IV SA/Wa 1552/06

IV SA/Wa 1552/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Krystyna Napiórkowska /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku, Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał E. S. płatność na 2004 rok w łącznej wysokości 1829,34 zł w tym z tytułu:
* Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 863,17 zł ze środków unijnych,
* Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 966,17 zł w tym 258,96 zł
ze środków unijnych i 707,21 zł ze środków krajowych.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 roku.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż E. S. w dniu 18 maja 2004 roku złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
W dniu 31 sierpnia 2004 roku przeprowadzona została kontrola gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni w zakresie potwierdzenia danych zgłoszonych we wniosku. W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:
* odnośnie działki rolnej "[...]" E. S. deklarowała powierzchnię
0,11 ha podczas gdy w istocie działka ta ma powierzchnię 0,16 ha;
* odnośnie działki rolnej "[...]" E. S. deklarowała powierzchnię
0,35 ha podczas gdy w istocie działka ta ma powierzchnię 0,31 ha;
* odnośnie działki rolnej "[...]" E. S. deklarowała powierzchnię
1,32 ha podczas gdy w istocie działka ta ma powierzchnię 1,43 ha;
* odnośnie działki rolnej "[...]" E. S. deklarowała powierzchnię
0,14 ha podczas gdy w istocie działka ta ma powierzchnię 0,04 ha.
W dniu [...] marca 2005 roku wydana została przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z siedzibą w W., decyzja Nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Kwota przyznanej płatności wyniosła 1829,34 zł. Jako powierzchnię zgłoszoną
we wniosku z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej przyjęto 4,10 ha. Powierzchnia co do której naliczono płatności wyniosła 4,10 ha. Z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej zgłoszona powierzchnia wyniosła 3,30 ha. Powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie 3,30 ha.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 Ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.) warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, który wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym do działek o powierzchni poniżej 0,1 ha nie są przyznawane płatności bezpośrednie, gdyż nie spełniają ustawowego warunku minimalnej powierzchni określonej w tym artykule. Tymczasem do działki rolnej o identyfikatorze "I" o powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli mniejszej niż 0,1 ha zostały naliczone płatności. Powierzchnia tej działki została, bowiem wliczona do ogólnej powierzchni gospodarstwa, co miało wpływ na obliczoną powierzchnię, w stosunku do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie.
Z orzecznictwa Naczelnego Sąd Administracyjnego wynika, że rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące, jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (np. Wyrok NSA z 30 listopada 1999 r.,VS.A. 876/99).
Ponieważ płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 158 § 1 kpa. Zdaniem E. S. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazał przepisu prawa, który został naruszony wydaniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Brak takiego wskazania czyni jej zdaniem decyzję taką bezprzedmiotową. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem wykazanie rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem odwołującej się spełniła ona wszelkie warunki określone w art.2 ust.2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych niezbędne do uzyskania dopłaty. Posiada bowiem działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, a uprawy tam prowadzone zajmują powierzchnię nie mniejszą niż 0,1 ha i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Wielkość działek wpisanych do wniosku podana została na podstawie wypisu z rejestru gruntów i faktycznego obmiaru działek dokonanych przy pomocy ogólnodostępnych przyrządów metrycznych. W dniu 31 sierpnia 2004 roku przeprowadzona została kontrola gospodarstwa rolnego i pomiaru dokonano za pomocą specjalistycznych urządzeń mierniczych. Otrzymała kopie protokołu, który nie stwierdzał rażących różnic między pomiarami dokonanymi przez nią, a pomiarami dokonanymi przy użyciu dokładnych urządzeń mierniczych. Do protokołu nie załączono pisma zobowiązującego ją do korekty powierzchni, którejkolwiek z działek. Nie otrzymała pisemnego zawiadomienia, iż konieczne jest złożenie wniosku korygującego.
Nadto podniosła, iż złożyła wniosek o zmianę decyzji w trybie art.155 kpa w zakresie działki "I" jednakże organ administracji nie odniósł się do jej wniosku.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] marca 2006 roku.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż E. S. złożyła w dniu 18 maja 2004 roku wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. We wniosku tym E. S. zadeklarowała do płatności trzy działki ewidencyjne o numerach [...], [...] oraz [...] położone w województwie [...], w powiecie [...], w gminie C., w obrębie ewidencyjnym S., nr obrębu ewidencyjnego [...]. Na powołanych działkach znajduje się dziesięć działek rolnych oznaczonych literami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508 (Dz. Urz. WE L 327 z 12 grudnia 2001 roku) kontrole na miejscu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację zgodności oświadczenia producenta rolnego z warunkami, na mocy których przyznano odnośne formy pomocy. Ponadto zgodnie z art. 21 zdanie pierwsze powołanego rozporządzenia, kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne, dla których wnioskowana jest pomoc w oparciu o schematy pomocowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92.
Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późno zm.) płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.
Rażącym naruszeniem prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] marca 2005 roku było przyznanie płatności do działki rolnej oznaczonej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 literą "[...]", a więc do działki o stwierdzonej powierzchni poniżej 0,1 ha, co stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Zarzuty podnoszone przez skarżącą nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Kontrola na miejscu przeprowadzona na działce rolnej oznaczonej literą "[...]" objęła więc tylko ten obszar, na którym zgodnie z wnioskiem Pani E. S. prowadzony był jeden rodzaj uprawy tj. sad. Powierzchnia tej działki wynosi 0,04 ha, więc nie spełnia kryteriów działki rolnej określonej przepisami prawa.
Także zestawienie działek rolnych wraz z wielkościami deklarowanymi we wniosku o przyznanie płatności oraz stwierdzonymi w wyniku kontroli na miejscu sporządzone i przedstawione przez E. S. wskazuje, iż powierzchnia działki rolnej oznaczonej literą "[...]" wynosi 0,04 ha i fakt ten nie jest przez nią negowany.
Jak wynika z protokołu przy kontroli obecny był H. O. ojciec dowołującej się, który nie wnosił zastrzeżeń w trakcie przeprowadzanej kontroli. Jednocześnie kopia protokołu przekazana została drogą pocztową do miejsca zamieszkania skarżącej. Przesyłka odebrana została w dniu 10 października 2004 roku. Do przekazanego protokołu skarżąca nie wniosła uwag.
Odnośnie postawionego przez E. S. zarzutu, iż nie poinformowano jej, iż koniecznym jest złożenie wniosku korygującego po przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie rolnym, podkreślić należy, iż stosowanie do art. 14 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508 (Dz. Urz. WE L 327 z 12 grudnia 2001 roku) wniosek o pomoc może zostać wycofany w całości lub w części w każdym momencie. Jednakże, w przypadku gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach lub w przypadku, gdy właściwe władze poinformowały rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu ujawni nieprawidłowości, nie zezwala się na wycofanie w odniesieniu do tych części wniosku o pomoc, których dotyczą dane nieprawidłowości. Nawet więc gdyby skarżąca chciała dokonać korekty wniosku po przeprowadzonej kontroli, to nie mogło to być skuteczne.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. S. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej
decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt 2 kpa).
W wyroku z dnia 09 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem
0 błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny
1 niedwuznaczny". Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowany).
Analiza akt sprawy pozwala zdaniem Sądu stwierdzić, że organy administracji wykazały zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] marca 2005 roku jedynie w części dotyczącej przyznania dopłat do działki rolnej oznaczonej literą,,[...]".
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 roku Nr 6, poz. 40 ze zm.) warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Z kolei z art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 roku Nr 10, poz. 76 ze zm.) wynika, że działką rolna jest zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.
Aby producent rolny mógł uzyskać dopłatę muszą być spełnione łącznie dwa warunki:
* producent rolny musi posiadać działki rolne o łącznej powierzchni
ponad 1 ha,
* każda z tych działek musi mieć powierzchnię nie mniejszą niż 0,1 ha.
Z akt sprawy wynika, że wprawdzie skarżąca posiadała działki rolne o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha jednakże działka rolna oznaczona symbolem "[...]" miała powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha. Powierzchnia tej działki wynosiła bowiem jedynie 0,04 ha. Tym samym skarżącej nie przysługiwała dopłata z tytułu posiadania tej działki. Okoliczność, iż działka oznaczona symbolem "[...]" ma powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha była znana organowi administracji przed wydaniem decyzji dnia [...] marca 2005 roku. Powierzchnia działki oznaczonej symbolem "[...]" ustalona została bowiem w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 31 sierpnia 2004 roku. Przyznanie płatności na tę działkę w sposób rażący naruszało treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru.
Z treści art. 2 ust. 4 wymienionej ustawy wynika, że wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, iż organy administracji wydając decyzją o przyznaniu dopłat winny brać pod uwagę wyłącznie powierzchnię gruntów rolnych podaną przez producenta w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji posiadają informację, że powierzchnia ta nie odpowiada rzeczywistości. Organ administracji musiałby bowiem w takiej sytuacji tuż po wydaniu decyzji o przyznaniu dopłat w oparciu o oświadczenie producenta przeprowadzić postępowanie zmierzające do jej weryfikacji. Takie postępowania byłoby nieracjonalne i nie sposób uznać, iż takie nieracjonalne postępowanie byłoby wolą ustawodawcy.
Przyznanie skarżącej, przez organ administracji, dopłaty do działki
0 powierzchni mniejszej niż 0,1 ha było rażącym naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy
z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych
1 oddzielnej płatności z tytułu cukru. Zdaniem Sądu okoliczność ta stanowi podstawę
jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji w części przyznającej dopłatę do tej
działki. Aczkolwiek przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości stwierdzenia
nieważności decyzji w części, to rozstrzygniecie takie jest jednak dopuszczalne.
W wyroku z dnia 21 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 2311/97 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości".
Odnośnie działek rolnych oznaczonych symbolami "[...]", "[...]" i "[...]" stwierdzić należy, że aczkolwiek podane przez skarżącą powierzchnie tych działek różnią się od powierzchni rzeczywistej, ustalonej w wyniku kontroli, to jednak ich powierzchnie przekraczają 0,1 ha. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazali konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przyznaniem dopłat do tych działek. Do stwierdzenia nieważności decyzji niewystarczające jest powołanie w uzasadnieniu decyzji ogólnych stwierdzeń, iż przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Odnośnie zarzutu skarżącej, iż złożyła wniosek o zmianę decyzji o przyznaniu dopłat w trybie art. 155 kpa, to zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jeśli istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku, sygn. akt V SA 1346/99 (niepublikowany) stwierdził, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić w wypadku, gdy decyzja jest dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Za prawidłowe uznać należy również stanowisko Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczące podnoszonego przez skarżącą zarzutu braku wezwania jej do złożenia wniosku korygującego powierzchnię działek. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ponowne przytaczanie tych argumentów uznać należy za niecelowe.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.