowa ilość zużytej wody określona tym rozporządzeniem wynosi 15 dm3. Sumaryczna ilość wody zużywanej przez 9 pracowników wynosi więc 735 dm3/dobę, tj. 0,735 m3/dobę.
Wobec powyższego ustalenie w pozwoleniu wskaźnika zużycia wody na cele socjalno – bytowe w wysokości 0,74 m3/dobę nie może budzić zastrzeżeń. Należy podkreślić, iż informacje o zużyciu wody zawarte zarówno we wniosku, jak i w pozwoleniu, dotyczą dobowego zużycia wody na cele socjalno – bytowe, a nie zużycia wody przez pracowników w czasie jednej zmiany.
ZRP "F." korzysta z własnego ujęcia wód podziemnych, z którego pobór na zaopatrzenie w wodę jego zakładów jest przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego, wydawanego w odrębnym postępowaniu wodnoprawnym.
W zakresie gospodarki wodno-ściekowej zaskarżona decyzja zawiera pewne nieścisłości. W pkt III, jako jeden ze sposobów osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska, wymieniono dezynfekcję ścieków (bytowych i przemysłowych) przed ich skierowaniem za pośrednictwem kanalizacji do zakładowej oczyszczalni ścieków, natomiast w pkt V.2.1.2 stwierdzono, iż ścieki przemysłowe (z mycia pojazdów i prac porządkowych prowadzonych wewnątrz hali utylizacji) odprowadzane są poprzez sterylizator i przepompownię do oczyszczalni ścieków należącej do ZPR "F.". Zapisy te wskazują, że oprócz sterylizacji ścieków przemysłowych dodatkowo ich mieszanina ze ściekami bytowymi podlega dezynfekcji. Tymczasem w toku postępowania odwoławczego na podstawie wyjaśnień autora wniosku ustalono, że ścieki przemysłowe, powstałe w wyniku wymieszania ścieków bytowych ze ściekami z mycia pojazdów i prac porządkowych, nie są dezynfekowane przed odprowadzeniem do oczyszczalni. Wobec tego niniejszą decyzją zmieniono odnośny zapis pkt III zaskarżonej decyzji przez usunięcie z niego informacji o dezynfekcji ścieków.
Stowarzyszenie E. ponownie podnosi, że Zakład E. znajduje się na terenie nieruchomości oznaczonej numerem [...], i sprzeciwia się stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "działalność zakładu realizowana będzie w miejscowości S. na działkach oznaczonych następującymi numerami ewidencji geodezyjnej: [...], [...] i [...]", ponieważ uważa, że pozwoli to uniknąć przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko biogazowni, którą planuje się wybudować na działce nr [...]. Dla określenia położenia instalacji istotnie wystarczy podać adres Zakładu "E.", a więc kwestionowany zapis jest zbędny. Jednak obawy Stowarzyszenia są nieuzasadnione, ponieważ budowa nowego obiektu budowlanego podlega przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016, ze zm.), a realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozpatrzenie tych spraw związanych z budową obiektu następuje w odrębnych postępowaniach.
Kwestia zamierzeń co do budowy biogazowni nie może być i nie jest rozpatrywana w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest wyłącznie udzielenie pozwolenia zintegrowanego dla wybudowanej instalacji Zakładu "E.", w którym organ administracji określa podmiotowi eksploatującemu tę instalację, warunki korzystania ze środowiska zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska.
Jak wynika z art. 187 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w pozwoleniu może być ustanowione zabezpieczenie roszczeń z, tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku. Przepis ten ma charakter fakultatywny, a więc niezastosowanie go przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie jest naruszeniem tego przepisu.
Odpowiadając na podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące prowadzenia przez organ pierwszej postępowania niezgodnie z zasadami określonymi w kpa, należy zwrócić uwagę na to, że Stowarzyszenie E. uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, ale nie jest stroną postępowania, ponieważ nie dotyczy ono jego obowiązku ani interesu prawnego. Organ administracji ma obowiązek, wynikający z art. 9 Kpa, informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Obowiązku udzielania takich informacji nie można utożsamiać z obowiązkiem zawiadamiania o powszechnie obowiązujących aktach prawnych. Tym bardziej nie można zarzucić organowi pierwszej instancji, że naruszył prawo przez niezawiadomienie Stowarzyszenia o spotkaniu z autorami wniosku (naradzie roboczej), którego tematem było rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych.
Ponadto zasada zapewnienia stronom i innym uczestnikom czynnego udziału w postępowaniu, w tym informowania oraz udzielania im wyjaśnień, dotyczy tylko toczącego się postępowania, a nie każdej relacji między nimi a organem. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 204, poz. 2087, ze zm.) Wojewoda nie uczestniczy w procesie oceny zgodności z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami dotyczącymi wyrobów, a proces ten nie jest elementem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Wobec tego zarzut dotyczący tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wymagany przepisami prawa (art. 184 ustawy – Prawo ochrony środowiska), stanowi wyłącznie wniosek podmiotu prowadzącego instalację wraz z uzupełnieniem.
Przepis art. 10 Kpa nie zobowiązuje organu do wzywania stron ani innych uczestników postępowania, by zapoznali się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu. Strona ma prawo do przeglądania akt sprawy i tylko od jej woli zależy, czy z tego uprawnienia zechce skorzystać.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie [...]. podnosząc zarzut naruszenia art. 6 do 10 kpa, art. 14 kpa i art. 140 kpa oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska.
Zdaniem Stowarzyszenia organy administracji skupiły się jedynie na aspektach dotyczących warunków eksploatacji instalacji, na ustalaniu standardów emisyjnych instalacji oraz na ustaleniu warunków wytwarzania i zagospodarowania odpadów. Zupełnie natomiast pominięte zostały próby ustalenia czy nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego pod kątem 141 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 186 tej ustawy w zakresie oddziaływania instalacji mogących powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a także nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 186 ust.3 w zakresie eksploatacji instalacji mogącej powodować przekroczenie standardów jakości środowiska. Przez standard jakości środowiska zgodnie z treścią art. 3 pkt 34 ustawy rozumieć należy wymagania, które muszą być spełnione w określonym czasie przez środowisko lub przez jego poszczególne elementy przyrodnicze. Niewątpliwie w skład pojęcia środowiska jako całości wchodzi także człowiek, który poddawany jest różnym negatywnym oddziaływaniom często bez własnej winy i nieprzymuszonej woli.
Zdaniem Stowarzyszenia naruszony został w toku postępowania art. 7 kpa, gdyż organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przykładem takiego działania są uwagi zgłaszane przez Stowarzyszenie dotyczące braku dokumentacji dla instalacji "P." i "E." wynikające z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie zgodności (Dz. U. z 2004 roku Nr 24, poz. 2087). Wymagana dokumentacja przedstawiona została Wojewodzie w dniu 10 lutego 2006 roku, to jest na 3 dni przed wydaniem przez Wojewodę decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Wojewoda nawet nie starał się zapoznać Stowarzyszenia z tą dokumentacją co stanowi naruszenie art. 10 kpa. Stowarzyszenie nie mogło skutecznie zweryfikować wiadomości zawartych przez wnioskodawcę w raporcie oddziaływania na środowiska pod kątem rzetelności. W szczególności dotyczyło to opisu wyrobu, schematu technologicznego wyrobu, mocy przerobowych, schematu instalacyjnego, zasad funkcjonowania termooksydatora, urządzeń towarzyszących itp. Zdaniem Stowarzyszenia materiałem dowodowym w sprawie udzielenia pozwolenia wbrew twierdzeniom Ministra nie może być wyłącznie wniosek podmiotu który prowadzi instalację wraz z uzupełnieniami (art. 184 ustawy Prawo ochrony środowiska), gdyż w toku postępowania wnioskodawca nie wystąpił z uzasadnionym wnioskiem o wyłącznie z udostępnienia danych technologicznych (art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Stowarzyszenie miało więc prawo żądać dokumentu stwierdzającego czy dany wyrób spełnia wymogi ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku o systemie zgodności oraz prawo wglądu do dokumentacji.
Stowarzyszenie nie zostało powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Aczkolwiek przepisy prawa nie nakładają wprost obowiązku zawiadamiania stron, że dane postępowania znajduje się w fazie końcowej, jednakże zgodnie z treścią art. 9 kpa w zw. z art. 10 kpa organ pierwszej instancji powinien zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi. Niezrozumiałe jest zdaniem Stowarzyszenia przeprowadzenie przez Wojewodę tzw. narady roboczej. Zdaniem Stowarzyszenia było to spotkanie towarzyskie przeznaczone dla wąskiej grupy osób co narusza zasadę obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa.
Stowarzyszenie uczestniczyło w postępowaniu na prawach strony i posiada w związku z tym wszystkie uprawnienia przysługujące stronom postępowania.
Minister Środowiska przeprowadził w trybie art. 136 kpa postępowanie wyjaśniające dotyczące dezynfekcji ścieków jednakże nie powiadomił o tym postępowaniu Stowarzyszenia przez co naruszył art. 140 kpa. Wnioskodawca minął się z prawdą twierdząc, że ścieki będą dezynfekowane. Organy administracji nie ustaliły czy pozostałe treści zawarte we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym.
Zignorowane zostały wnioski Stowarzyszenia o przeprowadzenie oględzin Zakładu, które miały na celu dokonanie weryfikacji wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego w oparciu o zgodność ze stanem faktycznym. Nie pozwala to na ustalenie co we wniosku było prawdą, a co fałszem. W szczególności dotyczy to funkcjonowania "termooksydatora" oraz całego procesu technologicznego, który będzie miał ogromny wpływ na obecny stan środowiska naturalnego. Z decyzji Wojewody wynika, że została zaciągnięta opinia od eksploratorów podobnych instalacji zlokalizowanych w Hiszpanii i na Litwie. Wątpliwości budzi jednak kto i kiedy przedstawił te opinie i z czyjej inicjatywy to nastąpiło. Z informacji uzyskanych przez Stowarzyszenie wynika, że organy administracji nie występowały z wnioskami o wydanie opinii dotyczących eksploatacji urządzeń. Wszystkie przedmiotowe opinie nie mają żadnej wartości dowodowej, gdyż zostały przedstawione przez wnioskodawcę w celu otrzymania korzystnej dla siebie decyzji.
Zdaniem Stowarzyszenia zintegrowane pozwolenie zawiera braki powodujące nieważność decyzji z mocy, gdyż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 211 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wymaga określenia w pozwoleniu zintegrowanym wielkości emisji hałasu wyznaczonej dopuszczalnymi poziomami hałasu poza zakładem, wyrażonymi wskaźnikami Laeq i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust 2 pkt 1 oraz rozkładu czasu pracy źródeł hałasu dla doby wraz przewidywanymi wariantami. Wymóg ten został wprowadzony w przez art. 1 pkt. 87 lit b ustawy z dnia 18 maja 2005 roku (Dz. U. z 2005 roku Nr 113, poz. 954). W decyzji Wojewody zostały przedstawione jedynie wymogi nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu, ale bez odniesienia do rodzajów terenów i przewidywanych wariantów. Decyzja odnosi się jedynie do poziomu hałasu emitowanego przez instalację do środowiska, to jest do terenu najbliższej zabudowy mieszkaniowej, a nie jak to wymagają obecne przepisy do poziomu hałasu poza zakładem.
W decyzji brak jest również wymaganego przepisami ustawy wymogu informowania o wystąpieniu awarii, jeżeli dotyczy to zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska. Wymóg taki wynika z art. 211 ust.2 pkt 4 tejże ustawy. Wobec stwierdzonych przypadków zakopywania padliny na terenie Zakładu Rolniczo – Produkcyjnego "F." wymóg ten jest wręcz niezbędny dla osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska.
Stowarzyszenie podniosło, że nie wierzy, że w przypadku poważnej awarii termooksydatora zostanie on naprawiony w ciągu 2 dni, a zbiorniki na nieopalony tłuszcz pozwalają na zmagazynowanie tłuszczu wyprodukowanego przez dwie doby.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze były uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku Nr 62, poz. 627 ze zm.).
Zgodnie z treścią wymienionego wyżej przepisu pozwolenie powinno określać wymóg informowania o wystąpieniu awarii, jeżeli nie dotyczy to zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1. Podmioty prowadzące tego typu zakłady mają obowiązek natychmiastowego powiadamiania o wystąpieniu awarii przemysłowej organy Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art.264 pkt1). Zakład Rolniczo – Przemysłowy F. w S. nie należy do kategorii zakładów wymienionych w art. 248 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym obowiązek taki winien zostać nałożony na Zakład Rolniczo – Przemysłowy F. w zintegrowanym pozwoleniu na prowadzenie Zakładu Utylizacji Odpadów Szczególnego i Wysokiego Ryzyka E..
Zarzut naruszenia art. art. 211 ust. 2 Prawo ochrony środowiska nie był podnoszony przez skarżące Stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Minister Środowiska nie mógł więc ustosunkować się do tego zarzutu w uzasadnieniu własnej decyzji. Swój pogląd Minister wyraził jednak w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Ministra Środowiska art. 146 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązuje podmioty prowadzące instalacje m. in. do podejmowania wszelkich działań w przypadku powstania zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych w celu ograniczenia ich skutków dla środowiska.
W ocenie Sądu z treści art. 146 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynika wprost dla podmiotu prowadzącego zakład, którego dotyczy zintegrowane pozwolenie, obowiązek powiadamiania właściwych organów administracji o zaistnieniu awarii. Treść tego przepisu nie może więc zwalniać organu administracji od nałożenia na podmiot prowadzący zakład w pozwoleniu zintegrowanym takiego obowiązku.
Minister Środowiska stwierdził również, że z § 20 ust. 6 i § 21 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181) wynika obowiązek poinformowania w ciągu 24 godzin organu ochrony środowiska i ministra właściwego do spraw środowiska o zakłóceniach powodujących ponadnormatywną emisję z instalacji spalania odpadów. Z kolei w § 22 tego rozporządzenia określone zostały wymagania co do wstrzymania podawania odpadów do instalacji oraz zatrzymywania instalacji w przypadku wystąpienia zakłóceń.
W ocenie Sądu obowiązki wymienione w wyżej wskazanych przepisach również nie zwalniają organów administracji od nałożenia w pozwoleniu zintegrowanym, na podmiot prowadzący zakład, obowiązku powiadamiania o zaistnieniu awarii. Awaria nie musi bowiem wiązać się z powstaniem ponadnormatywnej emisji z instalacji unieszkodliwiania odpadów. Nie można również utożsamiać zakłóceń powodujących ponadnormatywną emisję z awarią.
W art. 211 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska mowa jest o określeniu w pozwoleniu zintegrowanym obowiązku powiadamiania o awarii. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie zawiera definicji awarii natomiast w art. 3 pkt 23 zawarta jest definicja "poważnej awarii". Zgodnie z treścią tego przepisu przez poważną awarię rozumie się zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. Przepis ten, w ocenie Sądu, należy stosować odpowiednio przy nakładaniu obowiązku powiadamiania o awarii na podstawie art. art. 211 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, z tym że zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska nie muszą powodować substancje niebezpieczne w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2003 roku w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2002 roku Nr 58 poz. 525 ze zm.).
Ustawa Prawo ochrony środowiska nie określa jakie organy administracji winny być powiadamiane o zaistnieniu awarii przez pomioty prowadzące zakłady, które nie należą do kategorii zakładów wymienionych w art. 248 ust. 1 tejże ustawy. W ocenie Sądu należy w tej sytuacji stosować odpowiednio art. 264 § 1 powołanej ustawy. W pozwoleniu zintegrowanym winien więc być nałożony na podmiot prowadzący zwykły zakład obowiązek powiadamiania organu Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Zawarcie w decyzji wymogu powiadamiania o zaistnieniu awarii jest wymogiem ustawowym. Na istnienie tego wymogu nie ma wpływu wskazywana przez Stowarzyszenie okoliczność zakopywania padliny na terenie Zakładu.
Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogły być natomiast pozostałe podniesione przez Stowarzyszenie zarzuty.
Zarzut, iż organy administracji skupiły się jedynie na aspektach istnienia przesłanek do wydania pozwolenia, a pominęły próby ustalenia czy nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania pozwolenia określone w art. 141 ust.2 oraz art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska jest bezzasadny. Organy administracji badając wniosek o wydanie pozwolenia badały go kompleksowo. W decyzji określone zostały dopuszczalne poziomy emisji określonych substancji. Nastąpiło to w oparciu o obowiązujące przepisy. To czy w toku eksploatacji warunki te zostaną zachowane winno być przedmiotem kontroli właściwych organów.
Zarzut niezapoznania Stowarzyszenia z dokumentacją dla instalacji "P." i "E." pod kątem ustalenia czy instalacja ta spełnia wymogi wynikające z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie zgodności (Dz. U. z 2004 roku Nr 24, poz. 2087) jest zdaniem Sądu nieuzasadniony. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku o systemie zgodności zawiera własne procedury postępowania związane z ustalaniem czy określony wyrób spełnia określone w tej ustawie wymogi. Postępowanie w przedmiocie spełnienia przez instalację wymogów wynikających z powyższej ustawy toczyć się może wyłącznie w odrębnym postępowaniu, nie zaś w ramach postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego.
Nie było też szczególnych przesłanek do przeprowadzenia oględzin zakładu. W aktach sprawy znajduje się protokół z wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2005 roku na terenie Zakładu E. w S.. Protokół ten zawiera szczegółowy opis instalacji wraz z materiałem zdjęciowym. Informacja o dokonaniu przeglądu urządzeń zawarta była w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 16 czerwca 2005 roku.
Niepoinformowanie Stowarzyszenia o treści informacji uzyskanych od ekspolatorów podobnych instalacji w Hiszpanii i na Litwie aczkolwiek jest uchybieniem, to jednak nie było ono na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy dokonywaniu przez Wojewodę oceny pod kątem spełniania przez instalację wymogów najlepszej techniki wzięto pod uwagę przede wszystkim wytyczne rozporządzenia Parlamentu Europejskiego z dnia 3 października 2002 roku, Nr 1774/2002 w sprawie przepisów sanitarnych dotyczących produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, decyzje Rady 1999/543/EEC, 2000/418/EEC, 2000/766/EEC i 2001/25/EEC. Informacje ekspolatorów podobnych instalacji miały drugorzędne znaczenie dla oceny możliwości wydania pozwolenia. Jak wynika z odpowiedzi na skargę przesłanej przez Ministra Środowiska informacje te pozyskane zostały gównie poprzez ich wyszukiwanie w Internecie.
Zarzut braku zawiadomienia Stowarzyszenia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodzić należy się z twierdzeniem Stowarzyszenia, że skoro uczestniczy ono w postępowaniu na prawach strony, to przysługują mu wynikające z kpa uprawnienia. Wbrew twierdzeniom Ministra Środowiska z art. 10 kpa wynika dla organów administracji obowiązek poinformowania stron postępowania o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i wyznaczenia w tym celu stronom odpowiedniego terminu. Obowiązek ten dotyczy zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego. W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy obowiązek ten nie został przez organy administracji wypełniony. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 10 kpa, może być jednak podstawą uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 18 maja 2006 roku, sygn. akt II OSK 831/05 (ONSA/WSA 2006/6/157), że "Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych".
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenia nie wykazało, by brak powiadomienia go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej. Stowarzyszenie miało możliwość wniesienia odwołania jak również skargi do sądu administracyjnego. Analiza treści odwołania oraz skargi wskazuje, iż podniesione zostały w nich bardzo szczegółowe zarzuty. Co więcej wniesiona skarga okazała się skuteczna, gdyż w jej wyniku uchylona została decyzja Ministra Środowiska.
Zarzut naruszenia przez Ministra Środowiska art. 140 kpa jest bezzasadny. Minister Środowiska nie przeprowadzał bowiem żadnego postępowania wyjaśniającego odnośnie dezynfekcji ścieków. Analiza treści wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego pozwala stwierdzić, iż wnioskodawca nie zawarł w nim stwierdzenia, że ścieki będą dezynfekowane. Minister Środowiska skorygował więc jedynie błąd Wojewody, który zawarł takie stwierdzenie w swojej decyzji mimo tego, że nie było ku temu podstaw. Zmiana decyzji w tym punkcie była więc konsekwencją analizy treści wniosku, a nie dodatkowego postępowania dowodowego. Wnioskodawca nie podał we wniosku nieprawdziwych danych w tej kwestii. Zarzuty Stowarzyszenia w tym przedmiocie są więc nieuzasadnione. Bezpodstawne są też sugestie, iż pozostałe treści zawarte we wniosku mogą być niezgodne ze stanem faktycznym.
Bezzasadny jest zarzut Stowarzyszenia, iż przy wydawaniu decyzji naruszony został art. 211 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt. 87 lit b ustawy z dnia 18 maja 2005 roku (Dz. U. z 2005 roku Nr 113 poz. 954. Skarżące Stowarzyszenie nie wzięło bowiem pod uwagę istnienia przepisów przejściowych zawartych w wymienionej wyżej ustawie.
Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 roku Nr 113, poz. 954 ze zm.) w sprawach o wydanie pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1-4 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy art. 180 – 229 tej ustawy, w brzmieniu dotychczasowym, z zastrzeżeniem ust. 2.
Z kolei z art. 24 ust. 2 wymienionej ustawy wynika, iż w sprawach wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 184 ust. 2 pkt 17a i 17b, art. 188 ust. 2 pkt 4 i 6, art. 191a, art. 208 ust. 2a, art. 209 ust. 2 oraz art. 211 ust. 2a i 3b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym tą właśnie ustawą. Nie jest w tym przepisie wymieniony art. 211 ust.2 pkt 3a, z którego to przepisu wynika, iż pozwolenie zintegrowane winno określać wielkość emisji hałasu wyznaczoną dopuszczalnymi poziomami hałasu poza zakładem, wyrażonymi wskaźnikami hałasu LAeq D i LAeq N, w odniesieniu do rodzajów.
Nie można zdaniem Sadu zgodzić się z zarzutem skarżącego Stowarzyszenia, iż Wojewoda naruszył przepisy kpa poprzez przeprowadzenie tzw. narady roboczej. Postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem tak bardzo sformalizowanym jak postępowanie sądowo – administracyjne lub cywilne. Organy administracji mogą wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie (art. 50 § 1 kpa). Narada robocza, która miała miejsce na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, była w istocie odebraniem wyjaśnień od jednej ze stron postępowania. Fakt jej odbycia został udokumentowany poprzez sporządzenie notatki urzędowej co jest zgodne z wymogiem wynikającym z art. 72 kpa. Świadczy o tym, że nie było intencją organów administracji ukrywanie tego faktu przed innymi stronami postępowania. Przeprowadzenie tej narady, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji podaje on jedynie informację o odbyciu narady i jej przedmiocie. Z uzasadnienia nie wynika natomiast, by ustalenia narady były przesłanką wydania decyzji.
Zarzut, iż Stowarzyszenie nie wierzy, że w przypadku poważnej awarii termooksydatora zostanie on naprawiony w ciągu 2 dni nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Jest to zarzut nieprecyzyjny i nie poparty konkretnymi argumentami. Nie sposób przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia brać pod uwagę kryterium wiary skarżącego odnośnie trafności określonego rozwiązania. Zdaniem Sądu rozwiązania przyjęte na wypadek awarii są adekwatne do przewidywanych zagrożeń. W przypadku awarii trwającej ponad dwa dni Zakład może wstrzymać produkcję w wyniku której powstaje tłuszcz zwierzęcy.
Zdaniem Sądu brak w decyzji określenia obowiązku powiadamiania o awarii przez podmiot ubiegający się o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego może być uzupełniony przez organ odwoławczy poprzez zwarcie w pozwoleniu takiego obowiązku. Uzupełnienie decyzji o ten wymóg nie wymaga bowiem przeprowadzania postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Z tego też względu Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 2000 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.