IV SA/Wa 1528/14

IV SA/Wa 1528/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /sprawozdawca/
Alina Balicka /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II OSK 514/15 - Wyrok NSA z 2016-11-22
II OZ 943/14 - Postanowienie NSA z 2014-09-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1, i art. 127 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa" oraz art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zc ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r., poz. 1399), zwanej dalej "ustawą", po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., reprezentowanej przez radcę prawnego, od decyzji Wójta Gminy P., z dnia [...] kwietnia 2014 roku, znak: [...], o wymierzeniu skarżącej Spółce kary pieniężnej, w wysokości [...] zł, za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych na terenie regionu [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w zaskarżonej odwołaniem decyzji Wójt Gminy P. wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w O., ustalono, że od stycznia do czerwca 2013 roku, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., przekazywała odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P., zmieszane odpady komunalne do własnej instalacji - sortowni zmieszanych odpadów komunalnych i selektywnie zebranych, w M., która posiada status instalacji zastępczych dla regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.
W ocenie organu, takie postępowanie stanowi delikt administracyjny z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ podniósł, że zgodnie z art. 9e ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wskazanych w zapisach uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018- 2023. W ocenie organu powyższy obowiązek wynika również z art. 20 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 20l3r., poz. 21), który zakazuje przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych poza obszarem regionu gospodarki odpadami, na którym zostały wytworzone oraz z §14 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.
Odwołanie od decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. Skarżąca Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, polegającym na nierozważeniu przez organ I instancji statusu instalacji do której były przekazywane odpady - instalacji znajdującej się w M., która według Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej". W ocenie skarżącej Spółki, zaskarżona decyzja narusza również przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 9x ust. 1 pkt 3 i art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym wypadku nieprzekazania odpadów do instalacji regionalnej.
Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Regiony gospodarki odpadami komunalnymi w województwie [...], regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacje zastępcze do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie [...] określa uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 roku w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-20 17 z uwzględnieniem lat 20 18- 2023 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012r., poz. [...]), zwana dalej uchwałą. Z załącznika Nr 1 do uchwały wynika, że gmina P. wchodzi w skład regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi. Z kolei, załącznik Nr 2 do uchwały określa, że regionalną instalacją dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi jest Instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w M.
Ze sprawozdań skarżącej Spółki wynika, że odpady o kodzie 20 03 01 (niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) odebrane przez Spółkę od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P.: w I kwartale 2013 roku, w ilości 22,17 Mg oraz w II kwartale 2013 roku, w ilości 25,67 Mg, zostały przekazane do instalacji skarżącej Spółki w M., a nie do ww. instalacji regionalnej do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...].
Przekazując odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P., do prowadzonej przez siebie instalacji, która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...], skarżąca Spółka postąpiła wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy.
Wprawdzie w załączniku Nr 2 do uchwały, prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w M., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechanicznobiologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi, jednakże z ustaleń Kolegium wynika, że Instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w M., wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi, działa od [...] listopada 2012 roku. Fakt ten, znany Kolegium z urzędu, został zakomunikowany skarżącej pismem z dnia 21 maja br.
Zatem po uruchomieniu ww. regionalnej instalacji, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji.
Nie można natomiast zgodzić się z organem I instancji, iż przekazując odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne do prowadzonej przez ( siebie instalacji, skarżąca Spółka naruszyła zakaz wynikający z art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach. Przepis ten wprowadza bowiem zakaz przetwarzania: zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, o ile są przeznaczone do składowania oraz odpadów zielonych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone. Tymczasem zarówno miejsce wytworzenia odpadów (gmina P.), jak i miejsce ich przetworzenia (miasto M.), znajdują się w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi.
Stosownie do regulacji art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych cło składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek.
Wbrew stanowisku skarżącej Spółki, decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę. Jedynie ustalenie wysokości kary pozostawiono uznaniu organu administracji publicznej, określając tylko dolną i górną granicę wysokości kary. W niniejszym przypadku kara została nałożona w [...], przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy wysokości, tj. [...] zł.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., zarzucając zaskarżonej decyzji:
I. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77, 80 k.p.a w powiązaniu z postanowieniami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...], które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wobec: 1) nierozważenia przez Organ statusu instalacji do której były przekazywane odpady - instalacji znajdującej się w M., która według Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej"
II) z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w powiązaniu z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz 21) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym wypadku należy przekazywać do instalacji regionalnej ([...])
2) art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym wypadku nieprzekazania odpadów do instalacji regionalnej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej decyzji Wójta Gminy P.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ II Instancji w zbieżności z tym co przedstawił organ I Instancji wskazał, że po uruchomieniu Instalacji w K."podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji." Zdaniem skarżącej organy obu Instancji całkowicie błędnie sklasyfikowały "instalacje zastępcze do czasu wybudowania instalacji regionalnych", a kategoria taka expressis verbis została wprowadzona Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (dalej: WPGO) i w wyniku wadliwej kwalifikacji wydały decyzję, która nie może ostać się w obrocie prawnym. Instalacja do której były przekazywane odpady, tj. instalacja znajdująca się w M. i prowadzona przez [...] Sp. z o.o. należy właśnie do kategorii tychże kwalifikowanych instalacji zastępczych; kwalifikowanych, gdyż z nadanym przymiotem instalacji "do czasu wybudowania instalacji regionalnych".
WPGO w oparciu o postanowienia ustawy z 14/12/12 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21) rozróżnia instalacje zastępcze "zwykle" (funkcjonujące na rynku odbioru odpadów komunalnych tylko w zakresie ograniczonym do sytuacji, gdy [...] uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn - art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach) i właśnie tworzone "do czasu uruchomienia regionalnych instalacji". Bez wątpienia instalacja w M., do której były przekazywane odpady jest instalacją do czasu uruchomienia instalacji regionalnych (zapisy WPGO na stronach: 143. 192-193) i w związku z tym należy podnieść, że: tylko instalacja zastępcza do czasu uruchomienia instalacji regionalnych może ulec przekształceniu w [...], tym samym uzyskuje kwalifikowany charakter, nie jest zwykłą instalacja zastępczą, a instalacją mogącą być [...]. Obiekt w M. do którego były przekazywane odpady objęty jest ważną i ostateczną "decyzją środowiskowa:" - decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez Burmistrza M. po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. W postępowaniu poprzedzającym wydanie w/w. decyzji został pozytywnie przyjęty raport oceny oddziaływania na środowisko; instalacja w M., w świetle wydanej decyzji środowiskowej, może ubiegać się o status [...]. WPGO wyraźnie kwalifikuje instalację w M. jako element Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi (dalej: ZSGOK) - 146 WPGO.
W związku z powyższym instalacja w M. znajdująca się na terenie regionu [...], do której były przekazywane odpady, dzięki posiadaniu statutu instalacji "do czasu wybudowania instalacji regionalnych" z możliwością przekształcenia w [...], uzyskaniu decyzji środowiskowej, która determinuje funkcję instalacji - instalacja mogąca zostać przekształcona w [...], a także wobec wcielenia tejże instalacji do [...] nie można kwalifikować w przedmiotowej sprawie instalacji w M. jako instalacji do której odpady nie mogły być przekazane.
W tym stanie rzeczy nałożenie na Skarżącą kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie miało w jej ocenie podstaw faktycznych i prawnych, zatem zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 KPA w powiązaniu z postanowieniami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] i naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 i art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w powiązaniu z art. 38 ust 2 pkt 2 ustawy o odpadach są zasadne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r., poz. 1399), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W sytuacji zaś gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych zgodnie art. 9x ust 1 pkt 3 ustawy- podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek.
Regiony gospodarki odpadami komunalnymi w województwie [...], regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacje zastępcze do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie [...] określa uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 roku w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018- 2023 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012r., poz. [...]), zwana dalej uchwałą.
Z załącznika Nr 1 do uchwały wynika, że gmina P. wchodzi w skład regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi. Z kolei, załącznik Nr 2 do uchwały określa, że regionalną instalacją dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi jest Instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w M.
Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca odpady o kodzie 20 03 01 (niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) odebrane przez Spółkę od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P.: w I kwartale 2013 roku, w ilości 22,17 Mg oraz w II kwartale 2013 roku, w ilości 25,67 Mg, przekazywała do instalacji należącej do skarżącej Spółki w M. Instalacja ta zgodnie z zał. Nr 2 do w/w uchwały wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechanicznobiologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi.
Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi Instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w M., działa od [...] listopada 2012 roku. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, zasadnie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że po uruchomieniu ww. regionalnej instalacji, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji.
Tym samym okoliczność, iż należąca do skarżącej instalacja w M. do której były przekazywane odpady, nie jest zwykłą instalacją zastępczą, a instalacją mogącą być [...], bowiem objęta jest ważną i ostateczną "decyzją środowiskową" i może ubiegać się o status [...], nie zmienia faktu, że od [...] listopada 2012 roku za regionalną instalację dla przetwarzania odpadów komunalnych gospodarki odpadami komunalnymi, dla regionu [...] uważana jest Instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K. i to do niej winny trafiać odpady. Tym samym przekazując odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P.- po uruchomieniu ww. regionalnej instalacji, do prowadzonej przez siebie instalacji, która nie jest instalacją regionalną, skarżąca Spółka postąpiła wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, co uzasadniało nałożenia na nią kary pieniężnej stosownie do regulacji art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy.
Reasumując Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a ustawy, orzekł jak w sentencji.