IV SA/Wa 1558/09

IV SA/Wa 1558/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 378/10 - Postanowienie NSA z 2010-05-28
I OZ 629/10 - Postanowienie NSA z 2010-08-26
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 76 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
Dz.U. 1971 nr 27 poz 250
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
art. 63 ust. 2
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1974 roku, Nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków położonego we wsi K. o powierzchni 3,18 ha.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 9 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przejęcie gospodarstwa wymagało zgody właściciela nieruchomości. Zgoda zstępnych nie była wymagana wówczas, gdy praca w przekazywanym gospodarstwie nie stanowiła ich głównego źródła utrzymania. Zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka nie była wymagana, gdy gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej. Ówczesny właściciel gospodarstwa rolnego B. J. w chwili wydania decyzji miał 77 lat. Powierzchnia przejętego gospodarstwa wynosiła 3,18 ha. Brak jest dokumentów wskazujących, że B. J. składał wniosek o przejęcie gospodarstwa, jednakże w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy znajduje się informacja o takim wniosku. Były właściciel wiedział o przejęciu gospodarstwa rolnego i nie zakwestionował tego faktu.
Przeprowadzone czynności, zdaniem Wojewody, nie dają podstaw do uznania, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. J. podnosząc zarzut, iż Wojewoda nie ustalił okoliczności pozwalających na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem odwołującego się nie udało się ustalić czy decyzja o przejęciu gospodarstwa wydana została z urzędu czy też na wniosek B. J. W ocenie odwołującego się Wojewoda błędnie uznał, że decyzja wydana została na wniosek, gdyż wniosku takiego nie ma. Niedopuszczalne jest, zdaniem odwołującego się, ustalenie, że wniosek został złożony na podstawie treści uzasadnienia decyzji. Nie ma też żadnych dowodów wskazujących na to, że B. J. był uczestnikiem postępowania. Zdaniem odwołującego się
Sygn. akt IV SA/Wa 1558/09
decyzja Naczelnika Gminy wydana została na podstawie fałszywych zeznań Z. C.
Odwołujący się wskazał, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku przewidywał, że przekazanie gospodarstwa następowało na wniosek rolnika jeśli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa. Tymczasem Skarb Państwa przejął gospodarstwo bez budynków, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do tego zarzutu. Wojewoda nie ustalił też czy praca drugiej żony B. J. – Z. J. w przekazywanym gospodarstwie stanowiła jej wyłączne źródło utrzymania i czy w związku z tym jej zgoda na przejęcie gospodarstwa była wymagana.
Odwołujący się podniósł, że w dacie wydania decyzji B. J. nie był jeszcze właścicielem nieruchomości. Akt własności wydany został w dniu [...] czerwca 1974 roku, a stwierdzenie prawomocności nosi datę [...] września 1974 roku, to jest dwa miesiące po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa. Tytuł prawny do nieruchomości wynikał z zakupienia nieruchomości w 1921 roku, którego to zakupu dokonał w 1921 roku wraz z żoną. Ponieważ żona B. J. zmarła w 1967 roku, w dacie wydawania decyzji właścicielem nieruchomości był B. J. oraz odwołujący się jako spadkobierca F. J. i nie podpisywał wniosku o przejecie gospodarstwa.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 roku.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że B. J., w momencie przejęcia gospodarstwa rolnego, którego był właścicielem, spełniał ustawowe przesłanki przejęcia gospodarstwa. Nadto zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne rolnik, który przekazywał gospodarstwo mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład przekazywanej nieruchomości. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejęcia nieruchomości. Wobec braku kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia gospodarstwa organ prawidłowo ustalił, że przejęcie nastąpiło na wniosek w oparciu o treść uzasadnienia decyzji. Jest to, zdaniem Ministra, dokument urzędowy i korzysta z domniemania prawdziwości wynikającego z art. 76 k.p.a.
Sygn. akt IV SA/Wa 1558/09
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. J. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto podniósł zarzut, iż powoływanie się na domniemanie z art. 76 k.p.a. jest oczywiście nieuzasadnione. Przepis ten zdaniem skarżącego nie wprowadza domniemania zgodności z prawdą oświadczenia woli organu. Domniemanie takie jest nieznane prawu polskiemu. Domniemanie wynikające z art. 76 k.p.a., zdaniem skarżącego, odnosi się tylko do osnowy decyzji, a nie jej uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt.2 kpa).
W wyroku z dnia 09 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem
o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny
i niedwuznaczny".
W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie daje podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1974 roku, Nr [...]. Decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa jak również nie jest dotknięta innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Sygn, akt IV SA/Wa 1558/09
Za nieuzasadniony, zdaniem Sądu, uznać należy zarzut skarżącego, iż nie ustalono, czy decyzja wydana została przez organ administracji z urzędu czy też na wniosek B. J. Podkreślić należy, iż ocenie podlegała decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1974 roku, Nr [...], a nie prawidłowość postępowania, w którym decyzja ta została wydana. Akta postępowania administracyjnego związane z wydaniem wymienionej decyzji zaginęły. Organ administracji mógł dokonywać oceny tylko na podstawie tych dowodów, które udało mu się zgromadzić, w tym dokumentu w postaci decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 roku,
Z części wstępnej tej decyzji wynika wprost, iż wydana została "po rozpoznaniu wniosku B. J.". Również z uzasadnienia decyzji wynika, że B. J. zwrócił się do Urzędu Gminy w B. z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa rolnego. Okoliczność, iż nie zachowały się akta sprawy nie uprawnia do formułowania twierdzenia, że wniosek nigdy nie został złożony. Gdyby zachowały się kompletne akta sprawy i nie byłoby w nich wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego byłby to dowód, że wniosek nie został złożony. Twierdzenie, iż wniosku nigdy nie było tylko na tej podstawie, że aktualnie go nie ma jest jedynie domniemaniem skarżącego. Nie ma żadnego dowodu, który chociażby uprawdopodabniał twierdzenie skarżącego.
Nie ulega natomiast wątpliwości, iż z treści decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego wynika, że organ administracji wydając tę decyzję brał pod uwagę, iż złożony został wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego. Twierdzenie skarżącego, iż wniosku nie było zmierza w istocie do stwierdzenia, że urzędnik wydający decyzję popełnił przestępstwo nadużycia uprawnień wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa wpisując w decyzji nieprawdziwą informację, że wniosek był. Nie jest to jednak okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji tylko okoliczność uzasadniająca ewentualnie wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.
W wyroku z dnia 5 marca 1998 roku, sygn. akt IV SA 988/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji".
Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić. Twierdzenie, iż wniosku o przejecie gospodarstwa rolnego nie było nie zostało udowodnione. Z kolei przyjęcie, iż decyzja zawiera nieprawdziwy zapis,
Sygn, akt IV SA/Wa 1558/09
że wydana została po rozpoznaniu wniosku jest twierdzeniem, iż wydana została ona w wyniku przestępstwa, a tego rodzaju okoliczność nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.
Twierdzenie skarżącego, że niedopuszczalne jest ustalenie na podstawie treści uzasadnienia decyzji, iż wniosek został złożony, jest zdaniem Sądu, nieuzasadnione. Przepisy k.p.a. nie przewidują tego rodzaju zakazu dowodowego. Ponownie stwierdzić należy, że jeśli skarżący twierdzi, że decyzja zawiera nieprawdziwe stwierdzenie, że wydana została na wniosek, to jest to zarzut, iż wydana została w wyniku popełnienia przestępstwa. Tego rodzaju okoliczność stanowi przesłankę wznowieniową, a nie nieważnościową.
Twierdzenie, iż decyzja Naczelnika Gminy wydana została na podstawie fałszywych zeznań Z. C. nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż tego rodzaju okoliczność może być podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.
Twierdzenie, iż B. J. nie był uczestnikiem postępowania również nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Pomijając fakt, iż skarżący również w tym przypadku stosuje sposób dowodzenia polegający na wnioskowaniu z faktu, iż zachowały się akta sprawy, stwierdzić należy, że okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywania gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz, 118). Skarżący upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że rolnik musiał przekazać wszystkie nieruchomości, a Skarb Państwa przejął gospodarstwo rolne bez budynków. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji (str. 3 uzasadnienia) szczegółowo odniósł się do tego zagadnienia. Można jedynie powtórzyć, że z art. 11 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy jednoznacznie wynika, że rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, może zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stają się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejęcia nieruchomości. Pozostawienie własności budynków B. J. miało swoje umocowanie w przepisach prawa. Dokonana przez skarżącego interpretacja art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku z pominięciem uregulowania zawartego w art. 11 ust. 1 tej ustawy jest błędna. Możliwe było
Sygn. akt IV SA/Wa 1558/09
przejęcie gospodarstwa rolnego z jednoczesnym pozostawieniem dotychczasowemu właścicielowi budynków.
Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego związanego z własnością gospodarstwa w dacie wydania decyzji o jego przejęciu oraz do zarzutu poczynienia ustaleń czy praca w gospodarstwie drugiej żony B. J. – Z. J. stanowiła jej wyłączne źródło utrzymania i czy w związku z tym jej zgoda na przejęcie gospodarstwa była wymagana. Minister uchybił tym samym wymogowi wynikającemu z art, 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to nie mogło być jednak podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy pozwala bowiem stwierdzić, że nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Twierdzenie skarżącego, iż B. J. w dacie wydania decyzji nie był jeszcze właścicielem całego gospodarstwa rolnego jest nieuzasadnione. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż data "[...] września 1974 roku" widniejąca na Akcie Własności Ziemi, to nie jest data uprawomocnienia się tego aktu, tylko data w której urzędnik naniósł adnotację, że Akt ten jest ostateczny. Okoliczność ta ma jednak znaczenie marginalne dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotna jest okoliczność, iż uwłaszczenie na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) następowało z mocy prawa, zaś sam Akt Własności Ziemi miał charakter deklaratoryjny.
W orzeczeniu z dnia 19 sierpnia 2009 roku, sygn. akt III CZP 51/09 (LEX nr 520036) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "W razie wypełnienia hipotezy art. 1 ust. 1 ustawy z 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych uwłaszczenie następowało z mocy samego prawa, a zatem decyzja taka ma charakter potwierdzający, czyli deklaratoryjny".
Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nieruchomości te stawały się własnością z chwilą wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 4 listopada 1971 roku. Niezależnie od tego czy istniały podstawy do wydana Aktu Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1974 roku, Nr [...] Akt ten funkcjonuje w obrocie prawnym. Co więcej wobec brzmienia art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr
Sygn. akt IV SA/Wa 1558/09
27, poz. 250 i z 1975 roku Nr 16, poz. 91) jego wyeliminowanie z obrotu prawnego jest niemożliwe. Organy administracji są związane skutkami prawnymi wynikającymi z tego aktu. Skutkami tymi związany jest również Sąd. Skautki te są zaś takie, że na dzień 4 listopada 1971 roku wyłącznym właścicielem gospodarstwa rolnego był B. J. W wyniku wydania tego Aktu wszelkie prawa skarżącego do tego gospodarstwa wynikające z faktu dziedziczenia spadku po matce F. J. (pierwszej żonie B. J.) przestały istnieć. B. J. był więc osobą uprawnioną do decydowania o losach gospodarstwa rolnego, które zostało przejęte na własność Państwa.
Odnośnie zarzutu ustalenia czy praca w gospodarstwie drugiej żony B. J. – Z. J. stanowiła jej główne źródło utrzymania stwierdzić należy, iż w aktach sprawy istnieje materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie tej okoliczności. Z protokołu przesłuchania skarżącego z dnia [...] listopada 2002 roku wynika, iż od 1973 roku udzielał on ojcu pomocy finansowej w wysokości 100 zł miesięcznie. Skoro dochody ojca skarżącego pochodzące z gospodarstwa nie wystarczały na jego utrzymanie i musiał on korzystać z pomocy syna, to brak jest uzasadnionych postaw do przyjęcia, że gospodarstwo to stanowiło główne źródło utrzymania małżonki B. J. – Z. J. Tym samym, nie było wymagane uzyskanie jej zgody na złożenie wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Uchylenie zaskarżonej decyzji tylko po to, by organ administracji wskazał tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji nie zmieniłoby wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.
Z art. 76 § 1 k.p.a. wynika, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Decyzja administracyjna sporządzona na piśmie jest także dokumentem urzędowym. Domniemanie wynikające z art. 76 § 1 k.p.a. odnosi się do całego dokumentu, to jest zarówno do osnowy decyzji jak i jej uzasadnienia. Pogląd skarżącego, iż odnosi się ono wyłącznie do osnowy decyzji jest niczym nieuzasadniony. Przepis ten oczywiście nie wprowadza domniemania zgodności z prawdą oświadczenia woli organu. Przepis ten wprowadza regułę dowodową, z której wynika, że dokument urzędowy jest dowodem tych okoliczności, które zostały w nim urzędowo stwierdzone. Wynikające
Sygn. akt IV SA/Wa 1558/09
z tego przepisu domniemanie jest oczywiście wzruszalne. W przedmiotowej sprawie nie zostało ono jednak podważone. Dokument w postaci decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1974 roku. Nr [...] jest wiarygodnym dowodem wskazującym na to, że decyzja taka została wydana oraz tego jakie były przesłanki faktyczne i prawne jej wydania. Brak jest podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej tego dokumentu.
Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.