IV SA/WA 1525/21

IV SA/Wa 1525/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1681/22 - Wyrok NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego morskich wód wewnętrznych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] z [...] lipca 2021 r., [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury (dalej: "Minister" lub "organ II instancji") z [...] sierpnia 2021 r., [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2021 r., [...] o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego morskich wód wewnętrznych.
II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. Wnioskiem z 15 czerwca 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Morskiej Farmy Wiatrowej [...] z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych dla kabli odprowadzających energię elektryczną z planowanej "Morskiej Farmy Wiatrowej [...] " na ląd. Skarżąca przedstawiła za pomocą współrzędnych geocentrycznych geodezyjnych oraz na załączniku graficznym proponowaną lokalizację wnioskowanego przedsięwzięcia.
II.2. Na podstawie przedstawionej lokalizacji organ I instancji stwierdził, iż obszar przedsięwzięcia wskazany we wniosku Spółki w ponad 90% pokrywa się z obszarami inwestycji objętymi wnioskami inwestorów: [...] Sp. z o.o. w sprawie uzyskania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa [...] " do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd (obszar wspólny - ok. 85% powierzchni obszaru wnioskowanego przez Skarżącą) oraz [...] S. A. w sprawie wydania pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...] i [...]) (obszar wspólny - ok. 8% powierzchni obszaru wnioskowanego przez Skarżącą). W oparciu o powyższe wnioski Dyrektor prowadzi postępowania administracyjne w sprawie wydania pozwoleń na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2135; dalej: "ustawa o obszarach morskich" lub "u.o.m.") Postępowanie administracyjne z wniosku inwestora - [...] Sp. z o.o. toczy się przed organem od dnia [...] września 2020 r., zaś postępowanie administracyjne z wniosku inwestora - [...] S.A. toczy się przed organem od dnia [...] kwietnia 2021 r.
II.3. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r., [...] Dyrektor odmówił wszczęcia postepowania w tej sprawie. W jego ocenie, w niniejszej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna dla odmowy wszczęcia postępowania, tj. tożsamość przedmiotowa opisanych wyżej spraw. Dwie różne inwestycje, polegające na układaniu i utrzymywaniu kabli podmorskich, nie mogą być bowiem realizowane w kolidującej ze sobą lokalizacji. Zdaniem organu I instancji, realizacja tego typu przedsięwzięć w nakładających się na siebie obszarach przez dwóch różnych inwestorów wzajemnie się wyklucza ze względu na zbieżny charakter tych przedsięwzięć. Tym samym organ uznał, że zachodzi tożsamość przedmiotowa spraw – tj. nie można wszcząć postępowania o uzyskanie pozwolenia ustalającego lokalizację oraz warunki utrzymywania kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w lokalizacji, dla której prowadzone jest inne postępowanie, na podstawie tych samych przepisów prawa.
II.4. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., [...], wydanym na skutek wniesionego przez Skarżącą zażalenia, Minister utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2021 r., [...] . Jak wskazał w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, Dyrektor prawidłowo przeprowadził czynności polegające na weryfikacji dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. W ocenie Ministra, z akt sprawy nie wynikało, żeby organ I instancji przeprowadził rozpoznanie merytoryczne wniosku, prowadząc postępowanie wyjaśniające, zaś jego konkluzje zostały oparte na prostym zestawieniu informacji, które były dostępne bez prowadzenia postępowania. Organ II instancji podzielił pogląd Dyrektora, że pokrywanie się wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla konkretnego przedsięwzięcia z postępowaniami prowadzonymi dla rodzajowo takiego samego przedsięwzięcia, stanowi przesłankę odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na wystąpienie tożsamości sprawy. Powołując się na doktrynę, Minister wskazał na szczególny przypadek tożsamości sprawy administracyjnej, który zachodzi w sytuacji dysponowania tym samym dobrem, choć tożsamość elementów podmiotowych nie jest zachowana. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku ograniczeń co do liczby pozwoleń, organ odwoławczy nadmienił, że kolejność wydanych pozwoleń lokalizacyjnych nie determinowałaby faktycznego wykonania danej inwestycji, a w sytuacji gdy inwestycję zrealizowałby inwestor, który uzyskał pozwolenie lokalizacyjne jako ostatni, pozostali inwestorzy nie mogliby w pełni skorzystać z przysługujących im uprawnień wynikających z pozwoleń lokalizacyjnych. Inwestor uzyskuje uprawnienie do wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem i organ nie może podejmować działań, które faktycznie mogłyby to uniemożliwić. Zdaniem organu II instancji aktualnie przyjęta praktyka wyłączności jednej decyzji na danym obszarze jest zatem korzystna zarówno z punktu widzenia interesu państwa, jak i z punktu inwestorów, ponieważ zyskują oni pewność, że będą mogli korzystać z uzyskanych w decyzji praw w sposób nieskrępowany przez podmioty konkurencyjne. Organ przyznał, że ustawa o obszarach morskich nie przewiduje żadnych mechanizmów konkursowych w przypadku wydawania pozwoleń lokalizacyjnych dla kabli i rurociągów, jednak w jego ocenie nie jest to pominięcie prawodawcze, a celowe sformułowanie przepisu w taki sposób. Ustawodawca przez swoje milczenie wykluczył możliwość jednoczesnego prowadzenia kilku postępowań w przedmiocie ustalenia lokalizacji kabli i rurociągów.
III.1. Pismem z 13 września 2021 r. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła skargę na wskazane wyżej postanowienie Ministra z [...] sierpnia 2021 r., zarzucając mu naruszenie:
1.1. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 104 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie uchylenia postanowienia Dyrektora i przekazania sprawy Organowi I Instancji do ponownego rozpoznania w okolicznościach, w których Wniosek powinien skutkować wszczęciem postępowania przez Dyrektora i przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a następnie wydaniem stosownej decyzji administracyjnej;
1.2. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie uchylenia postanowienia Dyrektora i przekazania sprawy Organowi I Instancji do ponownego rozpoznania w okolicznościach, w których Dyrektor błędnie uznał, że Wniosek dotyczy sprawy tożsamej w stosunku do spraw, dla których toczą się postępowania administracyjne wszczęte w wyniku złożenia wniosków o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych przez [...] Sp. z o.o. oraz [...] S. A.;
1.3. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 6 i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 26 ust. 1 u.o.m., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie uchylenia postanowienia Dyrektora i przekazania sprawy Organowi I Instancji do ponownego rozpoznania w okolicznościach, w których Dyrektor błędnie stwierdził, że dla lokalizacji, której dotyczy Wniosek, może zostać wydane wyłącznie jedno pozwolenie na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych;
1.4. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora, pomimo że powinno było ono zostać uchylone w całości.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie postanowienia Dyrektora w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Skarżąca wyjaśniła, że Minister nie dostrzegł, że Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania jedynie po częściowym przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy i po faktycznym podjęciu merytorycznej analizy zakresu Wniosku złożonego przez Spółkę. Tym samym, Organ I Instancji jednoznacznie wykroczył poza ramy badania pozwalające na wydanie postanowienia Dyrektora. W ocenie Skarżącej, zidentyfikowanie przez Dyrektora potrzeby przeanalizowania kwestii merytorycznych powinno prowadzić do kompleksowego, merytorycznego zbadania sprawy w postępowaniu wyjaśniającym i do rozstrzygnięcia co do jej istoty. Spółka nadmieniła, że przeprowadzona przez organy obu instancji merytoryczna analiza ma charakter wybiórczy i całkowicie pomija istotne dla rozstrzygnięcia sprawy techniczno-technologiczne cechy planowanego przez Spółkę Przedsięwzięcia, jak i inne przesłanki oceny zawarte w u.o.m. Analiza Wniosku na podstawie samego tytułu oraz wskazanych w nim współrzędnych nie pozwalała na uznanie, że w przedmiotowej sytuacji zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, które są widoczne na pierwszy rzut oka. Nie ma wątpliwości, że w takiej sytuacji wszelkie ewentualne wątpliwości związane z zakresem Wniosku oraz jego relacją w odniesieniu do Wniosku [...] oraz wniosku [...], powinny być zbadane na etapie właściwego postępowania wyjaśniającego z poszanowaniem przewidzianych przez k.p.a. reguł dowodowych oraz uprawnień stron. W opinii Skarżącej, w zaistniałym stanie faktycznym Minister nie miał żadnych podstaw, aby twierdzić, że przyczyny odmowy wszczęcia postępowania przez Dyrektora miały charakter oczywisty i były widoczne na pierwszy rzut oka. Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniu Organu, konkluzja z powierzchownej analizy Wniosku dokonana przez Dyrektora miała w praktyce charakter merytoryczny, doprowadzając bowiem do stwierdzenia, że Przedsięwzięcie jest tożsame do przedsięwzięć, których dotyczy Wniosek [...] oraz Wniosek [...] . W opinii Skarżącej tego rodzaju stwierdzenie wykracza poza wstępną, formalną ocenę Wniosku i dokonuje merytorycznego przesądzenia sprawy w sytuacji gdy nie jest ona jednoznaczna i niewątpliwa. W niniejszym faktycznym nie miały miejsca jakiekolwiek oczywiste przyczyny, które uniemożliwiałyby uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Zdaniem Spółki, zarówno Organ I Instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jak i Minister przed wydaniem zaskarżonego Postanowienia powinni byli zbadać czy sprawa administracyjna, która byłaby przedmiotem postępowania wszczętego na Wniosek Spółki jest tożsama do przedmiotu postępowań zainicjowanych Wnioskiem [...] oraz Wnioskiem [...] . W ocenie Skarżącej, stwierdzenie tożsamości spraw administracyjnych wymaga jednoczesnego spełnienia trzech warunków, tj.: tożsamości podmiotowej; tożsamości przedmiotowej oraz niezmienność stanu prawnego i faktycznego obu spraw. W przedmiotowym przypadku nie występuje tożsamość pomiędzy podmiotami, które złożyły wnioski o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych. Każdy z trzech wniosków został złożony przez inną spółkę, a zatem nie można w żaden sposób twierdzić, że pomiędzy tymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa, co powoduje że pierwszy z wymaganych warunków nie jest więc spełniony. Skarżąca zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie nie zachodzi również powoływany przez organ szczególny przypadek tożsamości spraw wynikający z dysponowania tym samym dobrem, ponieważ kwestie przedmiotowe w powyższych sprawach również się nie pokrywają. Choć niewątpliwie, zarówno treść praw jak i podstawa prawna Wniosku Skarżącej oraz Wniosku [...] i Wniosku [...] są tożsame to proponowana lokalizacja Przedsięwzięcia jedynie częściowo pokrywa się ze współrzędnymi geocentrycznymi i geodezyjnymi wskazanymi we Wniosku [...] oraz Wniosku [...] (przy czym w przypadku Wniosku [...] zbieżność ta ma charakter marginalny i wynosi zaledwie 8%), a każdy z trzech wniosków dotyczy kabli służących do wyprowadzenia energii elektrycznej z innego projektu morskiej farmy wiatrowej, co wpływa zarówno na odmienność charakterystycznych parametrów technicznych każdego z przedsięwzięć jak również na ich specyfikę technologiczną. W rezultacie, trudno twierdzić, że wszystkie trzy wnioski o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli mają tożsamą podstawę faktyczną. W ocenie Spółki, z uwagi na odmienny stan faktyczny spraw i brak tożsamości podmiotowej pomiędzy wnioskodawcami, nie można mówić, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamymi sprawami administracyjnymi. W dalszej kolejności Spółka nadmieniła, że konieczność zachowania zasady pewności obrotu prawnego nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a przepisy u.o.m. nie przewidują żadnych ograniczeń co do liczby pozwoleń na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, jakie mogą być wydane dla danego obszaru. Ustawa nie przewiduje również, aby postępowanie dotyczące lokalizacji kabli lub rurociągów prowadziło do przyznania wyłączności na zasadach konkurencyjnych. Nie ma jednak żadnych podstaw do twierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie takiego pozwolenia, który częściowo lub w całości dotyczy obszaru w odniesieniu do którego wszczęto już postępowanie administracyjne zainicjowane przez inny podmiot stanowi uzasadnioną podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Skarżącej, stanowisko Ministra dotyczące intencji ustawodawcy nie daje się pogodzić z zasadami wykładni prawa. Z braku uregulowania konkurencyjnego trybu wydawania pozwoleń na lokalizację kabli nie można bowiem w żaden sposób wyciągnąć logicznego wniosku, że świadczy on o zamierzonym braku możliwości składania wniosków tożsamych przedmiotowo na ten sam obszar. Wręcz przeciwnie, brak takiego konkurencyjnego trybu zdaje się sugerować, że ustawodawca nie chciał w żaden sposób ograniczać możliwości składania wielu wniosków dotyczących tożsamych lokalizacji oraz wprowadzać czynnika rywalizacji pomiędzy potencjalnymi inwestorami (w tym opartej na zasadzie "kto pierwszy, ten lepszy"). Dodatkowo, konstatacja Organu, że "ustawodawca przez swoje milczenie wykluczył możliwość jednoczesnego prowadzenia kilku postępowań w przedmiocie ustalenia lokalizacji kabli i rurociągów" stanowi zbyt daleko idącą nadinterpretację, która nie znajduje potwierdzenia zarówno w literalnej jak i funkcjonalnej wykładni przepisów UOM. Skarżąca podkreśliła, że każdy z inwestorów ubiegających się o pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, biorący udział w konkurencyjnym postępowaniu rozstrzygającym (art. 27d u.o.m.), będzie jednocześnie dążył do uzyskania decyzji zezwalających mu na doprowadzenie niezbędnych linii kablowych do inwestycji, których te pozwolenia mają dotyczyć. Zakończenie postępowań rozstrzygających, poprzez wyłonienie podmiotu uprawnionego do realizacji inwestycji na danym obszarze, prowadzi de facto do utraty ekonomicznego uzasadnienia dla budowy linii kablowych przez pozostałe podmioty zaangażowane w te postępowania i w konsekwencji eliminuje kolizję pomiędzy wykonaniem praw tych podmiotów wynikających z pozwoleń dotyczących tych linii kablowych. Trudno sobie bowiem wyobrazić, że podmiot, na którego rzecz wydano ostateczne pozwolenie dotyczące lokalizacji kabli podmorskich, będzie skłonny do realizacji tak niezwykle kosztownej inwestycji w sytuacji nieposiadania jednocześnie ostatecznego pozwolenia a wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dotyczącego morskiej farmy wiatrowej, z której energia miałaby być wyprowadzana właśnie za pomocą tego kabla. Na skutek przyjęcia stanowiska organów, inwestor wyłoniony w postępowaniu rozstrzygającym o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp mógłby zostać pozbawiony możliwości uzyskania pozwolenia niezbędnego do doprowadzenia niezbędnej infrastruktury do wybranego w tym postępowaniu projektu morskiej farmy wiatrowej z tego jedynie powodu, że na rzecz jednego z jego konkurentów (niewybranego w postępowaniu rozstrzygającym i niedysponującego prawem do realizacji planowanej inwestycji) wydano wcześniej decyzję o przedmiocie choćby częściowo pokrywającym się obszarowo z decyzją mu niezbędną. W ocenie spółki, trudno pogodzić takie podejście z celami, których realizacji mają służyć pozwolenia lokalizacyjne wydawane w odniesieniu do polskich obszarów morskich, w tym konieczności zapewnienia ochrony interesu gospodarki narodowej oraz realizacji funkcji podstawowych określonych w planie zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. Skarżąca zwróciła również uwagę na wykształconą praktykę administracyjną, zgodnie z którą w przeszłości udzielano pozwoleń na lokalizację kabla lub rurociągu dla obszarów, które są tożsame w całości lub w części, o czym świadczy fakt, że w obrocie prawnym funkcjonują pozwolenia zezwalające na układanie i utrzymywanie kabli na polskich obszarach morskich, których lokalizacja jest tożsama lub częściowo się pokrywa. Zmiana dotychczasowej praktyki wydawania wskazanych pozwoleń byłaby nieuzasadniona w kontekście wymogów wynikających z art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy Spółka uznała, że Postanowienie Dyrektora naruszało zarówno przepisy dotyczące odmowy wszczęcia postępowania zawarte w k.p.a., jak i przepisy stanowiące formalną podstawę do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, w szczególności przepis art. 26 ust. 1 u.o.m., a zatem zasługiwało ono na uchylenie przez Ministra na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I Instancji. Fakt, iż Minister nie uchylił Postanowienia Dyrektora na tej podstawie stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
III.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zdaniem Sądu brak było podstaw do przyjęcia przez Ministra, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Innymi słowy, Minister naruszył w sposób istotny m. in. art. 61a § 1 k.p.a.
IV.2. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy mieć na uwadze, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego (art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.). Jako wyjątek od zasady, art. 61a § 1 k.p.a. musi podlegać ścisłej, a wręcz rygorystycznej wykładni. Przemawia za tym nie tylko powszechnie akceptowana zasada wykładni prawa exceptiones non sunt extendendae, ale również to, że skutkiem zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest pozbawienie strony prawa do rozstrzygnięcia o zasadności jej żądania na drodze postępowania administracyjnego, a konsekwentnie, również pozbawienie strony możliwość oceny legalności orzeczenia co do zasadności żądania przez sąd administracyjny. Tymczasem, prawa te maja charter uprawnień gwarantowanych m. in. przez Konstytucję RP (art. 2, 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 184 Konstytucji RP). Stad też w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, CBOSA).
IV.3. Przenosząc powyższe ustalenia związane z wykładnią i stosowaniem art. 61a § 1 k.p.a. na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie było podstaw do wydania postanowienia odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych dla kabli odprowadzających energię elektryczną z planowanej "Morskiej Farmy Wiatrowej [...] " z następujących powodów. Po pierwsze, Minister nie przedstawił jakiegokolwiek wywodu, który uprawniałby do tezy, że z przyczyn technicznych nie jest w ogóle możliwie pogodzenie inwestycji Skarżącej z inwestycjami podmiotów, których wnioski zostały wszczęte wcześniej. Samo częściowe pokrywanie się geograficzne obszarów inwestycji jest tutaj niewystarczające. Konieczne byłoby tu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czego Minister nie uczynił. Po drugie, w sprawie jest poza sporem, że brak jest normy prawnej, która wprost, w sposób wyraźny, zakazywałaby składania wniosków o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, w sytuacji, w której inny podmiot wystąpił wcześniej z tego rodzaju wnioskiem obejmującym, chociażby w części, ten sam obszar. Podobnie, wystąpienie z takim wcześniejszym wnioskiem przez inny podmiot, a nawet wydanie takiemu podmiotowi uprzednio zezwolenia, nie zostało wskazane jako przyczyna odmowy uwzględnienia późniejszego wniosku (zob. art. 23 ust. 5 u.o.m. stosowany odpowiednio na mocy art. 26 ust. 4 u.o.m.). Charakterystyczne jest, że Minister, poza ogólnym odwołaniem się do wypowiedzi doktryny (bez podania zresztą konkretnej strony lub Nb komentarza), nie wskazuje konkretnej normy prawnej, która w sposób oczywisty stałaby na przeszkodzie prowadzeniu postępowania z kolejnego wniosku co do lokalizacji kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego. Minister odwołuje się tu ogólnie do przesłanki tożsamości przedmiotowej sprawy w odniesieniu do przypadku, gdy chodzi o dysponowania tym samym dobrem (należy przyjąć, że chodzi o Nb 75 do art. 156 komentarza do KPA autorstwa K. Glibowskiego, Legalis 2021, wyd., 30). Sąd nie kwestionuje, że w pewnych sytuacjach może wystąpić przypadek tożsamości sprawy administracyjnej wyłącznie z powodów przedmiotowych (np. w odniesieniu do tzw. decyzji rzeczowych), a co za tym idzie, może wówczas zajść niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualnie, w takich przypadkach, tj. gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem w sytuacji, gdy nie można czynić tego równocześnie, można mówić o przypadku niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przykładowo, powszechnie uznaje się za niedopuszczalne prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której uwzględnienie wniosku kolidowałoby z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę (zob. np. A. Despot-Mładanowicz, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 65, t. 2). Rzecz jednak w tym, że jak przyznaje Minister w zaskarżonej decyzji, decyzja lokalizacyjna, o której mowa w art. 26 u.o.m., "nie rodzi wyłącznych praw do danego akwenu". Innymi słowy, z przepisów ustawy o obszarach morskich nie wynika, aby uzyskanie przez stronę wspominanej decyzji lokalizacyjnej rodziło prawo do terenu, w tym uprawniało do rozpoczęcia robót budowlanych. Konstruowanie zatem ewentualnych analogii do skutków uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia. Minister, jakkolwiek nie czyni tego wprost, zdaje się nawiązywać, do obwiązującej w prawie cywilnym (scil. prawie rzeczowym) zasady prior tempore potior iure (art. 249 § 1 k.c.). Ewentualne odwołanie się do tej zasady również nie może być jednak uznane za zasadne na gruncie niniejszej sprawy. Otóż stosowanie analogi w prawie administracyjnym, o ile w ogóle dopuścić taka możliwość, nie może prowadzić do rozstrzygnięć na niekorzyść strony. Innymi słowy, w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), organ administracji publicznej, posługując się analogią, nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 października 2021 r., III OSK 4135/21, CBOSA). Tymczasem Minister, formułując pogląd o rzekomej niedopuszczalności prowadzenia postępowania z wniosku Skarżącej, skupił się wyłącznie na interesach innych podmiotów oraz interesie organu (obawa przed roszczeniami cywilnoprawnymi). Pominął natomiast zupełnie w swych rozważaniach interes majątkowy Skarżącej. Tymczasem, zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W kontekście tego przepisu Konstytucji RP w orzecznictwie zwrócono przy tym uwagę, że sam fakt podjęcia przez dany podmiot danych czynności wcześniej nie wynika, że prawa majątkowe innych zainteresowanych podmiotów nie zasługują z tego tylko powodu na ochronę (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, CBOSA). O pominięciu w ogóle interesów skarżącej przez Ministra świadczy zresztą wprost następujące stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu: "Zdaniem organu II instancji aktualnie przyjęta praktyka wyłączności jednej decyzji na danym obszarze jest zatem korzystna zarówno z punktu widzenia interesu państwa, jak i z punktu inwestorów, ponieważ zyskują oni pewność, że będą mogli korzystać z uzyskanych w decyzji praw w sposób nieskrępowany przez podmioty konkurencyjne". Zdaniem Sądu, w państwie prawa, opartym na zasadzie gospodarki rynkowej, w tym zasadzie wolnej konkurencji (art. 2, art. 20 i 22 Konstytucji RP), niedopuszczalna jest praktyka organów administracji publicznej, gdzie na drodze wykładni ogranicza się wolną konkurencję. Ograniczenia tej konkurencji winny wynikać z jednoznacznej regulacji ustawowej. Minister zdaje się nie dostrzegać, że przyjęta przez niego wykładania pozbawia możliwości ubiegania się przez Skarżącą o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.o.m. W państwie prawa, w przypadku, w których chodzi o dostęp do limitowanych dóbr publicznych, transparentność i rzetelność życia publicznego oraz wymogi uczciwej konkurencji wymagają, aby dostęp do tego dobra był udzielany na przewidywalnych i uczciwych zasadach. Takie jest też uzasadnienie funkcjonowania przykładowo konkursowych procedur co do zamówień publicznych czy też zbywania majątku publicznego. Takie też model przyjęto w odniesieniu do instytucji pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (art. 23 ust. 1 u.o.m.). W sytuacji, gdy uzyskaniem tego pozwolenia jest zainteresowanych więcej niż jedne podmiot, przeprowadza się postępowanie rozstrzygające (art. 27d u.o.m.). Z tą kwestią wiąże się trzeci argument, który zdaniem Sądu wpłynął na uchylenie zaskrzonego postanowienia. Otóż Minister pominął w ogóle w swojej analizie kwestie systemowe dotyczące wzajemnych relacji miedzy pozwoleniem na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (art. 23 ust. 1 u.o.m.), a decyzją zezwalającą na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego (art. 26 ust. 1 u.o.m.). Tymczasem Skarżąca w zażaleniu przedstawiła umotywowane stanowisko w tej sprawie, wskazując w szczególności na służebny charakter pozwolenia na układnie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego wobec pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Co więcej, Spółka zwróciła uwagę na zmianę praktyki organów, jeżeli chodzi o wydawanie zezwoleń na podstawie art. 26 ust. 1 u.o.m. dla różnych podmiotów w odniesieniu do pokrywającego się obszaru. Minister przyznała, że taka zmiana nastąpiła, przy czym nie wyjaśnił w sposób przekonujący przyczyn tej zmiany. Uzasadnia ta zatem również zasadność zarzutu naruszenia zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.). Trzeba przy tym podkreślić, że wykładnia art. 26 ust. 1 u.o.m. przyjmowana aktualnie przez Ministra może prowadzić do dysfunkcjonalności systemu wznoszenia sztucznych konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Jak zasadnie zwróciła uwagę Skarżąca, może dojść do sytuacji, w której inny podmiot wygra postępowanie rozstrzygające co do wznoszenia lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, a inny podmiot uzyska pozwolenie na układanie lub wykorzystywanie kabli lub kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego. Przy czym w tej drugiej sytuacji okolicznością rozstrzygająca ma być w istocie okoliczność przypadkowa, jaką jest pierwszeństwo wystąpienia z wnioskiem. Tymczasem nie można tracić z pola widzenia, że oba rodzaje zezwoleń zostały uregulowane w tym samym rozdziale ustawy o obszarach morskich, a przede wszystkim zezwolenia te pozostają w ścisłym związku gospodarczym. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie lokalizacji kabli lub rurociągów pełni rolę służebną wobec postępowania dotyczącego lokalizacji sztucznych wysp. Otóż zwykle sztuczne wyspy wznosi się w celu posadowienia na nich farm wiatrowych, zaś kable mają za zadanie przesył energii elektrycznej wyprodukowanej przez te farmy. W wariancie interpretacyjnym proponowanym przez Skarżącą, możliwość udzielenia wielu podmiotom zezwolenia na układnie lub utrzymywanie kabli lub rurociągów sprawia, że z pozwolenia tego skorzysta ten sam podmiot, który wygra postępowanie rozstrzygające co do wznoszenia lub wykorzystania sztucznych wysp. Mamy tu zatem do czynienia ze spójnym i logicznym rozwiązaniem, uwzględniającym ekonomiczne aspekty procesu inwestycyjnego. Tymczasem w wariancie interpretacyjnym proponowanym przez Ministra, może dojść do sytuacji, w których inwestor będzie miał prawo do wzniesienia lub wykorzystania sztucznej wyspy na skutek wygrania postępowania konkursowego, ale nie będzie mógł wytworzonej energii elektrycznej przesłać do systemu elektroenergetycznego na lądzie. Uzupełniająco jedynie nadmienić należy, że Minister wbrew przyjętemu przez niego stanowisku zdaje się sam dostrzegać wynikające z niego zagrożenie wskazując w odpowiedzi na skargę, że "Nie można bowiem wykluczyć, że uzyskanie pozwolenia lub uzgodnienia w sprawie kabli przez podmiot inny, niż ten, który uzyska decyzję lokalizacyjną dla morskiej farmy wiatrowej, zostanie wykorzystane do zablokowania wyprowadzenia mocy z tej farmy przez podmiot konkurencyjny.", co pozostaje w sprzeczności z wyrażonym w rozstrzygnięciu stanowisku i jego argumentacją. Ustawodawca nie przywidział przy tym w ustawie o obszarach morskich mechanizmu rozstrzygania konfliktów między uprawnionymi z zezwoleń na wznoszenie sztucznych wysp oraz lokalizowanie kabli. Tym samym może dojść do sytuacji godzącej w bezpieczeństwo energetyczne państwa, tj. utrudnienia lub wręcz uniemożliwienia uzyskania tzw. czystej energii z farm wiatrowych zlokalizowanych na [...]. Wymaga podkreślenia, że w interesie publicznym (art. 1 Konstytucji RP), uwzględniającym zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), leży to, aby w jak najszybszym czasie doszło do zwiększenia udziału OZE w tzw. miksie energetycznym.
IV.4. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. determinuje uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale również uchylenie postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] (art. 135 p.p.s.a.). W sprawie konieczne jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że wcześniejsze złożenie przez konkurentów Skarżącej wniosków o wydanie zezwolenia na podstawie art. 26 ust. 1 u.o.m. nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wszczęcie postępowania z wniosku Spółki jest niedopuszczalne. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) Minister, jako konstytucyjny organ odpowiedzialny za dany dział administracji publicznej, nie może na stronę przerzucać negatywnych skutków nieprecyzyjnych lub niepełnych regulacji prawnych. W szczególności, wadliwa legislacja nie może prowadzić do ograniczenia, a tym bardziej pozbawienia strony określonych uprawnień.
IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (art. 17 zł).
IV.6. Mają powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.