IV SA/WA 1564/21

IV SA/Wa 1564/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /przewodniczący/
Alina Balicka
Joanna Borkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1291/22 - Wyrok NSA z 2024-02-20
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 305a art. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi "S." S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania "S." S.A. z siedzibą
w [...] (dalej skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 25 705,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia pięć tysięcy siedemset pięć, 00/100), za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków
z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] uchylił decyzję organu
I instancji w całości i orzekł o wymierzeniu dla "S." S.A., [...], [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 19 279,00 zł (słownie złotych: dziewiętnaście tysięcy dwieście siedemdziesiąt dziewięć, 00/100), za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych
w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca
2011 r., znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...].
Stan sprawy był następujący:
W pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym "S." S.A. przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r" znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...], w punkcie IV. 1) zostały ustalone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach. Ponadto w punkcie II został nałożony obowiązek wykonywania okresowych badań jakości odprowadzanych ścieków wymienionych w punkcie I, co dwa miesiące, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] zmieniającej ww. pozwolenie z 2011 r. określono obowiązek pobierania próbek ścieków przemysłowych do badań:
1) w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia z 2006 r.
(tj. średniodobowo proporcjonalnie do przepływu) - jeżeli zrzut ścieków odbywa się
w sposób ciągły
2) w momencie zrzutu ścieków do odbiornika - jeżeli zrzut ścieków następuje okresowo.
Natomiast w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], zmieniającej ww. pozwolenie z 2011 r., określono obowiązek pobierania jednorazowych próbek ścieków przemysłowych do badań co 2 miesiące tj. w każdy ostatni czwartek lutego, kwietnia, czerwca, sierpnia, października i grudnia każdego roku kalendarzowego między godziną 12:00 a 14:00.
Ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów, w tym sprawozdań
z badań z 2016r., protokołu pobierania próbek do badań wynika, że ścieki w 2016 r. nie były pobierane średniodobowo proporcjonalnie do przepływu ale jednorazowo (chwilowo), ponieważ odpływ ścieków z oczyszczalni jest odpływem cyklicznym, a nie ciągłym. Próbki ścieków pobrane do badań w 2016 r. w okresie luty - czerwiec, tj. przed zmianą warunków pozwolenia w zakresie poboru próbek ścieków do badań, nie były próbami średniodobowymi przez co ich wyniki budziły zastrzeżenia, gdyż były niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Natomiast próbki ścieków w sierpniu 2016 r. zostały pobrane do badań niezgodnie ze zmienionym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., warunkiem pozwolenia wodnoprawnego, w dniach 11 i 24 sierpnia 2016 r. zamiast w ostatni czwartek sierpnia 2016 r., który przypadał na dzień [...] sierpnia 2016 r.
W tak ustalonym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak, [...] wymierzył "S." S.A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 705,00 zł, za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 ń znak: [...].
Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] i wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 19 279,00 zł, za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska
w okresie od [...] do [...] maja 2013 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...], praca w zakładzie odbywała się w systemie 3 zmianowym. Podczas kontroli stwierdzono, że próbki ścieków do badań nie były pobierane jako średnie dobowe. Po kontroli, w okresie od czerwca do grudnia 2013 r., do badań były pobierane średnie dobowe próbki ścieków. Ograniczenie w 2014 r. czasu pracy zakładu do jednej zmiany, zamiast trzech, spowodowało, że zrzut ścieków do odbiornika był odpływem cyklicznym, a nie ciągłym. W ocenie GIOŚ podczas każdego zrzutu ścieków do odbiornika, powinny być pobierane próbki ścieków w odstępach co najwyżej dwugodzinnych (lub innych, jeżeli częstotliwość zrzutu była inna), w celu ich uśrednienia i utworzenia próbki ze wszystkich możliwych zrzutów w przekroju doby. Byłoby to zgodne z pkt II. 2. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...]. Natomiast pobrane do badań próbki chwilowe (jednorazowe, o jednej godzinie) budzą zastrzeżenia, gdyż są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Dlatego też bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącą kwestia, że w 2016 r. posiadała ona ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., ponieważ i tak prowadziła pomiary niezgodnie z jej warunkami.
Organ wskazał jednak, że próbki pobrane do badań w dniach [...] [...] sierpnia 2016 r., tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., uwzględniającej pobór próbek jednorazowych do badań, zamiast w ostatni czwartek sierpnia 2016 r. (który przypadał na dzień [...] sierpnia 2016 r.), można uznać za miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Ponadto skarżąca kolejne próbki ścieków, w październiku i grudniu 2016 r., pobrała do badań zgodnie z pozwoleniem w ostatni czwartek miesiąca. Dlatego w zaskarżonej decyzji dokonano ponownego, względniejszego dla skarżącej, wyliczenia wysokości kary w zakresie składu ścieków, uwzględniając wyniki badań wykonane w sierpniu 2016 r.
Kara pieniężna została wymierzona na podstawie przepisów Poś, m.in. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i ust. 4, zgodnie z którymi administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.
Organ wskazał, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny względem stanu prawnego określonego w zastosowanych w tej sprawie przepisach bez wątpienia zobowiązuje organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nałożenie kary jest obligatoryjne, co oznacza, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie mogą oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których zdarzać się mogą przypadki naruszeń ustawy niezamierzone, będące skutkiem błędu, omyłki czy działania przyczyn zewnętrznych. W analizowanym przypadku podstawą stwierdzenia przekroczenia były wyniki pomiarów budzące zastrzeżenia. W tej sytuacji przepisy w sposób jednoznaczny określają zasady postępowania organów Inspekcji Ochrony Środowiska. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie w stosunku do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie przepisów, co jest wyrazem realizacji zasady "zanieczyszczający płaci", wskazanej w art. 7 Poś. Ponadto, wysokość kar administracyjnych jest ustalana ściśle wg przepisów prawa, które nie pozostawiają organom wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości. Organ nie miał więc prawnych możliwości miarkowania wysokości kary w zależności od okoliczności danej sprawy, np. nieumyślnego charakteru naruszenia. W takim stanie faktycznym i prawnym, na gruncie ustawy Poś, organ nie może również odstąpić ód wymierzenia kary, bo stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, a dokładnie art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś.
Z takim stanowiskiem nie zgodziła się "S." S.A. z siedzibą w [...], wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie znaczenia decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014r. przy rozstrzyganiu odwołania strony - co w rezultacie doprowadziło do wymierzenia spółce kary w wymiarze 19.279 zł.
Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że niedopuszczalne z punktu widzenia zasad praworządności jest stanowisko organu, zgodnie z którym fakt stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014r., [...] na mocy decyzji Dyrektora RZGW z [...] maja 2016r., [...] (powoduje, że spółka już w 2015r. - pomimo obowiązywania decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014r. - powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2011r. Skarżąca wskazała również, że po wydaniu decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014r,, [...] (zmieniającej pozwolenie wodnoprawne) spółka działała zgodnie z treścią tej ostatecznej decyzji administracyjnej. W okresie objętym niniejszym postępowaniem
(tj. w całym 2015r.) nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty [...]
z [...].06.2014r , [...], obarczona jest jakąkolwiek wadą prawną i że w i przyszłości może dojść do jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca działała
w oparciu o obowiązującą wówczas decyzję z [...] czerwca 2014r. i w zaufania do treści tego rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego przez uprawniony do tego organ administracji publicznej. W ocenie spółki niedopuszczalne było zatem przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że w okresie od 01 stycznia 2015r. do dnia 31 grudnia 2015r. nie obowiązywała decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., znak [...] zmieniająca treść pozwolenia wodnoprawnego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
2) orzeczenie o kosztach procesu, w tym kosztach ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się
w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.), służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony
w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnego kary pieniężnej. Stosownie do treści art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, przyjmuje się że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków, co z kolei jest podstawą do wymierzenia kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Kwestia ta nie budzi kontrowersji w orzecznictwie, na co wskazuje treść orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego np.: z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. akt
II OSK 1126/10 - LEX 950521, dnia 17 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1628/10 - LEX 1251838, dnia 6 marca 2013r. sygn akt II OSK 2319/11 - LEX 1559568, dnia
27 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 1530/13, dnia 13 marca 2014r. sygn. akt
II OSK 2512/12). Jak przyjęto w powołanym wyżej orzecznictwie, nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów
w zakresie monitoringów składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów.
Sąd podzielił stanowisko organu w kwestii skutków jakie wywołało stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2016 r.
Stwierdzenie nieważności jest rodzajem sankcji przewidzianej przez prawo jako skutek wad określonych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego i co do zasady, ma powodować usunięcie z obrotu prawnego wadliwej – w tym przypadku - decyzji administracyjnej. Skutek stwierdzenia nieważności następuje wtedy ex tunc, czyli stwierdzenie nieważności wywołuje skutki prawne od daty wydania unieważnionej decyzji.
Na gruncie kontrolowanej sprawy, decyzja stwierdzająca nieważność spowodowała, że Spółka już w 2014 r. - pomimo obowiązywania wówczas ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. powinna przestrzegać pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2011 r.
Na marginesie - wbrew stanowisku skarżącej, skutek ex tunc czy ex nunc decyzji stwierdzającej nieważność nie ma wpływu na ocenę bowiem, nawet gdyby decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] funkcjonowała w obrocie prawnym, to i tak nie upoważniałaby skarżącej do pobierania próbek chwilowych (od połowy 2014 r.), ponieważ w punkcie II.2 tej decyzji wskazano, że próbki do badań należy pobierać w momencie zrzutu ścieków do odbiornika.
Zgodnie z ustaleniami kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w okresie od [...] do [...] maja 2013 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...], praca w zakładzie odbywała się
w systemie 3 zmianowym. Podczas kontroli stwierdzono, że próbki ścieków do badań nie były pobierane jako średnie dobowe. Po kontroli, w okresie od czerwca do grudnia 2013 r., do badań były pobierane średnie dobowe próbki ścieków. Ograniczenie
w 2014 r. czasu pracy zakładu do jednej zmiany, zamiast trzech, spowodowało, że zrzut ścieków do odbiornika był odpływem cyklicznym, a nie ciągłym. W ocenie GIOŚ podczas każdego zrzutu ścieków do odbiornika, powinny być pobierane próbki ścieków w odstępach co najwyżej dwugodzinnych (lub innych, jeżeli częstotliwość zrzutu była inna), w celu ich uśrednienia i utworzenia próbki ze wszystkich możliwych zrzutów w przekroju doby. Byłoby to zgodne z pkt II. 2. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...]. Natomiast pobrane do badań próbki chwilowe (jednorazowe, o jednej godzinie) budzą zastrzeżenia, gdyż są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Dlatego też bez znaczenia dla oceny sytuacji pozostaje kwestia, czy skarżąca w 2016 r. posiadała - czy też nie - ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., ponieważ i tak prowadziła pomiary niezgodnie z jej warunkami.
W trakcie kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w okresie od [...] do [...] maja 2013 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...], ustalono, że skarżąca nie wywiązała się z wyżej opisanych warunków, zatem stosownie do art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, w związku z art. 305 ust. 1 – 4 i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit.a Poś, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył administracyjną karę pieniężną za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2016 ścieków z oczyszczalni zakładowej z przekroczeniem warunków określonych
w pozwoleniu wodnoprawnym.
Zatem bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podziela stanowisko organu, że jedynym dowodem
w sprawie mogą być wyniki pomiarów wykonane w odpowiedniej liczbie, spełniające wymogi wskazanych wyżej przepisów Poś i przedłożone przez zobowiązanego organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści przepisu art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś wynika, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, w drodze decyzji, za przekroczenie określonych w obowiązującym stronę pozwoleniu wodnoprawnym, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu i składu miało charakter obligatoryjny. W sytuacji kiedy czynność, jak i zakres materiału dowodowego został ściśle określony przepisami prawa materialnego.
Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję, po rozważeniu przedstawionej przez skarżącą argumentacji, Sąd uznał, że nie daje ona podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń.
W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.