IV SA/WA 1527/18

IV SA/Wa 1527/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Joanna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1257/21 - Wyrok NSA z 2024-02-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 27, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1, art. 151 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy S. 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w zakresie zarzutów dotyczących § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 3. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona w części przez Wojewodę [...] (dalej: "skarżący" lub "Wojewoda), skargą z dnia z 31 marca 2015 r.
Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199, dalej u.p.z.p.) poprzez sporządzenie planu miejscowego dla obszaru, dla fragmentu którego brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2011 r., w związku z dopuszczeniem do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 1RP-5 we wsi [...], 8RP-2 i 8RP-3 we wsi [...], w zw. z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały; art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte, § 7 ust. 3, § 174 ust. 1 pkt 2, § 175 ust. 1 pkt 2, § 181 ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2, § 191 ust. 3 i ust. 4 oraz § 201 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych, na gruntach rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne; art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), poprzez brak określenia na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, jak też poprzez brak lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej oraz strefy zagrożonej wybuchem i w związku z tym, poprzez brak ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w zasięgu tych stref, poprzez ustalenia zawarte w § 189 ust. 1 pkt 2, pkt 5 i § 201 ust. 5 uchwały; art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 13 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN, RM i RMN; art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 lit. a, tiret piąte, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4 tiret dwunaste, § 46 ust. 2 uchwały; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję parametrów kształtowania zabudowy i działek budowlanych oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem parametrów i wskaźników określonych w Studium; art. 15 ust. 2 pkt 1, ust. 9, w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w § 191 ust. 4 i § 191 ust. 9 uchwały.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustaleń:
- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do obszaru zawartego pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem, a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi Stare [...], do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...], stanowiącego części działek: nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolami R i Ls; nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem R; nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem WS; § 6 ust. 3, a także ust. 13 w zakresie sformułowania:"(...) MN, RM, RMN (...)";
- § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały, w zakresie sformułowania:,,(...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel (...)";
- § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania "(...) i celami publicznymi(..)";
- § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania:"(...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel(...)";
- § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem Ls;
- § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5; § 46 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel" (...);
- § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3;
- § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III;
- § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,,(...), urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej (...)";
- § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls;
- § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III;
- § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls;
- § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały;
- § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały;
- § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls;
- § 191 ust. 4 uchwały;
- § 191 ust. 9 uchwały; § 201 ust. 5 uchwały; zapisów wskazanych w skardze paragrafów uchwały ustalających dla oznaczonych terenów maksymalny wskaźnik zabudowy inny niż to wynika z ustaleń studium (m.in. ust. 2 pkt 4 lit. d) paragrafów: kolejno od 30 do 40, 42 – 43, § 46 ust.4 lit d), § 59 - § 61 ust. 2 pkt 4 lit. d), § 65 ust. 1 pkt 4 lit. d), (......) do § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d) uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi i wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1394/15:
- stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do obszaru zawartego pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...], do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...], stanowiącego części działek nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonych na rysunku planu symbolami: R i Ls, nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem R i nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem WS (pkt 1 wyroku);
- stwierdził nieważność: - § 6 ust. 3 uchwały; - § 6 ust. 13 uchwały w zakresie sformułowania:,,(...) MN, RM, RMN (...)"; - § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały, w zakresie sformułowania:,, (...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel (...)"; - § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania ,, (...) i celami publicznymi (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem Ls; - § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5; - § 30 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 32 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 33 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwały; - § 34 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 35 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 38 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 39 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 40 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 42 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 43 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 46 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel (...)"; - § 46 ust. 4 lit. d uchwały; - § 59 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 60 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 61 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 65 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 66 ust. 4 lit. d uchwały; - § 67 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały; - § 71 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 72 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 75 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3; - § 88 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 95 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 96 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 102 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 103 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 104 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 113 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 114 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 120 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 123 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 125 ust. 2 lit. d uchwały; - § 130 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 131 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 134 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 138 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 140 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 143 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 144 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 145 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 153 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 160 ust. 1 pkt 5 lit. d uchwały; - § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III; - § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,,(...), urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej (...) "; - § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały; - § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały; - § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 191 ust. 4 uchwały; - § 191 ust. 9 uchwały; - § 201 ust. 5 uchwały (pkt 2 wyroku);
Wskazany wyżej wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2128/14 został zaskarżony przez Gminę [...] w części obejmującej pkt 2 i 3 w zakresie stwierdzającym nieważność:- § 6 ust. 3 uchwały; - § 6 ust. 13 uchwały w zakresie sformułowania:,,(...) MN, RM, RMN (...)"; - § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały, w zakresie sformułowania:,, (...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel (...)"; - § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania ,, (...) i celami publicznymi (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem Ls; - § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi Szreńsk, do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5; - § 46 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu Technokabel (...)";§ 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3; - § 88 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III; ; - § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,,(...), urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej (...) "; - § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały; - § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały; - § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls; - § 201 ust. 5 uchwały.
Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały narusza "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...]" w wyniku niewłaściwej wykładni postanowień "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" oraz niewłaściwego zastosowania definicji gospodarstwa specjalistycznego określonej w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały z dnia 29 grudnia 2014 r. prowadzących do błędnego uznania, że postanowienia studium oraz planu miejscowego w zakresie lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej wzajemnie się wykluczają, w konsekwencji czego doszło do niezasadnego stwierdzenia nieważności § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 ww. uchwały;
2) art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c) art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu konieczności uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolne i nieleśne na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], wobec możliwości zlokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym obszarze objętym przedmiotowym planem, w tym na obszarze gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych pomimo, że nie każda realizacja inwestycji na terenach leśnych, bądź gruntach rolnych I-III klasy, wymaga przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia gruntów, a generalną zasadą ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest właśnie ich ochrona, polegająca przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne;
3) art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6, § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu, iż brak określenia na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, w zasięgu których obowiązują ograniczenia, o których mowa w § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie powoduje nieważność § 189 ust. 1 pkt 2 i pkt 5, § 201 ust. 5 przedmiotowej uchwały, podczas gdy przepisy nie nakładają na organ uchwałodawczy obowiązku określania przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia na rysunku planu miejscowego, a wyznaczenie stref kontrolowanych zostało przez skarżącego nałożone mocą § 189 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały, nakazującą zachować strefy kontrolowane wzdłuż gazociągów zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi sieci gazowej;
4) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu, że brak literalnego odzwierciedlenia zapisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w miejscowym planie Gminy [...], co do rodzaju powierzchni lokalu użytkowego zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz w zakresie określenia wielkości powierzchni "funkcji usługowej" do powierzchni użytkowej budynku na terenach zabudowy, oznaczonej na rysunku planu symbolami RM, RMN oraz MN powoduje nieważność § 6 ust. 13 uchwały pomimo, że postanowienie to nie jest sprzeczne z ustawą Prawo budowlane;
5) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że wobec dopuszczenia rozbudowy zakładu Technokabel doszło do przekroczenia granic kompetencji ustawowych przez organ stanowiący, poza zakres z art. 15 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do unieważnienia § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4 tiret dwunaste oraz § 46 ust. 2 ww. uchwały;
6) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uznaniu, że postanowienie § 6 ust. 3 przedmiotowej uchwały dopuszczające tolerancję wynoszącej do 15% w odniesieniu do ustaleń dotyczących wysokości zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych, szerokości i powierzchni działek, nie określa w sposób jednoznaczny zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2018r., sygn. akt II OSK 1286/16 (dalej również: "wyrok w sprawie II OSK 1286/16"):
1. uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku w części w jakiej stwierdza nieważność § 6 ust. 3, § 29 ust. 1 i 2, § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.
W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 6 ust. 3 uchwały oraz § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5, a także § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3 uznając sprzeczność tych postanowień planu ze Studium. NSA podkreślił, iż dla prawidłowej oceny zarzutów skargi konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium. Zważywszy na uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 13 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wyrażanie stanowiska w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesne. Aby bowiem móc ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy [...] - w tym także w aspekcie jej zgodności ze Studium - konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium, od oceny legalności Studium uzależniona jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Po dokonaniu kontroli zgodności z prawem Studium możliwa będzie ocena § 6 ust. 3 uchwały, § 29 ust. 1 i 2 uchwały, a także § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w tym zakresie., jednocześnie uznając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.
W piśmie z 11 grudnia 2020 r. Wojewoda podtrzymał co do zasady zarzuty skargi oraz przedstawił stanowisko w sprawie, odnosząc się m. in. do znaczenia wyroku w sprawie II OSK 1286/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia – w części - poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie powoduje, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena § 6 ust. 3 uchwały, § 29 ust. 1 i 2 uchwały, a także § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy [...].
Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).
W ocenie Sądu, nie są zasadne zarzuty skargi odnoszącego się do § 29 ust.1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 Uchwały.
Zdaniem Wojewody z ustaleń rozdziału V, ust. 1 tekstu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" pow. [...] woj. [...], zawartych dla poszczególnych stref, tj. dla strefy:
- R-1 wpkt 1 tiret trzynaste (str. 16);
- R-2 w pkt 2 tiret siódme (str. 19);
- R-3 wpkt 1 i pkt2 (str. 21);
- R-4 w pkt 2 tiret drugie (str. 22),
wynika zakaz lokalizacji, w tych strefach, a więc na całym obszarze gminy [...], nowych ferm trzody chlewnej. Tym samym ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 1 i § 83 ust. 1 uchwały oraz na rysunku planu, przeznaczające pod nowe gospodarstwa specjalistyczne tereny oznaczone symbolami: 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3, w związku z definicją gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej), zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, w odniesieniu do lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej, wzajemnie się wykluczają. W związku z powyższym, poprzednio orzekający w sprawie Sąd, w wyroku z dnia 10 grudnia 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 1394/15 stwierdził nieważność § 29 ust. 1 i ust. 2 oraz § 83 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza się lokalizację chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3. W ocenie Sądu zasadne było objęcie również ust. 2 tych paragrafów zaskarżonej uchwały, bowiem przewidują one jako przeznaczenie dopuszczalne dla tych terenów – zabudowę zagrodową, usługowo-produkcyjną związaną z działalnością rolniczą, a w oparciu o taki zapis można byłoby ubiegać się o uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę np. chlewni.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając tę część powołanego rozstrzygnięcia, w wyrku z dnia 14 marca 2018r. sygn. akt II OSK 1286/16 wskazał, że dla prawidłowej oceny wskazanych zarzutów skargi konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], wyrokiem z dnia 3 lipca 2018r. sygn. akt. IV SA/Wa 1109/18 stwierdził, że:
1. zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 1. Strefy: R-1, punkt 1) tiret 13 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej; tiret 14 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; tiret 15 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; R-2, punkt 2) tiret 7 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej; tiret 8 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; tiret 9 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; R-3, punkt 1) tiret 7 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej; tiret 8 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; tiret 9 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; R-4, punkt 2) tiret 1 - wykluczenie lokalizacji nowych specjalistycznych ferm hodowlanych drobiu; tiret 2 - wykluczenie lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej; tiret 3 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową;
2. zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 2. Obszary punkt 1) tiret 4 - ograniczenie fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku do terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi;
3. zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 3. Tereny: Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 w zakresie zapisu: ...dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny. Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsady zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40DJP, Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-2 w zakresie zapisu: Ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy maksymalnie do 40 DJP w jednej zagrodzie, Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-3 w zakresie zapisu: Ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy do 40 DJP w jednej zagrodzie, Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-4 w zakresie zapisu: W granicach terenów budowlanych ustala się ograniczenia hodowli zwierząt w jednej zagrodzie do 20DJP. Wyklucza się lokalizację nowych ferm hodowlanych i zwiększenia obsady zwierząt w fermach istniejących,
4. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części IX, 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony; L.p. 1 w zakresie postulatu zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarach zbiorników wód podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu, 4. Zagrożenie środowiska przyrodniczego; L.p. 4 w zakresie zapisu fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 50 DJP w [...], [...], [...], [...], [...], [...] mają wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologiczne. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły, zanieczyszczenia bakteriologiczne, związku azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierząt. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców.
Wyrokiem z dnia 19 września 2019r. sygn. akt NSA II OSK 2347/19 oddalił w całości skargi kasacyjne wywiedzione od powyższego wyroku Sądu I instancji.
Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu i załącznika graficznego planu z tekstem i załącznikiem graficznym studium. Od oceny legalności Studium uzależniona jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały możliwa będzie ocena § 29 ust. 1 i 2, a także § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Po dokonaniu kontroli zgodności z prawem Studium przez sądy administracyjne w wyżej wskazanych orzeczeniach, ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 1 i § 83 ust. 1 oraz w części graficznej, przeznaczające pod nowe gospodarstwa specjalistyczne tereny oznaczone symbolami: 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3, w związku z definicją gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej), zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, w odniesieniu do lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej, przestały się wykluczać z zapisami Studium, co czyni omawiane w tym punkcie zarzuty skargi bezzasadnymi.
W ocenie Sądu, ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 1 i § 83 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz na rysunku planu, przeznaczające pod nowe gospodarstwa specjalistyczne tereny oznaczone symbolami: 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowią naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy kwestia ta nie została określona w studium. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w sytuacji, w której w studium nie wyklucza się nowych gospodarstw specjalistycznych na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie), to przy ustaleniu takich obszarów w mpzp nie można mówić o sprzeczności ze studium. Odrębną kwestią jest celowość takiego rozwiązania planistycznego, ale zagadnienie to wykracza poza kontrolę aktu prawnego wykonywana wyłącznie pod kątem legalności.
Sąd z urzędu nie stwierdził - innych niż zawarte w zarzutach Wojewody - istotnych naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności Uchwały.
Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz.1587), poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję parametrów kształtowania zabudowy i działek budowlanych oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem parametrów i wskaźników określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – aktualnych w tym zakresie. Słusznie podniósł Wojewoda, że ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję wynoszącą do 15% wielkości dotyczących: wysokości zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych, szerokości i powierzchni działek określonych w dalszych przepisach w planie, nie określają w jednoznaczny sposób zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów objętych planem. Sąd w pełni podziela stanowisko organu nadzoru, że ustalenia planu, w powyższym zakresie, muszą być jednoznaczne, gdyż dopiero wtedy stanowią precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. Ustalenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji ustaleń planu, jak też nie może być przekazane do jej ustalenia, innemu organowi na etapie stosowania planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu muszą zawierać normy, których stosowanie nie wymaga dowolnej interpretacji przez inny, nieupoważniony do tego, organ administracji na etapie postępowań administracyjnych. Zamieszczanie w planie miejscowym norm otwartych jest niedopuszczalne, gdyż każda zmiana ustaleń planu miejscowego możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany obowiązującego planu miejscowego, o czym stanowi art. 27 u.p.z.p., nie zaś w wyniku zapisów zawartych w tym planie. Przekroczenie wymogu w/w przepisu ustawy stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u. p.z.p. i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń dotyczących tolerancji, których zastosowanie stanowić będzie naruszenie ustaleń Studium, zawartych w rozdziale VII pn. "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów".
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s..a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.