IV SA/Wa 1567/21

IV SA/Wa 1567/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Joanna Borkowska
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1601/22 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 ;it. a i c w zw. z art.135, art. 200 w zw. z zart. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...].; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] czerwca 2021 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...], oraz odwołania Stowarzyszenia [...] z 28 sierpnia 2019 r, uzupełnionego w dniu 13 września 2019 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] wraz z budową odcinka drogi krajowej nr [...] [...] - [...] - [...] oraz budową, rozbudową i przebudową dróg innej kategorii i niezbędnej infrastruktury (dalej: przedmiotowe przedsięwzięcie, przedsięwzięcie).
W decyzji z [...] czerwca 2021 r., znak [...] GDOŚ uchylił punkty: 1.2.20, 1.2.30, 1.2.31, 1.2.33; 1.2.36, 1.2.40, 1.2.42, 1.2.49, 1.2.50, 1.2.51, 1.2.52, 1.2.53, 1.2.541.2.55, 1.3.3, 1.3.6, 1.3.7, 1.3.8, 1.3.11, 1.3.12, 1.3.14, 1.3.15, 1.3.16, 1.3.17, 1.3.18, IV.2, IV.4 i VI decyzji RDOŚ w [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uchylił punkt IV.3 decyzji RDOŚ w [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] wraz z budową odcinka drogi krajowej nr [...] [...] - [...] - [...] oraz budową, rozbudową i przebudową dróg innej kategorii i niezbędnej infrastruktury.
Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
Wnioskiem z 4 września 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez pełnomocnika M. G., zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] wystąpił do RDOŚ w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] wraz z budową odcinka drogi krajowej nr [...] [...] - [...] - [...] oraz budową, rozbudową i przebudową dróg innej kategorii i niezbędnej infrastruktury. W uzupełnieniu do wniosku z 4 września 2018 r. inwestor pismem z 10 września 2018r., poinformował, że wskazany w raporcie wariant najkorzystniejszy środowiskowo, tj. wariant 3 inwestycji jest jednocześnie wariantem wskazanym do realizacji.
RDOŚ w [...] w decyzji z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Od decyzji RDOŚ w [...] zostały wniesione odwołania: odwołanie Stowarzyszenia [...] oraz odwołanie Stowarzyszenia [...], do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, (dalej: GDOŚ).
Stowarzyszenie [...] w odwołaniu podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, a w szczególności zarzut naruszenia przepisów: 1. art. 37, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 85 ust. 2 pkt 1a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., dalej: u.u.i.ś.), w zw. z art. 7 i 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ I instancji do wniosków i uwag złożonych przez Stowarzyszenie [...], jako strony postępowania, a także uwag złożonych przez inne osoby i podmioty, a w konsekwencji - nieuwzględnienie wyników postępowania z udziałem społeczeństwa przy ocenie oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko, oraz brak zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2. art. 66 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieaktualny, niezupełny, nierzetelny, a przez to niewiarygodny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co skutkowało nieprawidłową oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3. § 6 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, w zw. art. 46 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody, (dalej: ustawa o ochronie przyrody), oraz w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 2b u.u.i.ś. przez ustalenie, w zaskarżonej decyzji, że "Nie przewiduje się (...) negatywnego oddziaływania na orlika oraz działań kompensujących".
W odwołaniu wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji przez odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie [...] wskazało, że Stowarzyszenie nie zgadza się z oceną RDOŚ w [...], zgodnie z którą planowane przedsięwzięcie, przy zastosowaniu nałożonych w kwestionowanej decyzji warunków, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko naturalne terenu planowanej inwestycji w kontekście ochrony przyrody.
Stowarzyszenie [...] w odwołaniu i jego uzupełnieniu wskazało na błędne rozpoznanie zarzutów wniesionych przez Stowarzyszenie w dniu 5 czerwca 2019 r. w ramach konsultacji społecznych, naruszenie ochrony środowiska oraz naruszenie procedury postępowania w toku wydawania decyzji. W odwołaniu wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy zastosowaniu wariantu II przebiegu drogi krajowej nr [...]. Decyzji RDOŚ w [...] zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przez: a) przyjęcie, że wariant inwestorski przebiegu drogi krajowej nr [...] (III) jest wariantem najkorzystniejszym środowiskowo, podczas gdy z pisma Nadleśnictwa [...] w [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] wynika, że optymalnym pod względem ekologicznym jest wariant II, który w mniejszym stopniu wpływa na szlaki migracyjne zwierząt, prowadzony jest poza korytarzami ekologicznymi, a jego rozwiązania skutkować będą w ograniczonym stopniu na rozdrobnienie kompleksów leśnych przez co będą w mniejszym zakresie oddziaływały na występującą tam faunę i florę; b) stwierdzenie, że przebieg planowanej inwestycji nie narusza strefy ochronnej orlika krzykliwego, podczas gdy z ww. pisma Nadleśnictwa [...] w [...] z [...] maja 2017 r. wynika, że część projektowanego przedsięwzięcia zlokalizowana jest w zbyt małej odległości od strefy ochronnej orlika krzykliwego, nadto przyjęty wariant inwestycji nie uwzględnia obszaru bytowania tego gatunku znajdującego się w okolicach wsi [...]; c) dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego podstawę stanowi nieprawidłowo wykonana i nieaktualna inwentaryzacja przyrodnicza; d) wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu analogicznych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie decyzji RDOŚ w [...] z [...] września 2012 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz kwestionowanej decyzji, co skutkuje naruszeniem zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej; e) uznanie wariantu inwestorskiego za najkorzystniejszy dla środowiska, podczas gdy wariant ten przewiduje zniszczenie największej liczby stanowisk roślin objętych ścisłą ochroną prawną, a także będzie oddziaływał na największą liczbę chronionych gatunków owadów; f) ustalenie, że planowany przebieg drogi krajowej nr [...] nie narusza siedlisk ptaków objętych ścisłą ochroną, albowiem badania terenowe ornitofauny nie wykazały ich występowania, podczas gdy kontrole przeprowadzone przez RDOŚ w [...] w sprawie, znak [...], na terenie działki nr [...], obręb [...], wykazały obecność 13 gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą; g) brak odniesienia się do zarzutu Stowarzyszenia [...] dotyczącego przebiegu projektowanej drogi krajowej nr [...] przez obszar [...] stanowiącej zwarty kompleks rzadko występującego starodrzewia oraz miejsce występowania wielu gatunków zwierząt i ptaków objętych ochroną; h) pominięcie zastrzeżenia komitetu protestacyjnego reprezentowanego przez J. K. dotyczącego nieuzasadnionego pod względem ekonomicznym przebiegu drogi krajowej nr [...] na odcinku ok. 3,5 km od węzła w [...] biegnącego na północ w kierunku wsi [...]; i) przyjęcie, że realizacja przedsięwzięcia w wariancie inwestorskim nie spowoduje negatywnych konsekwencji społecznych i przecięcia zwartej zabudowy wsi [...], w sytuacji gdy uważna analiza aktualnych map tego terenu oraz lokalnych uwarunkowań przestrzenno-budowlanych prowadzi do wniosków przeciwnych, albowiem poza linią wyznaczoną przez planowaną drogę krajową nr [...] pozostaje aktualnie kilkadziesiąt domów jednorodzinnych, a kilkadziesiąt innych inwestycji jest w trakcie realizacji, nadto dostęp do infrastruktury technicznej spowodowany przebiegiem trasy będzie w znacznym stopniu utrudniony, a więzi społeczne pomiędzy mieszkańcami zostaną naruszone; j) stwierdzenie, że postulaty protestujących zostały uwzględnione w analizie wielokryterialnej zawartej w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy analiza ta uwzględnia czynnik społeczny jedynie w niewielkim zakresie, tj. w odniesieniu do potencjalnej liczby wyburzonych budynków mieszkalnych oraz liczby budynków narażonych na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu; 2. art. 108 § 1 k.p.a. przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w realiach przedmiotowego postępowania nie zaistniały przesłanki ustawowe określone w tym przepisie; 3. art. 60 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, którego przebieg narusza miejsca bytowania orlika krzykliwego; 4. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.a, u.u.i.ś. przez nieuwzględnienie w wydanej decyzji oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ludność, w tym zdrowie i warunki życia mieszkańców wsi [...]; 5. art. 66 ust. 1 pkt 2a, u.u.i.ś. przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o nieprawidłowo wykonaną i nieaktualną inwentaryzację przyrodniczą; 6. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b, u.u.i.ś. przez uznanie przedstawionych przez inwestora wariantów przebiegu inwestycji za realną alternatywę wobec wariantu inwestorskiego, w sytuacji gdy wariant I przebiegu drogi krajowej nr [...] jest w przeważającej części identyczny z wariantem III, wobec czego nie sposób uznać go za racjonalny wariant alternatywny istotnie różniący się pod względem przebiegu trasy lub zakresu oddziaływania na środowisko; 7. art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. przez brak rozważenia i pominięcie możliwości wystąpienia konfliktów lokalnych związanych z planowanym przedsięwzięciem; 8. art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. przez nieuwzględnienie w wydanej decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, tj. postulatów i zastrzeżeń komitetu protestacyjnego reprezentowanego przez J. K., mieszkańców wsi [...] ze, Stowarzyszenia [...], mieszkańców wsi [...] oraz Stowarzyszenia [...], którzy zgodnie sprzeciwiali się forsowanemu przez inwestora wariantowi przebiegu trasy [...] i [...].
W odwołaniu wniesiono o dopuszczenie dowodu z opinii niezależnego biegłego z zakresu ornitologii na okoliczność wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a stanowiskiem stron postępowania i Nadleśnictwa [...] w [...], a także w celu ustalenia rzeczywistych miejsc występowania orlika krzykliwego, wyznaczenia obszaru stref ochronnych jego ostoi, miejsca rozrodu i regularnego przebywania oraz oceny rzetelności raportu w zakresie przeprowadzonej inwentaryzacji ornitologicznej. GDOŚ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnieniu dokumentacji, decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak [...], uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy lub umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w [...]. Następnie, na wniosek inwestora z [...] czerwca 2021 r., znak [...], o wyjaśnienie treści decyzji GDOŚ, organ II instancji postanowieniem z [...] lipca 2021 r., znak [...], wyjaśnił, że sformułowanie "krawędź drogi krajowej, drogi serwisowej i ronda" należy rozumieć jako "krawędź zewnętrzna jezdni drogi krajowej, krawędź zewnętrzna jezdni drogi serwisowej i krawędź zewnętrzna jezdni ronda". Żadna ze stron nie skorzystała ze środka zaskarżenia i nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie przez GDOŚ sprawy wpadkowej zakończonej postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Do GDOŚ wpłynęły także dwa kolejne wnioski inwestora o wyjaśnienie treści decyzji GDOŚ: pismo z [...] lipca 2021 r., znak [...], dotyczące zbiorników retencyjnych oraz pismo z [...] lipca 2021 r., znak [...], dotyczące pnączy.
W uzasadnieniu decyzji [...] czerwca 2021 r., znak [...], organ odwoławczy wskazał, że analiza sprawy przeprowadzona przez GDOŚ w trakcie postępowania przed organem II instancji wykazała, że RDOŚ w [...] przeprowadził ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydał decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób poprawny, a nieznaczne uchybienia w czynnościach organu I instancji nie mają, w kontekście czynności podjętych przez organ II instancji, istotnego znaczenia dla sprawy. GDOŚ, po weryfikacji akt sprawy, uznał za stosowne wezwanie inwestora do przedłożenia wyjaśnień merytorycznych dotyczących przedmiotowej inwestycji, co dokonane zostało pismem z [...] maja 2020 r., znak [...]. Szczegółowy zakres wezwania, a tym samym wyniki analizy dokumentacji sprawy dokonanej przez GDOŚ, oraz analiza wyjaśnień wnioskodawcy przedłożonych w odpowiedzi na wezwanie organu II instancji przedstawione zostały przy uzasadnieniu zreformowanych warunków oraz przy odpowiedzi na poszczególne zarzuty odwołujących się. W wyniku czynności organu II instancji dokumentacja została zgromadzona w stopniu wystarczającym do pełnego i prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Na podstawie weryfikacji zebranych w sprawie dokumentów, uzyskanych przez RDOŚ w [...] stanowisk właściwych organów oraz przedłożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień (zarówno na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym), jak również po analizie uwag złożonych przez strony postępowania, podmioty uczestniczące w nim na prawach strony oraz zainteresowane społeczeństwo, GDOŚ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a planowana inwestycja przy zachowaniu wymogów określonych w niniejszej decyzji nie spowoduje uciążliwego oddziaływania dla terenów sąsiednich, nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego, ani nie będzie miała negatywnego wypływu na warunki życia i zdrowia ludzi.
Zdaniem organu II instancji, przeprowadzona analiza dokumentacji sprawy doprowadziła GDOŚ do konkluzji, że w przedmiotowej sprawie nie występują przyczyny, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Niezbędne natomiast było, w ocenie organu II instancji, zmodyfikowanie sentencji kwestionowanej decyzji. Modyfikacja warunków realizacji przedsięwzięcia umożliwi ograniczenie negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko do poziomu, który można uznać za nieznaczący. W opinii GDOŚ, organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy potwierdzający zasadność wystąpienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a okoliczności sprawy w tym zakresie zostały prawidłowo udowodnione.
Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b, u.u.i.ś. przez uznanie przedstawionych przez inwestora wariantów przebiegu inwestycji za realną alternatywę wobec wariantu inwestorskiego, w sytuacji, gdy wariant I przebiegu drogi krajowej nr [...] jest w przeważającej części identyczny z wariantem III, wobec czego nie sposób uznać go za racjonalny wariant alternatywny istotnie różniący się pod względem przebiegu trasu lub zakresu oddziaływania na środowisko. GDOŚ nie zgodził się również z tym zarzutem.
W ocenie GDOŚ, nie można również uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b, u.u.i.ś. przez brak przedstawienia co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zgodził się ze zdaniem Stowarzyszenia [...], że ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Według GDOŚ, przepisy u.u.i.ś. nie wskazują na konieczność przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko trzeciego wariantu jako wariantu najkorzystniejszego na środowisko, jeśli inwestor chce, może przedstawić dowolną liczbę wariantów w dokumentacji, jednak za minimum należy uznać dwa warianty: wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny, przy jednoczesnym wskazaniu któregoś z nich jako wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Niecelowy byłby wymóg wskazywania odrębnie wariantu proponowanego i wariantu najkorzystniejszego na środowisko, wykluczałoby to bowiem możliwość realizacji przedsięwzięcia w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska. W ocenie GDOŚ, taka możliwość dla inwestora istnieje (jakkolwiek nie musi on wskazywać wariantu najkorzystniejszego dla środowiska jako wariantu wnioskowanego).
Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez S. K. w piśmie z 12 lipca 2021 r. wniosło skargę na decyzję GDOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stowarzyszenie [...] uczestniczyło w postępowaniu na prawach strony. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzja GDOŚ została odebrana przez Stowarzyszenie [...] - 14 czerwca 2021 r. Skarga została nadana w urzędzie pocztowym 13 lipca 2021 r., zatem w terminie ustawowym.
W piśmie z 19 lipca 2021 r. skargę na decyzję GDOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło także Stowarzyszenie [...], uczestniczące w postępowaniu na prawach strony. Decyzja GDOŚ nie była doręczona Stowarzyszeniu [...] bezpośrednio, a przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłoszenia, zgodnie z art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.). Najpóźniej zawiadomienie wywieszone było na tablicy ogłoszeń w Gminie [...] od 17 czerwca do 1 lipca 2021 r., zatem skutek doręczenia nastąpił z dniem 1 lipca 2021 r. Skarga została nadana w urzędzie pocztowym - 19 lipca 2021 r., zatem w terminie ustawowym.
Stowarzyszenie [...] zaskarżyło decyzję GDOŚ w całości, zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego podstawę stanowi nieprawidłowo wykonana i nieaktualna inwentaryzacja przyrodnicza; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się w przyjęciu, że realizacja planowanej inwestycji drogowej nie będzie miała znaczącego wpływu na miejsca bytowania orlika krzykliwego, podczas gdy z pisma Nadleśnictwa [...] w [...] z [...] maja 2017 r., znak [...], wynika, że część projektowanego przedsięwzięcia zlokalizowana jest w zbyt małej odległości od strefy ochronnej orlika krzykliwego, nadto zgodnie z literaturą przedmiotu jest to gatunek wrażliwy na hałas komunikacyjny, a utrata istotnej części obszaru żerowania i kolizje z pojazdami stanowią główne przyczyny zagrażające populacji orlika krzykliwego; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się w pominięciu ekspertyzy przyrodniczej sporządzonej przez Stowarzyszenie [...] z 14 kwietnia 2017 r., która podważa ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zasadniczej części, jest poparta szczegółową inwentaryzacją przyrodniczą, dokumentacją fotograficzną i została sporządzona w oparciu o aktualne publikacje naukowe; d) art. 8 k.p.a. przez wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu analogicznych stanów faktycznych, a mianowicie decyzji RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2014 r., znak [...], o odmowie określenia warunków realizacji przedsięwzięcia oraz zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy uchybienia stanowiące jeden z powodów wydania decyzji odmownej w postępowaniu zakończonym decyzją RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2014 r., tj. brak aktualności badań przyrodniczych oraz niewłaściwy termin inwentaryzacji fauny były tożsame z zarzutami formułowanymi na gruncie przedmiotowego postępowania. Zdaniem skarżących, skutkuje to naruszeniem zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej; e) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że realizacja przedsięwzięcia w wariancie inwestorskim nie spowoduje negatywnych konsekwencji społecznych i przecięcia zwartej zabudowy wsi [...], w sytuacji, gdy uważna analiza aktualnych map tego terenu oraz lokalnych uwarunkowań przestrzenno-budowlanych prowadzi do wniosków przeciwnych, albowiem poza linią wyznaczoną przez planowaną drogę krajową nr [...] pozostaje aktualnie kilkadziesiąt domów jednorodzinnych, a kilkadziesiąt innych inwestycji jest w trakcie realizacji, nadto dostęp do infrastruktury technicznej spowodowany przebiegiem trasy będzie w znacznym stopniu utrudniony, a więzi społeczne pomiędzy mieszkańcami zostaną naruszone; f) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez stwierdzenie, że postulaty protestujących zostały uwzględnione w analizie wielokryterialnej zawartej w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy analiza ta uwzględnia czynnik społeczny jedynie w niewielkim zakresie, tj. w odniesieniu do potencjalnej liczby wyburzonych budynków mieszkalnych oraz liczby budynków narażonych na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu; g) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w jej uzasadnieniu zbyt ogólnych stwierdzeń (co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz w szczególności przez brak wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że nie jest związany stanowiskiem Nadleśnictwa [...] w [...] z [...] maja 2017 r. odnośnie przebiegu planowanej trasy w zbyt małej odległości od miejsca bytowania orlika krzykliwego, a także z jakiego powodu organ pominął ustalenia wynikające z przedłożonej w toku postępowania ekspertyzy przyrodniczej i dokumentacji fotograficznej potwierdzające wadliwość raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; dlaczego organ przyjął, że metodyka i terminy badań herpetofauny i awifauny były prawidłowe; co było przyczyną pominięcia zastrzeżeń związanych z brakiem aktualnych opracowań mapowych dotyczących przebiegu trasy przez wieś [...]; z jakiego powodu w analizie wielokryterialnej nie uwzględniono tak istotnych społecznych aspektów planowanej inwestycji jak: naruszenie więzi społecznych, utrudnienia w komunikacji lokalnej, dostęp do mediów i budynków użyteczności publicznej; h) art. 108 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w realiach przedmiotowego postępowania nie zaistniały przesłanki ustawowe określone w tym przepisie, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada cech rozstrzygnięcia podlegającego wykonaniu; i) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 46 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 799, ze zm., dalej: ustawa o ochronie przyrody), w zw. z § 6 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2183, ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt), przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, którego przebieg narusza miejsca bytowania orlika krzykliwego; b. §5 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt przez wyznaczenie przebiegu drogi krajowej nr [...], drogi serwisowej i ronda w rejonie połączenia z drogą powiatową nr [...] w odległościach naruszających strefę ochrony częściowej i strefę ochrony ścisłej orlika krzykliwego; c) art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.a, u.u.i.ś., przez nieuwzględnienie w wydanej decyzji oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ludność, w tym zdrowie i warunki życia mieszkańców wsi [...]; d. art. 66 ust. 1 pkt 2a u.u.i.ś. przez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego podstawę stanowi nieprawidłowo wykonana i nieaktualna inwentaryzacja przyrodnicza; e) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b, u.u.i.ś. przez uznanie przedstawionych przez inwestora wariantów przebiegu inwestycji za realną alternatywę wobec wariantu inwestorskiego, w sytuacji, gdy wariant 1 przebiegu drogi krajowej nr [...] jest w przeważającej części identyczny z wariantem III, wobec czego nie sposób uznać go za racjonalny wariant alternatywny istotnie różniący się pod względem przebiegu trasu lub zakresu oddziaływania na środowisko; f) art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. przez brak rozważenia i pominięcie możliwości wystąpienia konfliktów lokalnych związanych z planowanym przedsięwzięciem, w sytuacji, gdy skala protestów i społecznej dezaprobaty związanych z realizowaną inwestycją wskazują, że konflikty takie w realiach przedmiotowego postępowania już występują; g) art. 66 ust. 1 pkt 2a u.u.i.ś. przez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie zawiera wymaganego opisu wszystkich korytarzy ekologicznych na terenie planowanego przedsięwzięcia; h) art. 81 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. przez przyjęcie, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach związany jest inwestorskim wariantem przebiegu trasy, podczas gdy w myśl art. 81 ust. 1 zdanie pierwsze u.u.i.ś. organ uprawniony jest do wyboru innego z alternatywnych wariantów planowanego przedsięwzięcia, a zgodnie z dyspozycją art. 81 ust. 1 zdanie drugie u.u.i.ś. oraz art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. organ ten posiada kompetencje do wydania decyzji odmownej; i) art. 81 ust 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie przyrody wyrażające się w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które będzie oddziaływać w znaczącym stopniu na obszary Natura 2000 [...] i [...]; j) art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. wyrażające się w braku odniesienia się do postulatów i zastrzeżeń Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], komitetu protestacyjnego reprezentowanego przez J. K. oraz mieszkańców wsi [...] i [...], którzy zgodnie sprzeciwiali się forsowanemu przez inwestora wariantowi przebiegu trasy [...] i drogi krajowej nr [...], co skutkowało nieuwzględnieniem w wydanej decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa; k) art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.a, u.u.i.ś. wyrażające się w braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu.
3. Stowarzyszenie [...], powołując się na art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosło o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) ekspertyzy mgr J. K. z 9 lipca 2021 r. wraz z powołaną literaturą przedmiotu - na okoliczność błędnej metodyki badań przyjętych na potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności nieprawidłowego terminu przeprowadzenia inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej; b) analizy przyrodniczej z 14 kwietnia 2017 r. (obszerna dokumentacja zdjęciowa i załączniki w aktach sprawy) - na okoliczność wadliwości złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego późniejszych aneksów, w szczególności w zakresie inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej (w tym miejsc występowania orlika krzykliwego); c) dokumentacji fotograficznej wraz ze współrzędnymi lokalizacyjnymi - w celu ustalenia rzeczywistych miejsc występowania orlika krzykliwego oraz oceny rzetelności raportu w zakresie przeprowadzonej inwentaryzacji ornitologicznej; d) zdjęcia satelitarnego z zaznaczonymi zabudowaniami w okolicach wsi [...] - na okoliczność przecięcia zwartej zabudowy wsi [...] wskutek zrealizowania planowanego przedsięwzięcia; e) decyzji RDOŚ w [...] z [...] stycznia 2014 r. w celu ustalenia, że powodem wydania decyzji odmownej był fakt nieaktualnej inwentaryzacji przyrodniczej oraz nieprawidłowy termin przeprowadzania badań, a więc uchybienia, które zostały popełnione również w realiach rozpoznawanej sprawy, co narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Stowarzyszenie [...] wniosło również o uchylenie w całości decyzji RDOŚ w [...], poprzedzającej zaskarżoną decyzję. Skarżący, powołując się na art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stowarzyszenie [...] wniosło ponadto o zasądzenie od GDOŚ na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
Stowarzyszenie [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: a) art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak właściwego merytorycznego rozpoznania podniesionych w postępowaniu odwoławczym zarzutów wskazujących na wady decyzji RDOŚ w [...], a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i dwuinstancyjności, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, b) art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. oraz art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE.L. 1992.206.7, dalej: Dyrektywa Siedliskowa), art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie przyrody przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, które dopuszcza wystąpienie znacząco negatywnego oddziaływania na spójność obszarów Natura 2000: [...] i [...].
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji GDOŚ w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit.c, p.p.s.a. oraz o uchylenie w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji RDOŚ w [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., od GDOŚ na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi.
Na wstępie skargi z 19 lipca 2021 r. Stowarzyszenie [...] przedstawiło opis uwag merytorycznych zgłoszonych do GDOŚ w piśmie z 20 maja 2021 r. do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, po skutecznym przyłączeniu się jako organizacji ekologicznej do postępowania odwoławczego będącej podmiotem na prawach strony. W piśmie tym skarżący zawnioskowali o korektę programu działań minimalizujących, tj. wprowadzenie rozwiązań adekwatnych do występujących zagrożeń przyrodniczych w celu uniknięcia oddziaływań barierowych prowadzących w konsekwencji do szkody w środowisku na dużą skalę, ze szczególnym uwzględnieniem negatywnego oddziaływania drogi na przemieszczanie dużych ssaków (wilk, ryś, żubr, łoś) w skali paneuropejskiej, w granicach korytarza ekologicznego [...]. We wnioskach szczegółowych skarżący wskazali, że liczba przejść dla zwierząt dużych wprowadzona w decyzji RDOŚ w [...] jest zbyt niska i wymaga uzupełnienia w szczególności o dodatkowe przejścia duże typu górnego w najważniejszym obszarze kolizji z korytarzem [...]. W opinii Stowarzyszenia, obiekty te powinny powstać po północnej stronie rzeki, w strefie obecnie przeznaczonej pod węzeł [...] (ok. km 35+600-36+000) oraz po stronie południowej (ok. km 37+300). Przejścia te, w ocenie Stowarzyszenia [...], będą posiadały priorytetowe znaczenie dla dużych ssaków leśnych (gatunki kluczowe: żubr, wilk, ryś), a od ich funkcjonalności będzie zależało zachowanie ciągłości paneuropejskiego korytarza migracji tych gatunków. Drugim wnioskiem była zmiana obecnie projektowanej lokalizacji węzła [...] przez przesunięcie węzła w kierunku północnym, poza kompleks leśny i obszar kolizji z korytarzem ekologicznym [...]. Według Stowarzyszenia, wstępna analiza uwarunkowań formalnych i technicznych wskazywała, że istnieje taka możliwość, a obecna lokalizacja i forma węzła nie wynika z żadnych konkretnych warunków określonych w przepisach prawnych lub ograniczeń technicznych. Nie ma zatem żadnych racjonalnych podstaw do lokalizowania węzła w obszarze cennym przyrodniczo i niszczenia w ten sposób jednego z najważniejszych korytarzy ekologicznych w Europie, skoro w otoczeniu kompleksów leśnych występują rozległe grunty rolne, pozbawione zabudowy i nieposiadające wartości przyrodniczej. Ponadto Stowarzyszenie [...] zawnioskowało o zaprojektowanie mostu nad [...] w formie zapewniającej zachowanie spójności sieci Natura 2000, ciągłości siedlisk wodno-błotnych i korytarza ekologicznego wszystkich gatunków zwierząt. Uwzględniając wymagania i zalecenia literatury specjalistycznej względem mostów w dolinach rzecznych można, zdaniem skarżących, przyjąć dwa warianty: wariant minimalny (most obejmujący strefy najbardziej uwodnionych siedlisk podlegających zalewom wiosennym, z uwzględnieniem rozmieszczenia starorzeczy i okresowych rozlewisk/zastoisk - zasięg mostu od brzegu rzeki: min. 250 m w kierunku północnym i min. 270 m w kierunku południowym) i wariant optymalny (most obejmujący całą szerokość doliny, dostosowany do uwarunkowań terenowych, z przyczółkami zlokalizowanymi na piaszczystych skarpach, poza zasięgiem siedlisk wodno-błotnych - zasięg mostu od brzegu rzeki: min. 290-300 m w kierunku północnym i min. 390-410m w kierunku południowym).
Szczegółowe zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi przez Stowarzyszenie [...] są następujące: Zdaniem Stowarzyszenia, organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał merytorycznie zarzutów odwołania co do braku zapewnienia skutecznej minimalizacji oddziaływań barierowych w odniesieniu do wilka, rysia, żubra i pozostałych dużych ssaków kopytnych na skutek niewłaściwego rozmieszczenia i parametrów przejść dla dużych ssaków leśnych. Według Stowarzyszenia [...], na całej długości kolizji drogi [...] z [...] korytarzem [...] nie przewidziano budowy żadnego przyjścia dla zwierząt w pełni dostosowanego do potrzeb dużych ssaków leśnych w granicach korytarzy ekologicznych najwyższej rangi, a planowanie rozmieszczenia i zgęszczenia przyjść nie uwzględnia reguł/zasad przedstawionych w krajowej literaturze specjalistycznej (m.in. Kurek 2010, Jędrzejewski i in. 2006), czy międzynarodowych podręcznikach metodycznych (np. publikacje międzynarodowych projektów COST341, Call2013, TransGreen). Kolejny zarzut dotyczy podejścia autorów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz organów wydających decyzję w przedmiotowej sprawie - nieadekwatnego do potrzeb co do łączności ekologicznej poszczególnych odcinków przedsięwzięcia.
Stowarzyszenie [...] w skardze, (a wcześniej także w piśmie z 20 maja 2021 r.), podzieliło całe przedsięwzięcie pod względem oddziaływania na łączność ekologiczną na 3 strefy, tj.: strefę 1, obejmującą początkowy odcinek planowanej drogi [...] (od węzła [...] do węzła [...]) i przebudowywany odcinek drogi krajowej nr [...], gdzie obie drogi kolidują z siecią korytarzy ekologicznych o znaczeniu lokalnym i lokalnymi siedliskami fauny: w obszarze tym silny rozwój zabudową aglomeracji [...] doprowadził do znacznej fragmentacji przestrzeni i trwałego przerwania ciągłości siedlisk; strefę 2, obejmującą odcinek od węzła [...] do ok. km 34+700, gdzie droga przecina mozaikę polno-leśną o stosunkowo dobrze zachowanej ciągłości siedlisk i możliwości przemieszczania się dużych ssaków w skali ponadlokalnej; strefę 3, obejmującą odcinek od ok. km 34+700 do końca opracowania, gdzie droga koliduje z [...] i paneuropejskim korytarzem ekologicznym [...].
Stowarzyszenie [...] wskazało, że w każdej z wymienionych stref inne są potrzeby w zakresie ochrony łączności ekologicznej, inne są cele działań defragmentacyjnych, do których powinny zostać dostosowane określone rozwiązania przejść dla zwierząt i mostów nad ciekami. Według skarżących, organ odwoławczy pominął zupełnie kwestię funkcji, jakie mają pełnić przejścia, uznając za równoważny cel zapewnienia komunikacji zwierząt na poziomie lokalnym (przejścia w strefie 1 i 2) z celem niwelacji bariery drogowej wobec paneuropejskiego korytarza ekologicznego [...] zapewniającego komunikację dużych ssaków lądowych w wymiarze kontynentalnym. Zdaniem Stowarzyszenia [...], GDOŚ wadliwie zaakceptował, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zastosowano jedno wspólne podejście w zakresie projektowania obiektów bez względu na to, czy przejście ma służyć zachowaniu ciągłości lokalnych siedlisk, czy zachowaniu jednego z najważniejszych korytarzy ekologicznych w Europie. W efekcie takiego podejścia przewidziano rozwiązania znacznie przewyższające potrzeby przyrodnicze w strefie l (w otoczeniu [...]) oraz znacznie poniżej potrzeb przyrodniczych - w strefie kolizji z [...], gdzie konieczne są obiekty o najwyższej funkcjonalności. Organ odwoławczy nie wykazał, zdaniem skarżących, niezasadności zarzutu Stowarzyszenia [...] wskazującego, że obiekty, które można uznać za funkcjonalne na poziomie lokalnym (typowe przejścia duże dolne przewidziane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli 5,0x10,0 m) nie są właściwym rozwiązaniem dla zachowania ciągłości korytarzy ekologicznych o znaczeniu ponadlokalnym, tym bardziej o znaczeniu paneuropejskim. Organ odwoławczy ograniczył się, według skarżących, w tym zakresie do stwierdzenia, że obiekty przewidziane w strefie 3 mają wymiary dopuszczalne przez podręczniki metodologiczne. Stowarzyszenie nie kwestionowało samej niedopuszczalności stosowania takich przejść dla niwelacji oddziaływań barierowych drogi, a jego zarzuty koncentrowały się na kwestii niskiej ich funkcjonalności dla niwelacji skutków przecięcia drogi z korytarzem ekologicznym o tak wysokim znaczeniu. Zdaniem skarżących, przejścia dolne o parametrach 5,0x10,0 m są całkowicie niedostosowane do wymagań przyrodniczych w granicach kolizji z korytarzem ekologicznym rangi paneuropejskiej — zgodnie z zaleceniami literatury specjalistycznej (np. Hlavac i in. 2019) są to obiekty dopuszczalne do zastosowania w obszarach o niższej wartości przyrodniczej, dla lokalnych populacji, gdzie w wyniku długiej adaptacji osobniki mogą przystosować się do mniej korzystnych parametrów. Stopień funkcjonalności przejść dolnych o współczynniku ciasnoty < 2,0 (obiekty o przekroju np. 4,0x15,0 m, 5,0x12,0 m) można określić, w ocenie skarżących, jako całkowicie dysfunkcyjny dla zachowania ciągłości siedlisk/ekosystemów. Mają one minimalną funkcjonalność dla dużych ssaków oraz średnią funkcjonalność dla średnich ssaków kopytnych.
Stowarzyszenie [...] wskazało w skardze, że w warunkach kolizji z korytarzami najwyższej rangi przejścia muszą posiadać parametry w pełni akceptowalne przez wszystkie gatunki i osobniki, a stosowanie przejść trudno akceptowalnych o ograniczonej i selektywnej funkcjonalności, prowadzi do zakłócenia dyspersji i długodystansowych migracji dużych ssaków. W skardze zawarto postulat zaprojektowania na odcinku drogi kolidującym z korytarzem ekologicznym [...] dwóch przejść dużych górnych na odcinkach leśnych, jako obiektów uzupełniających względem mostu nad [...]. Skarżący stwierdzili, że most/estakada zapewni zachowanie ciągłości siedlisk wodno-błotnych, a przejścia górne ciągłość siedlisk leśnych, co stworzy łącznie najlepszą kombinację multifunkcjonalnych obiektów akceptowalnych przez wszystkie gatunki i grupy zwierząt. Dodatkowe przejścia duże górne powinny mieć parametry zgodne z obowiązującymi w skali globalnej zaleceniami, czyli szerokość nie mniejszą niż 50 m, skorelowaną jednocześnie z całkowitą długością obiektów - przez współczynnik stosunku szerokości do długości, którego wartość powinna wynosić ok. 0,8.
W skardze podniesiono również ponownie kwestię lokalizacji węzła [...]. Stowarzyszenie wskazuje, że GDOŚ dostrzegając, że planowany węzeł [...] zlokalizowany został w centralnej strefie kompleksu leśnego (włączonej do korytarza [...]) o priorytetowym znaczeniu dla migracji leśnych gatunków dużych ssaków - w tym żubra i wilka, zaakceptował jego niekorzystną ze względu na środowiskowe uwarunkowania lokalizację, która w rezultacie spowoduje całkowitą utratę i funkcjonalne wyłączenie najważniejszej strefy leśnej korytarza [...] bez możliwości zastosowania działań minimalizujących. Ponadto zaprojektowana forma węzła uniemożliwia jego pełne ogrodzenie i skuteczne zabezpieczenie przed wtargnięciem na drogi dużych zwierząt, w tym żubra i łosia - węzły o takich rozwiązaniach są zdecydowanie niezalecane dla obszarów aktywności dużych ssaków kopytnych, przez brak możliwości zapewnienia bezpieczeństwa ruchu - obecne będą aż 4 strefy pozbawione ogrodzeń, umożliwiające wchodzenie zwierząt na drogę [...]. Skarżący przypomnieli, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przywołał okoliczność, że szerokość tego korytarza po stronie północnej rzeki [...] wynosi zaledwie ok. 1,5 km, co wobec planowanych wymiarów węzła [...] i jego sztucznego oświetlenia będzie miało negatywny wpływ na warunki siedliskowe zwierząt w [...] oraz negatywny wpływ na funkcjonalność przejścia dla zwierząt pod mostem nad [...]. Organ II instancji dostrzegł także negatywne konsekwencje braku odpowiedniego wygrodzenia węzła [...], odsunął jednakże rozwiązanie tej kwestii na etap ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kiedy nie będzie już możliwa istotna modyfikacja lokalizacji węzła. Według skarżących, w tej sytuacji jedynym rozwiązaniem zapewniającym ochronę drożności korytarza ekologicznego [...] byłoby zlokalizowanie tego węzła na terenach na północ od proponowanej lokalizacji węzła [...]. Przywoływany przez organ odwoławczy fakt zidentyfikowania na tych terenach szlaków lokalnej migracji zwierząt oraz brak wystarczającej sieci dróg dojazdowych do planowanego węzła nie może być jedynym uzasadnieniem dla obecnie planowanej lokalizacji węzła [...]. Stowarzyszenie [...] zarzuca GDOŚ przekładanie wymienionych w uzasadnieniu decyzji względów ekonomicznych w postaci niższych kosztów lokalizacji węzła w miejscu już istniejącej sieci dróg dojazdowych nad negatywnymi dla środowiska skutkami lokalizacji węzła w tym miejscu.
Kolejny zarzut związany jest z brakiem akceptacji przez skarżących stanowiska GDOŚ, że zaprojektowanie rozwiązań drogowych w sposób zapewniający bezpieczeństwo powodziowe oraz brak zidentyfikowania na obszarze planowanej inwestycji stref zagrożenia powodziowego uzasadnia odstępstwo od parametryzacji mostu przez [...] przewidzianej dla mostów w dolinach rzecznych o wysokiej wartości przyrodniczej, zalecanych przez polską i europejską literaturę specjalistyczną. Stowarzyszenie [...] podniosło, że okoliczność kolizji drogi z jednym z najcenniejszych w Europie kompleksów siedlisk wodno-błotnych (włączonych do sieci Natura 2000) oraz korytarzem ekologicznym [...] wymaga, aby zlokalizowany w takim miejscu obiekt mostowy miał formę estakady obejmującej w możliwie najszerszym zakresie szerokość dolin rzecznych, jak również parametry i rozwiązania projektowe zapewniające zachowanie ciągłości warunków siedliskowych, gruntowo-wodnych i możliwości przemieszczania wszystkich gatunków roślin i zwierząt związanych z siedliskami wodno-błotnymi. Obecnie zaprojektowany most w [...] w ciągu drogi [...] jest zbyt krótki, dzięki czemu będzie on przez znaczną część roku zalewany oraz bezpośrednio otoczony zalanymi starorzeczami i efemerycznymi zastoiskami wody, co spowoduje ograniczoną dostępność dla migracji zwierząt lądowych (w tym: żubra, jelenia, wilka, rysia) w okresie wiosennym. Podnoszone przez organ odwoławczy argumenty dotyczące braku występowania na omawianym obszarze tzw. katastrofalnych zjawisk pogodowych, w ocenie skarżących, nie odnoszą się w żaden sposób do naturalnego dla nieuregulowanych rzek nizinnych zjawiska okresowego (najczęściej wiosennego) zalewania części doliny rzecznej, którego występowanie i zasięg potwierdzają przedstawione przez stowarzyszenie w piśmie procesowym z 20 maja 2021 r. ortofotomapy. Według skarżących, organ odwoławczy przyznając, że wylewy [...] mogą okresowo obejmować całą dolinę rzeczną, nie wiąże tej okoliczności z oczywistym faktem, że wylewy i pozostające po nich efemeryczne rozlewiska będą okresowo uniemożliwiać migrację dużych zwierząt lądowych, jeżeli nie zostanie zaprojektowany most obejmujący całą szerokość doliny. Stowarzyszenie [...] uważa, że GDOŚ nie odniósł się także do braku niwelacji przez zbyt krótki obiekt mostowy, barierowego skumulowanego oddziaływania planowanej drogi [...] i istniejącej drogi krajowej nr [...] prowadzącego do dalszej, postępującej fragmentacji doliny i ostoi Natura 2000. Z tego względu wszelkie działania minimalizujące oddziaływanie na [...] powinny być projektowane wspólnie na obu drogach [...] i [...], tymczasem ani decyzja RDOŚ w [...] ani decyzja GDOŚ nie przewidują żadnych działań minimalizujących przy starej drodze krajowej nr [...], pomimo ewidentnych oddziaływań skumulowanych.
Stowarzyszenie zarzuca brak dokonania przez organ wydający decyzję właściwej oceny negatywnych oddziaływań barierowych planowanej drogi [...]. Według Stowarzyszenia, organ odwoławczy naruszył w ten sposób odpowiednio, na mocy art. 140 k.p.a., stosowane w postępowaniu odwoławczym przepisy procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej nakazującej podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonania na podstawie tego materiału dowodowego swobodnej, ale nie dowolnej, oceny zaistnienia przesłanek faktycznych określonej normy prawnej (art. 80 k.p.a. ), która powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Zarzuty te, według skarżących znajdowały oparcie także w gwarantowanej przez art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja), zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest także naczelną zasadą postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Stowarzyszenie uważa, że wobec podniesienia w toku postępowania konkretnych zarzutów wskazujących na wadliwość oceny oddziaływania na środowisko przedstawionej w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i zaakceptowanej w decyzji RDOŚ w [...], organ odwoławczy zobowiązany był do ponownej oceny samego raportu i dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie wskazywanych przez organ negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko.
W świetle powyżej przytoczonej argumentacji, zdaniem Stowarzyszenia, w pełni uzasadniony jest zarzut braku merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie w toku postępowania odwoławczego, wskazujących na wady zaskarżonej decyzji RDOŚ w [...], a w konsekwencji również zarzut naruszenia zasady praworządności, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zarzut niezebrania i nierozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia decyzji, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.
Ostatni zarzut Stowarzyszenia dotyczy kwestii obszarów Natura 2000. W opinii Stowarzyszenia w sprawie nie dokonano właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 [...] i [...], z którymi droga [...] koliduje bezpośrednio na długości ok. 750 m. Skarżący wskazali, że zaplanowane rozwiązania projektowe będą wywierać znacząco negatywne oddziaływanie na spójność wyżej wskazanych obszarów sieci Natura 2000. Tym samym zaskarżona decyzja narusza normę zawartą w art. 81 ust. 2 u.u.i.ś., zgodnie z którą organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zobowiązany jest do odmowy wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Według skarżących, przesłanki zastosowania tego przepisu dotyczą także sytuacji, gdy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie identyfikuje właściwie zagrożenia wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko, co w ocenie Stowarzyszenia [...], nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Z tego względu, zdaniem skarżących, organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż eliminacja znacząco negatywnego oddziaływania przedmiotowej decyzji na obszary - sieci Natura 2000 nie jest możliwa bez istotnego przeprojektowania ocenianej inwestycji infrastrukturalnej, w szczególności w odniesieniu do lokalizacji węzła [...]. Akceptacja przedsięwzięcia znacząco negatywnie oddziaływującego na obszar Natura 2000 stanowi także oczywiste naruszenie art. 6 ust. 3 i 4 Dyrektywy Siedliskowej, zgodnie z którymi każde przedsięwzięcie, które może na nie w istotny sposób oddziaływać, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony, a właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren. W krajowym porządku prawnym norma ta została odzwierciedlona w treści art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34 tejże ustawy, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
W odpowiedzi na skargi GDOŚ, wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z 5 listopada 2021 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] przedstawiła swoje stanowisko będące ustosunkowaniem się do skarg: Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję GDOŚ z [...] czerwca 2021 r., znak [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargi zasługują na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy przedstawiony w skardze Stowarzyszenia [...] o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w pkt 3 skargi. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oddalając zawarty w skardze Stowarzyszenia [...] wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, Sąd kierował się brzmieniem art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwala sądom administracyjnym przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, pod warunkiem ponadto, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Celem regulacji z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest umożliwienie sądowi ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, bada, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Nie może natomiast wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Nie mógł zatem zostać uwzględniony ww. wniosek dowodowy strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GDOŚ z [...] czerwca 2021 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...], oraz odwołania Stowarzyszenia [...], z 28 sierpnia 2019 r, uzupełnionego w dniu 13 września 2019 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] wraz z budową odcinka drogi krajowej nr [...] [...] - [...] - [...] oraz budową, rozbudową i przebudową dróg innej kategorii i niezbędnej infrastruktury, w której organ odwoławczy uchylił punkty: 1.2.20, 1.2.30, 1.2.31, 1.2.33, 1.2.36, 1.2.40, 1.2.42, 1.2.49, 1.2.50, 1.2.51, 1.2.52, 1.2.53, 1.2.54 1.2.55, 1.3.3, 1.3.6, 1.3.7, 1.3.8, 1.3.11, 1.3.12, 1.3.14, 1.3.15, 1.3.16, 1.3.17, 1.3.18, IV.2, IV.4 i VI decyzji RDOŚ w [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uchylił punkt IV.3 decyzji RDOŚ w [...] i umarzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] wraz z budową odcinka drogi krajowej nr [...] [...] - [...] - [...] oraz budową, rozbudową i przebudową dróg innej kategorii i niezbędnej infrastruktury.
Przypomnieć na wstępie należy, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie po nowym śladzie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] od km ok. 0-107,91 do km ok. 39+692,59. Zakres przedsięwzięcia obejmuje realizację: obiektów inżynierskich, węzłów, urządzeń ochrony środowiska, odwodnienia drogi, urządzeń bezpieczeństwa ruchu, miejsc obsługi podróżnych, oświetlenia, przebudowę mediów- oraz kolidujących z projektowaną drogą dróg bocznych i urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej: linii elektroenergetycznych, linii teletechnicznych, sieci gazowych, wodociągowych, kanalizacyjnych i melioracyjnych. Przedsięwzięcie swym zakresem obejmuje również budowę po nowym śladzie odcinka drogi krajowej nr [...] od km 0+000,00 do km ok. 13+716,69. Planowana droga ekspresowa [...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" oraz droga krajowa nr [...] stanowić będą obwodnicę południową [...]. Trasa przedsięwzięcia przecina częściowo obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] i [...], o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) oraz częściowo projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 [...] i [...] zatwierdzonych przez Komisję Europejską. Ponadto przedsięwzięcia biegnie częściowo przez Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]". Wnioskowane przedsięwzięcie należy do I grupy przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. Nr 2016 poz. 71), dla których sporządzenie raportu jest wymagane obligatoryjnie i zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018r., poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska, w tym konkretnym przypadku - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...].
Skargi należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ z [...] czerwca 2021 r., znak [...] narusza przepisu prawa w sposób zobowiązujący Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ z [...] czerwca 2021 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] wykazała, że naruszają one przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, p.p.s.a.
Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji należy mieć na uwadze, że podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, w tym w zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. Nie budzi też wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie określenia warunków środowiskowych raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, gdyż w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autor takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - powinien posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok NSA z 2 października 2008 r., sygn. II OSK 1113/07). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Jakkolwiek raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. to jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 81 k.p.a. Trzeba przy tym podkreślić, organ jest zobowiązany do sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 u.u.i.ś. oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji, gdy raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok NSA z 2 października 2008 r., sygn. II OSK 1113/07, wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. II OSK 363/06).
Brak jest możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia) na podstawie niekompletnego raportu, który nie spełnia warunków określonych w art. 66 u.u.i.ś. W tej sytuacji organ prowadzący postępowanie ocenowe jest zobowiązany do wnikliwej i krytycznej weryfikacji przedłożonego przez inwestora raportu pod kątem wymagań uregulowanych w art. 66 u.u.i.ś. Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji nie uczyniły zadość powyższym wymaganiom i nie oceniły wnikliwie przedłożonego raportu. W związku z tym należy się zgodzić ze skarżącymi Stowarzyszeniami, że organy nie rozpoznały należycie sprawy przyjmując bezkrytycznie ustalenia zawarte w raporcie, którego kompletność i rzetelność skarżące Stowarzyszenia zasadnie kwestionują.
Jak już wskazano, organy obu instancji nie rozpoznały prawidłowo sprawy i nie dostrzegły, że przedłożony przez inwestora raport i zawarte w nim twierdzenia nie odpowiadają w całości wymogom prawa z art. 66 u.u.i.ś. Przede wszystkim należy zauważyć, organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.ś. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 poz. 247 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
W uzupełnieniu do wniosku z 4 września 2018 r. inwestor w piśmie z [...] września 2018 r., znak: [...] poinformował, że wskazany w raporcie wariant najkorzystniejszy środowiskowo, tj. wariant nr 3 inwestycji jest jednocześnie wariantem wskazanym do realizacji.
Wskazać należy, że w dniu 1 stycznia 2017 r., weszła w życie zmiana ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, wynikająca z ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936). Jednakże na mocy art. 6 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 4 września 2018 r. inwestor reprezentowany przez pełnomocnika – M. G. zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] wystąpił do organu I instancji z wnioskiem znak [...] o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Do wniosku inwestor dołączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na którym znajduje się data: Gdańsk, sierpień 2018 r. Jeżeli po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest po 1 stycznia 2017 r. inwestor składa raport wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, dokonuje zmian raportu, składa dodatkowe wyjaśnienia, to wówczas zasady określone w art. 6 ustawy z 9 października 2015 r. nie mają zastosowania, a stosuje się nowe przepisy na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej.
W niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony w sierpniu 2018 r. i został przedłożony wraz z wnioskiem inwestora z 4 września 2018 r. o wydanie decyzji środowiskowej. Oznacza to, że do treści raportu miały zastosowanie nowe przepisy u.u.i.ś.
Ustawa z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936) stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1, dalej: dyrektyw 2011/92/UE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. UE L 124 z 25.04.2014, str. 1). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 9 października 2015r. o zmianie u.u.i.ś., nowelizacja miała m.in. na celu dostosowanie polskiego prawa do dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urz. WE L 41 z 14.02.2003, str. 26). Komisja Europejska skierowała do Rządu RP korespondencję, w której wskazała na błędną implementację dyrektywy 2003/4/WE w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej u.u.i.ś. wskazano, że zmiana w art. 66 ust. 1 pkt 5, w zakresie wskazania, że opis wariantów przedsięwzięcia powinien uwzględniać szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania wynika z pkt 2 załącznika IV dyrektywy 2011/92/UE. Ponadto wskazano w projektowanym przepisie że wariant najkorzystniejszy dla środowiska powinien być również racjonalny, co wynika z art. 5 ust. 1 lit. d, dyrektywy 2011/92/UE. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. d, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1, dalej: dyrektywa 2011/92/UE), w przypadku gdy wymagana jest ocena oddziaływania na środowisko, wykonawca przygotowuje i składa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wykonawca dostarcza przynajmniej następujące informacje: opis rozsądnych rozwiązań alternatywnych rozważanych przez wykonawcę, które są odpowiednie dla przedsięwzięcia i jego specyfiki, a także wskazanie głównych powodów wyboru danej opcji, z uwzględnieniem wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 7 listopada 2018 r., X-461/17, LEX nr 2600158 stwierdził, że "Artykuł 5 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz załącznik IV do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że wymagają one od wykonawcy dostarczenia informacji określających wyraźnie znaczące skutki jego przedsięwzięcia dla wszystkich gatunków wskazanych w oświadczeniu dostarczonym na podstawie tych przepisów".
Zmiana treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. uszła uwadze orzekających w sprawie organów. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Nie sposób zatem uznać, by organ administracji miał orzekać na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, o ile brak było regulacji wprost na to pozwalających. Integralną częścią działania organów administracji publicznej na podstawie prawa jest zatem jego stosowanie, w tym zatem także ustalanie, jaka norma prawna obowiązuje. Niezależnie od zmieniającego się stanu prawnego i faktycznego sprawy, organ powinien zmierzać do wykonania powierzonych mu zadań, uwzględniając zachodzące zmiany w zakresie mającym wpływ na rozpatrywaną sprawę. Orzekające w sprawie nie wykonały tego obowiązku w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozumieć pod tym pojęciem należy te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania przez właściwy w sprawie organ. Orzekające w sprawie organy uchybiły temu obowiązkowi.
Przechodząc do oceny treści znajdującego się w aktach adm. sprawy raportu wskazać należy, że na str. 78 raportu przedstawiono wariant "0" (zerowy) – nie inwestycyjny. W opisie wariantu "0" wskazano, że podstawowym wariantem rozpatrywanym w przypadku analizy uwarunkowań komunikacyjnych i środowiskowych jest tzw. wariant "0" – bez realizacji inwestycji. Według autorów raportu, dotychczasowe doświadczenia wskazują, że w większości przypadków wariant "0", w kontekście oddziaływania na środowisko, jest wariantem najmniej korzystnym. Związane jest to z pozostawieniem istniejącego układu komunikacyjnego bez zmian. W konsekwencji układ drogowy, który projektowano wiele lat wcześniej nie spełnia współczesnych wymagań w zakresie przepustowości, bezpieczeństwa i ochrony środowiska oraz nie jest dostosowany do uwarunkowań społeczno – gospodarczych regionu. Wzrastający ruch drogowy odbywa się w dalszym ciągu w istniejącej sieci dróg i skrzyżowań bez możliwości wprowadzenia znaczących zmian związanych z poprawą jakości, komfortu jazdy oraz ochroną środowiska na przyległych terenach. Autorzy raportu wyjaśnili, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia wariant bezinwestycyjny zakłada brak realizacji przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej [...] [...] – [...] oraz odcinka drogi krajowej nr [...] i dalsze prowadzenie ruchu istniejącymi drogami krajowymi nr [...] i [...]. Według autorów raportu, wariant zerowy stanowi odcinek drogi między miejscowością [...] a [...] przebiegający po północnej stronie m. [...] od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] i [...], następnie drogą krajową nr [...] (ul. [...], ul. [...]) do skrzyżowania z drogą krajową nr [...], dalej wspólnym odcinkiem [...] i [...] (ul. [...], ul. [...]) do rozłączenia dróg na rondzie [...]. Przebieg drogi krajowej nr [...] w wariancie zerowym jest następnie kontynuowany po "wyjściu" z m. [...] do m. [...] (ul. [...], rondo [...], [...]). Przebieg wariantu zerowego w niniejszej sprawie obejmuje dalej drogę krajową nr [...] od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] (rondo [...]) do wyjścia z m. [...] (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]) i dalej do m. [...]. Przebieg wariantu zerowego pokazano na rysunku na str. 79 raportu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii przedstawienia w raporcie tzw. wariantu "zerowego" należy wskazać, że w świetle orzecznictwa tzw. wariant "zerowy", a więc polegający na braku realizacji przedsięwzięcia nie stanowi wariantu alternatywnego, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a jak i lit. b, u.u.i.ś. (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3321/17, wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. II OSK 257/16). Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. mówi jedynie o opisie przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową i nie używa słowa "wariant". Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest zatem wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Brak realizacji przedsięwzięcia nie może być jednocześnie wariantem jego realizacji. Dokonywanie wykładni, w ten sposób, że łączy się treść art. 66 ust. 1 pkt 4 z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wyprowadza się z tego połączenia wniosek, że jednym z wariantów przedsięwzięcia jest wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie jest logiczne, jest błędne i nie jest zgodne z treścią cytowanych przepisów u.u.i.ś.
Przyjęcie takiego błędnego założenia potwierdza treść przedmiotowego raportu, ponieważ wariant "0" (zerowy) - nieinwestycyjny znalazł się w rozdziale III raportu pt. Opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia inwestycyjnego. Oznacza to, że w błędnej ocenia autorów raportu wariant "zerowy" obok sześciu wariantów inwestycyjnych, będących w istocie wariantami lokalizacyjnymi przedsięwzięcia jest jednym z analizowanych wariantów przedsięwzięcia.
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest wariantem przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 615/11, Lex nr 1123134, wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, Lex nr 1511156 oraz wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. II OSK 2105/16, Lex nr 2315176,). Powyższą interpretacja art. 66 u.u.i.ś. potwierdza również wykładnia prounijna tego przepisu, bowiem w świetle art. 5 ust. 1 lit. d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (OJL26.28.1.2012) zmienionej przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. zmieniającą dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz.UE.L 124/1, z 25 kwietnia 2014 r.) również nie sposób traktować zaniechania realizacji przedsięwzięcia jako jednego z wariantów przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3321/17). Należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie ustawowego wymogu przedstawienia opisu trzech wariantów w raporcie miało na celu umożliwienie organowi dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Brak dwóch wariantów w niniejszej sprawie, a brak ten wynika jednoznacznie nawet z pobieżnej lektury przedmiotowego raportu, skutkuje tym, że raport ten jest niepełny i nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.u.i.ś.
W okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uznać za niewystarczające i nieodpowiadające treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sześciu (6) wariantów proponowanych przez wnioskodawcę (str. 90 raportu o oddziaływaniu na środowisko-tabela) jako wariantów lokalizacyjnych wraz z ich konfiguracją.
W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawiono: 1. racjonalnego wariantu alternatywnego oraz 2. racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Nie można zatem zgodzić się z oceną GDOŚ wyrażoną na str. 89 uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 2021 r., znak [...], według której nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b u.u.i.ś. przez brak przedstawienia co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia. GDOŚ zgodził się jednocześnie ze zdaniem Stowarzyszenia [...], że ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Błędna jest ocena GDOŚ, że przepisy u.u.i.ś. nie wskazują na konieczność przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko trzeciego wariantu jako wariantu "najkorzystniejszego na środowisko". Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, który na str. 89 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, według którego "jeśli inwestor chce, może przedstawić dowolną liczbę wariantów w dokumentacji, jednak za minimum należy uznać dwa warianty: wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny, przy jednoczesnym wskazaniu któregoś z nich jako wariantu najkorzystniejszego dla środowiska".
Taka wykładnia GDOŚ dotycząca art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. jest sprzeczna z literalnym brzemieniem tego przepisu, według którego: raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
W błędnej ocenie GDOŚ, niecelowy byłby wymóg wskazywania odrębnie wariantu proponowanego i wariantu "najkorzystniejszego na środowisko", wykluczałoby to bowiem możliwość realizacji przedsięwzięcia w wariancie "najkorzystniejszym dla środowiska". GDOŚ uważa, że taka możliwość dla inwestora istnieje (jakkolwiek nie musi on wskazywać wariantu "najkorzystniejszego dla środowiska" jako wariantu wnioskowanego). Uszło uwadze orzekających organów, że trzecim wariantem uregulowanym w ustawie w stanie prawnym tej sprawy nie jest "wariant najkorzystniejszy dla środowiska" – lecz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Dodanie przez ustawodawcę słowa "racjonalny" w nazwie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska ma istotne znaczenie, ponieważ wynika z ze zmian wprowadzonych w ustawie z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), które stanowią transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1). Oznacza to, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska powinien być również racjonalny, co wynika z art. 5 ust. 1 lit. d, dyrektywy 2011/92/UE.
Wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. musi uwzględniać treść traktatów UE. Zgodnie z art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2), polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego przyczynia się do osiągania następujących celów: – zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego; – ochrony zdrowia ludzkiego; – rozsądnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych; – promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu. Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci" (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Należy podkreślić, że zgodnie z prawidłową wykładnią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wymagana wariantowość przedsięwzięcia polega na przedstawieniu co najmniej 3 wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Ten ostatni wymóg trzeba wyeksponować. Przedstawione warianty powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu w jaki wnioskowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w związku z różnymi sposobami jego realizacji. Celem wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego jest poszukiwanie alternatywnych rozwiązań pozwalających zrealizować przedsięwzięcie w sposób racjonalny najkorzystniejszy dla środowiska. Nie można zatem zredukować wymaganych trzech wariantów w istocie do jednego lub kilku wariantów inwestycyjnych (lokalizacyjnych) tak jak zrobiono to w kontrolowanej przez Sąd sprawie wraz z jednoczesnym uznaniem jednego z wariantów inwestycyjnych (lokalizacyjnych) za najkorzystniejszy dla środowiska, a nawet nie jak to wynika z treści art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b, u.u.i.ś. - za racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Zgodnie z art. 3 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/30), Unia ustanawia rynek wewnętrzny. Działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Wspiera postęp naukowo-techniczny. W prawie wtórnym UE cel w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jest często łączony z osiągnięciem wysokiego poziomu zdrowia. Przykładem takiego połączenia dwóch wyżej wspomnianych celów może być dyrektywa 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.Urz. UE L 189, s. 12, ze zm.) Według tej dyrektywy osiągnięcie wysokiego poziomu zdrowia i ochrony środowiska jest częścią polityki wspólnotowej, a ochrona przed hałasem znajduje się wśród przyjętych celów. W motywie 30 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21.05.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.Urz. UE L 152, s. 1, ze zm.) uznano, że niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 389). W szczególności dyrektywa ta ma na celu promowanie zintegrowania z politykami Unii wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, o czym mowa w art. 37 Karty praw podstawowych. W artykule tym Karta odwołuje się do tego terminu, stwierdzając, że wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Zdaniem Sądu, racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska zasadniczo nie może być utożsamiany z jednym z wariantów proponowanych do realizacji przez wnioskodawcę, gdyż decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik najczęściej ekonomiczny, a nie ochrona środowiska. Nawet w przypadku inwestycji liniowych możliwa jest daleko idąca modyfikacja przedsięwzięcia tak, aby uzyskać racjonalne rezultaty najkorzystniejsze dla środowiska, związane przykładowo z technologią budowy czy sposobem rozwiązania poszczególnych problemów technicznych (przykładowo budowa podziemna lub nadziemna czy też korekta przebiegu drogi albo jej parametrów). W przypadku opisu racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, kwestia opłacalności ekonomicznej przedsięwzięcia ma drugorzędne znaczenie, gdyż brana jest pod uwagę przede wszystkim w innych wariantach - inwestorskim i racjonalnym wariancie alternatywnym. Podkreślenia wymaga, że przepisy u.u.i.ś. w żaden sposób nie zwalniają raportów o oddziaływaniu na środowisko w przypadku inwestycji drogowych od wymogów zawartych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.
Podkreślenia wymaga, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska, który znajduje się w aktach adm. niniejszej sprawy nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Na str. 477 raportu stwierdzono, że porównania wariantów dokonano szczegółową metodą ujednoliconych wskaźników – tzw. analizą wielokryterialną (rozdz. VIII.16.5). W wyniku porównania, oceniono że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska będzie wariant 3. Wobec powyższego zakłada się, że wariant 3 powinien być wariantem wnioskowanym do realizacji.
Odnosząc się do tego stwierdzenia, które znajduje się w raporcie, wyjaśnić należy, że analizą wielokryterialną objęto sześć wariantów lokalizacyjnych proponowanych przez wnioskodawcę. Analizą wielokryterialną (rozdz. VIII.16.5) nie objęto natomiast dwóch pozostałych pominiętych wariantów (racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska).
W raporcie nie podano przyczyn zastosowania takiej metody oceny wariantów jedynie do wariantów lokalizacyjnych proponowanych przez inwestora, które wykluczyły zastosowanie metody wielokryterialnej w odniesieniu do dwóch pominiętych wariantów. Sąd nie dostrzega przeszkód, aby analizą wielokryterialną zostały objęte wszystkie warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Pomimo, że wszystkie fazy oceny są bardzo istotne, jednakże są tylko kroki pośrednie prowadzące do etapu, jakim jest dokonanie wyboru wariantu spośród wszystkich proponowanych wariantów danego przedsięwzięcia. Wyboru, który jest kwintesencją całej procedury OOŚ, który jest istotą podejmowania decyzji" (zob. R. Janikowski, Wielokryterialny model decyzyjny jako narzędzie oceny oddziaływania projektowanej działalności człowieka na środowisko, Katowice 1993, s. 5). W raporcie nie przedstawiono żadnego uzasadnienia dla stosowania analizy wielokryterialnej jedynie dla sześciu wariantów lokalizacyjnych proponowanych przez inwestora, z pominięciem stosowania tej analizy dla racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Takie założenie autorów raportu jest sprzeczne w szczególności z treścią art. 66 ust. 1 pkt 6 oraz 6a u.u.i.ś. W treści tych przepisów jest mowa o analizowanych wariantach. Autorzy raportu w sposób nieuprawniony zawęzili stosowanie analizy wielokryterialnej (rozdz. VIII.16.5) jedynie do sześciu wariantów lokalizacyjnych przedsięwzięcia z wykluczeniem stosowania tej metody do racjonalnego wariantu alternatywnego i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Taki sposób analizy wariantów przedsięwzięcia jest ponadto niezgodny z treścią art. 5 (zasada kompleksowej ochrony środowiska jako całości) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu, ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów.
R. Janikowski,- autor cytowanej wyżej publikacji - Wielokryterialny model decyzyjny jako narzędzie oceny oddziaływania projektowanej działalności człowieka na środowisko, jako jeden z wniosków wskazuje na str. 114 tej książki, że "konieczne jest jawne wykazanie zrozumienia zasadniczych aspektów ocenianego zagadnienia, należy żądać równoczesnych informacji o wszystkich wariantach, pamiętając zawsze, że przygotowujący warianty, może z góry preferować tylko jeden z nich". Autor ten twierdzi, że "najważniejszą powinnością wykonującego OOS jest przygotowanie wielokryterialnej tabeli porównawczej informacji o poszczególnych wariantach zamierzonej działalności (str. 108 cyt. wyżej publikacji).
W ocenianym raporcie brak jest wypowiedzi jego autorów na temat zalet i wad każdego z trzech wariantów uregulowanych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.ś. Jest to szczególnie wymagane w przypadku przedsięwzięć drogowych. Właściwie przygotowany raport zgodnie z treścią art. 66 u.u.i.ś. powinien pozwolić na dokonanie racjonalnej i obiektywnej oceny prowadzącej do wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia drogowego. Jako dopuszczalne powinny być brane pod uwagę w raporcie tylko te warianty realizacji przedsięwzięcia, które nie powodują oddziaływań przekraczających poziomy emisji prowadzące do powstania zanieczyszczenia. Zgodnie z art. 3 pkt 4 p.o.ś., przez emisję - rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Przez zanieczyszczenie rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska (art. 3 pkt 49 p.o.ś.).
Warianty realizacji przedsięwzięcia wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. zakładają konieczność porównywania wszystkich wariantów ze sobą (ważenia ich wartości). Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie można zauważyć, że również przyjęcie, że wariant proponowany przez wnioskodawcę jest jednocześnie racjonalnym najkorzystniejszym wariantem dla środowiska nie spełniałoby wymagań art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., bowiem także i w tym przypadku raport przedstawia jeden, a nie trzy wymagane warianty. Bez znaczenia pozostaje to, że w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia opracowano dwa warianty przebiegu drogi ekspresowej [...] tj. WI i WII i trzy warianty przebiegu drogi krajowej [...] tj. WI, WII i WIII.
W związku z powyższym dla projektowanego układu komunikacyjnego zakłada się 6 wariantów lokalizacyjnych. Wariantowanie przedsięwzięcia w niniejszej sprawie ograniczono zatem do analizy tyko wariantów proponowanych do realizacji jako wariantów lokalizacyjnych. Nazwanie jednego z nich jako wariantu najkorzystniejszego dla środowiska nie oznacza w żaden sposób, że wypełniono tym samym wymagania ustawowe, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Analiza przedłożonego raportu pozwala zatem stwierdzić bezsprzecznie, że w rozpoznawanej sprawie autorzy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawili: racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, oraz nie przedstawili także racjonalnego wariantu alternatywnego. Ten ostatni wariant w ogóle nie został zaproponowany. Z treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wynika, że cechę racjonalności powinien mieć jednocześnie wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz wariant alternatywny. Wyjaśnienia przedstawione na str. 465 raportu potwierdzają tezę, zgodnie z którą, "w celu przedstawienia najbardziej obiektywnej oceny wariantów przebiegu projektowanej trasy na odcinku [...] - [...] posłużono się szczegółową metodą ujednoliconych wskaźników – tzw. analizą wielokryterialną". Oznacza to, że analizę wielokryterialną zastosowano jedynie do wariantów przebiegu projektowanej trasy na odcinku [...] – [...]. Analizy wielokryterialnej nie zastosowano wobec pozostałych wariantów przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., ponieważ nie wyodrębniono tych wariantów. Nie jest zrozumiałe stwierdzenie, które znalazło się na str. 465 raportu, że "Jest to ocena względna – określenie w analizie wariantu jako "najgorszy" oznacza, iż jego negatywne oddziaływania są największe wśród analizowanych wariantów".
Wskazać należy, że w treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. nie występuje nazwa wariantu określana przez autorów raportu jako "najgorszy".
Przechodząc do dalszej analizy treści raportu wskazać należy, że w celu uchwycenia większego znaczenia części przyjętych wskaźników środowiskowych posłużono się systemem wag. Elementy o najmniejszym znaczeniu otrzymują wagę najniższą – tzn. 1, a najważniejsze najwyższą – tzn. 5 (str. 467 raportu). Ponownie należy wskazać, że systemem wag objęto wyłącznie warianty lokalizacyjne przedsięwzięcia proponowane do realizacji z wyłączeniem racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Zniszczenie powierzchni siedlisk przyrodniczych z Załącznika I Dyrektywy Siedliskowej przedstawiono na str. 468 raportu jedynie dla wariantów lokalizacyjnych przedsięwzięcia proponowanych do realizacji przez inwestora.
Kolizje z obiektami zabytkowymi i stanowiskami archeologicznymi), z którymi koliduje planowana droga dotyczą konsekwentnie jedynie wariantów proponowanych przez wnioskodawcę.
W posumowaniu analizy wariantów proponowanych przez wnioskodawcę na str. 476 raportu stwierdzono, że wyniki analizy wielokryterialnej wskazują wariant 3 jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Odnosząc do tego wniosku raportu przedstawionego na str. 476 wskazać należy, że przedstawiona w raporcie analiza wielokryterialna nie uwzględnia cech dwóch wariantów określnej mianem "racjonalny" – racjonalny wariant alternatywny i racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Zdaniem Sądu, orzekającego w tym składzie "racjonalność" dwóch ww. wariantów oznacza, że jeden z takich wariantów faktycznie może zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu lub kilku wariantów zaproponowanych przez inwestora. W podstawowym znaczeniu tego słowa racjonalność jest cechą czynności. Czynnością racjonalną jest mianowicie czynność, którą podmiot wykonuje dlatego, że według jego wiedzy zapewnia ona realizację najwyżej preferowanego przez niego stanu rzeczy (zob. W. Patryas, Uznawanie zdań, Warszawa-Poznań 1987, s. 188). J. Zieleniewski uważa, że "O działaniu, które jest obiektywnie przystosowane do okoliczności rzeczywiście zachodzących, które w praktyce okazało się obiektywnie skuteczne, korzystne, ekonomiczne i w ogóle sprawne, powiemy, że jest rzeczywiście racjonalne, skuteczne, korzystne, ekonomiczne i sprawne" (J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie, wydanie III, Warszawa 1969. s. 241). Oddziaływanie na środowisko może być przejawem nieracjonalności działania np. inwestora. Racjonalne gospodarowanie zasobami środowiska polega przede wszystkim na legalnym korzystaniu z zasobów środowiska wykluczającym negatywne oddziaływanie na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi.
Racjonalność zarówno wariantu alternatywnego jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska w znaczeniu metodologicznym obejmującym treść raportu oznacza zgodność wariantu z ogółem posiadanych informacji zawartych w raporcie w przypadku przygotowywania przedsięwzięcia do realizacji. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.u.iś. Maksymalny stopień analizy kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.u.iś. osiąga się postępując w ten sposób, żeby przy danym nakładzie środków otrzymać maksymalny stopień realizacji celu wynikającego z treści art. 62 u.u.i.ś.
Racjonalny wariant alternatywny i racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mogą mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych czy środowiskowych lub społecznych). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji drogowej) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, urządzeń, czy instalacji). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (wyrok NSA z 21 lutego 2018r., sygn. II OSK 1871/17- Baza CBOIS).
Jeżeli w treści przedmiotowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko rozpatrywanego i ocenianego przez organ I i II instancji brak jest racjonalnego wariantu alternatywnego, oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska to narusza to normę z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Dotyczy to również braku analizy i oceny powyższych dwóch pominiętych wariantów w zakresie ustalenia ich przewidywanego oddziaływania na środowisko w przypadku jego realizacji, który to obowiązek nakłada art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i katastrofy naturalnej i budowlanej, na klimat, w tym emisje gazów cieplarnianych i oddziaływania istotne z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej, także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Tego rodzaju wada oznacza istotną wadliwość całego przedłożonego w niniejszej sprawie raportu (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1476/19, LEX nr 3018151). Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 813/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 89/16, publ.orzeczenia. nsa.gov.pl). Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji oraz zasada przezorności w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.
Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze zgodnie z zasadą zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w racjonalnym wariancie alternatywnym lub racjonalnym wariancie najkorzystniejszym dla środowiska. Przygotowanie opisu racjonalnego najkorzystniejszego dla środowiska wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany.
Mając na uwadze, że przedstawienie wariantów ma nie tylko formalny charakter, ale służy do podejmowania racjonalnych decyzji uwzględniających oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko każdy z wariantów powinien być szczegółowo przedstawiony i uzasadniony. Wymóg ten odnosi się nie tylko do wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Ustawodawca, co prawda nie definiuje pojęcia racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, bez wątpienia jednak opis wszystkich analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w racjonalnym wariancie alternatywnym lub racjonalnym wariancie najkorzystniejszym dla środowiska.
Trzeba nadto mieć na uwadze treść normy wynikającej z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., zgodnie z którą jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.
Raport powinien opisywać co najmniej trzy wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 5 zróżnicowane warianty realizacji przedsięwzięcia oraz zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 4 informować o przewidywanych skutkach dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. W przedmiotowym raporcie nie tylko w ogóle nie przedstawiono racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, ale także nie przedstawiono także racjonalnego wariantu alternatywnego. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której brak jest wariantu alternatywnego, a ponadto za wariant najkorzystniejszy dla środowiska automatyczne jest uznany wariant zaproponowanym przez inwestora do realizacji. Przeczy to bowiem założeniu, że organ orzekający będzie miał do wyboru jeden z przedstawionych wariantów, gdyż w takim przypadku możliwość alternatywnego wyboru wariantu przestaje istnieć.
Podkreślić należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów". (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 269/21, LEX nr 3165763).
Zdaniem Sądu eksponowana w uzasadnieniu skarżonej decyzji ocena, wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia ma charakter jedynie formalny. Wskazana ocena zasadza się na twierdzeniu o wskazaniu niezgodnej z prawem liczby możliwych do realizacji wariantów planowanego przedsięwzięcia (w istocie jednego zamiast trzech), albowiem wariant zaproponowanych do realizacji przez skarżącego jest tożsamy z wariantem "najkorzystniejszym dla środowiska". Materialnoprawny celem wymogów dotyczących wskazania wariantów realizacji przedsięwzięcia oraz przedstawienia ich opisu i analizy jest stworzenie organowi administracji publicznej możliwości wyboru pomiędzy wariantem proponowanym do realizacji, a wariantem alternatywnym. Realizacja wskazanego powyżej celu jest niewątpliwie niemożliwa, gdy w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie został wskazany wariant alternatywny, a jako wariant "najkorzystniejszy dla środowiska" wskazany został wariant zaproponowanym przez inwestora do realizacji. W takiej sytuacji możliwość alternatywnego wyboru wariantu przestaje istnieć (cytowany wyżej wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III OSK 269/21 LEX nr 3165763). Możliwość rozważania prewencyjnego ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków danego przedsięwzięcia na środowisko w danym wariancie jest natomiast otwarta w sytuacji, gdy w raporcie oddziaływania na środowisko zostaje wskazany wariant alternatywny. Zdaniem NSA, "Wprowadzenie w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. ustawowego wymogu przedstawienia opisu trzech wariantów w raporcie miało na celu umożliwienie organowi dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Takie rozwiązanie pozwala na ochronę środowiska w jak najpełniejszym wymiarze. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". (wyrok NSA z 16 marca 2021 r., III OSK 208/21, LEX nr 3163916).
W ocenie Sądu,rRaport wraz z jego uzupełnieniami w zakresie przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia jest wadliwy i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organy naruszyły art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy również przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Wobec powyższego nie sposób uznać, że przedmiotowy raport zawiera alternatywne rozwiązania pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko. Jak już wskazano wcześniej opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Zdaniem NSA, "Nie można zaakceptować sytuacji, w której brak jest wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a ponadto wariant alternatywny jest praktycznie tożsamy z wariantem zaproponowanym przez inwestora do realizacji. Przeczy to bowiem założeniu, że organ orzekający będzie miał do wyboru jeden z przedstawionych wariantów, gdyż w takiej sytuacji możliwość alternatywnego wyboru wariantu przestaje istnieć. Podkreślić należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów". (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3327/19, LEX nr 30121470.
Konkludując, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji niezasadnie uznały, że przedłożony w ramach oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko raport jest kompletny i spójny pod względem formalnym i merytorycznym. Organy nie zakwestionowały wynikających z niego ustaleń, uznając przedwcześnie, że wnioskowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać niekorzystnie na środowisko, jeżeli inwestor zastosuje się m.in. do uwag i wskazówek zawartych w raporcie. Tym samym że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów przedstawionych w skargach należy - po pierwsze wskazać, że wobec niepełności raportu, a co za tym nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, ich rozpoznanie byłoby obecnie przedwczesne. Po drugie, należy jedynie zwrócić uwagę, że sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe. Sąd administracyjny kontroluje bowiem ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, sam zaś nie dokonuje takich ustaleń. Nadto sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 907/16, wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1221/16). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że ocena, czy raport zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 u.u.i.ś. Tym samym, skuteczne zakwestionowanie ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ wyspecjalizowany, a także dokonanej na ich podstawie oceny co do kompletności materiału zgromadzonego w sprawie, możliwe jest tylko w drodze przeciwdowodu sporządzonego przez podmiot posiadający wiadomości specjalne (por. wyrok NSA z 20 września 2017 r., sygn. II OSK 890/17).
Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Winien uzupełnić materiał dowodowy w ten sposób, aby raport uwzględniał wszystkie warianty przedsięwzięcia wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. oraz opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe wskazania i szczegółowo ocenić oddziaływanie wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przystępując do ponownego rozparywania sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe rozważania, w szczególności konieczność uzupełnienia raportu zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.