II SA/GD 744/23

II SA/Gd 744/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt SKO Gd/1096/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej G. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 6 marca 2013 r. Starosta Gdański (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, gmina Pruszcz Gdański o powierzchni 324,3385 ha, sporządzony i uwidoczniony na mapie i pierworysie wykonanym przez geodetę E. L. i geodetę A. M. stanowiącej integralną część decyzji (załącznik nr 2), ustalił klasyfikację gleboznawczą użytków gruntowych dla obrębu geodezyjnego Dziewięć Włók, gmina Pruszcz Gdański zgodnie z mapą klasyfikacji gruntów wykonaną przez klasyfikatorów gruntów M. Ł. i J. O. stanowiącą integralną część decyzji (załącznik nr 2). W kolejnych punktach decyzji Starosta zatwierdził warunki objęcia gruntów w posiadanie, opisane w protokołach w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia z 4 czerwca 2012 r., stanowiących integralną część decyzji (załączniki nr 3-7), określił w zestawieniu tabelarycznym wysokość dopłat i wpłat odnośnie do uczestników scalenia w zależności od okoliczności, czy otrzymali oni grunty o wyższej czy o niższej wartości. W zestawieniu tabelarycznym Starosta określił również wysokość dopłat za grunty Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Gdańsku oraz określił warunki dokonania tych wpłat. Ponadto Starosta zatwierdził ustaloną w postępowaniu rozgraniczeniowym w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego granicę działki nr [...] we wsi Dziewięć Włók, stanowiącą własność Skarbu Państwa, z działką nr [...] we wsi Wiślina, stanowiącą własność G. K. (dalej: "Strona", "Skarżąca") i S. K.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez G. K.
i S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "Organ") decyzją z 3 września 2013 r. utrzymało ją w mocy.
Na powyższą decyzję Kolegium G. K. i S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd pierwszej instancji"), który wyrokiem z 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 670/16 stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty z 6 marca 2013 r.
WSA w Gdańsku wskazał, że stroną toczącego się przed organami postępowania był m.in. B. B., który zmarł 23 lipca 2011 r. Oznacza to, że oba wydane
w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia (z 6 marca 2013 r. i z 3 września 2013 r.) zostały skierowane do osoby zmarłej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WSA w Gdańsku podniósł, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. WSA w Gdańsku podniósł, że z uwagi na to, iż zaskarżone rozstrzygnięcie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, nie badał go merytorycznie pod względem zgodności z prawem.
Od powyższego wyroku Gmina Pruszcz Gdański wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 49/21 uchylił go w całości i stwierdził wydanie decyzji Kolegium
z 3 września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 6 marca 2013 r.
z naruszeniem prawa.
Za zasadny NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie art. 33
ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r.,
poz. 1223 ze zm.) - dalej: "ustawa scaleniowa", oraz powiązany z nim zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
NSA wskazał, że art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej otrzymał od 16 października
2013 r., a więc już po wydaniu decyzji ostatecznej, brzmienie, zgodnie z którym: "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wydawania wyroku przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że Sąd ten stwierdził nieważność wydanych
w sprawie decyzji po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzje te stały się ostateczne.
NSA podał, że przepisy przejściowe zawarte w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia
2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) wprowadzały zasadę zastosowania przepisów dotychczasowych do postępowań zarówno scaleniowych, jak i administracyjnych (a więc postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych uregulowanych przepisami k.p.a.) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
NSA zwrócił uwagę, że art. 33 ust 2 ustawy scaleniowej całkowicie wyłączał możliwość stosowania art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Przepis ten wyłączał zatem nie tylko możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, ale i możliwość stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Uwzględniając zatem ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych, tj. art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. NSA zaznaczył, że tak radykalne ograniczenie możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych do decyzji zatwierdzających projekt scalania i wymiany gruntów nie zostało zaaprobowane przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 wskazał, że art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w zakresie,
w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. NSA wskazał, że ustawodawca uwzględnił zalecenia wynikające z tego wyroku dokonując kolejnej nowelizacji ustawy scaleniowej, nadając art. 33 ust. 2 następujące brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".
W konsekwencji, stwierdzenie zaistnienia przesłanki uzasadniającej uznanie, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy jednoczesnym stwierdzeniu upływu terminu określonego w art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, pozwala jedynie na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie jest bowiem możliwe stwierdzenie jej nieważności.
W piśmie z 25 stycznia 2023 r. zatytułowanym "Zażalenie" G. K. zwróciła się do Kolegium o wyjaśnienie kwestii związanych z zatwierdzoną
w postępowaniu rozgraniczeniowym w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego granicą działki nr [...] we wsi Dziewięć Włók, stanowiącą własność Skarbu Państwa,
z działką nr [...] we wsi Wiślina, stanowiącą jej własność. Skarżąca zarzuciła, że decyzja
o scaleniu została wydana z naruszeniem prawa, narusza jej prawo własności, przez co została ona skrzywdzona. Strona zarzuciła również, że nie przeprowadzono żadnych czynności w terenie, nie przyjęto od niej żadnych wyjaśnień, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W ocenie Skarżącej działania w tej sprawie to "przekręt", "rozbój
w biały dzień", zaś do tego, że wyrok WSA w Gdańsku zapadł po terminie, mógł się ktoś przyczynić. Strona wskazała, że po stronie obrębu Wiślina nigdy nie było numeru [...], zaś geodeta zatwierdził podział, żeby zabrać jej grunty, co może świadczyć o podrabianiu map. W kolejnych pismach Skarżąca rozwinęła swoją argumentację zarzucając, że celowo zmieniono mapy, aby pozbawić ją własności (pismo z 28 lutego 2023 r.), zaś wszystkie instytucje ją zawiodły, nikt za to nie ponosi odpowiedzialności, ale Strona liczy na to,
że decyzja o scaleniu z 2013 r. będzie unieważniona i jej zadrzewienie wróci do niej (pismo z 16 czerwca 2023 r.).
Postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. Kolegium, na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 3 września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 6 marca 2013 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, gmina Pruszcz Gdański.
W uzasadnieniu Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w związku z pismem Skarżącej z 25 stycznia 2023 r. nazwanym "Zażalenie", zawierającym stanowisko Strony w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, gmina Pruszcz Gdański, zakończonej prawomocnie wyrokiem NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 49/21, Kolegium w piśmie z 24 maja 2023 r. wystąpiło do Starosty o udzielenie informacji, czy po wydaniu ww. wyroku do Starosty wpłynęły jakiekolwiek wnioski, żądania stron postępowania i czy w związku z tym organ ten podjął stosowne procedury administracyjne, na wniosek stron bądź z urzędu
w sprawie dotyczącej scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók. W odpowiedzi Starosta poinformował, że po wydaniu ww. wyroku nie wpłynęły do niego wnioski ani inne żądania stron postępowania scaleniowego, ani nie prowadzi on postępowań z urzędu w sprawie dotyczącej scalania gruntów wsi Dziewięć Włók.
Kolegium wskazało następnie, że w kolejnym, datowanym na 16 czerwca 2023 r., podaniu, Skarżąca, przedstawiając zarzuty odnośnie do spornej granicy pomiędzy jej działką a działką Skarbu Państwa obejmującej zadrzewienie, wniosła o unieważnienie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók.
Organ wskazał, że rozpatrując przedmiotowy wniosek zauważył, iż zgodność
z prawem, w tym w kontekście wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie nieważności, decyzji Kolegium z 3 września 2013 r. była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 49/21 NSA stwierdził,
że przedmiotowa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z 6 marca 2013 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Kolegium podkreśliło, że orzeczenie prawomocne - a takim jest wyrok NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 49/21, jaki zapadł w niniejszej sprawie - wiąże nie tylko strony postępowania i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). Zatem w kolejnym postępowaniu nie może być ponownie badane podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 3 września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 6 marca 2013 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, bowiem okoliczności mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności tych decyzji zostały już poddane ocenie sądów administracyjnych, najpierw WSA w Gdańsku,
a następnie NSA.
Zdaniem Organu wniesiony przez Stronę wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji dotyczy kwestii objętych oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 49/21, w którym Sąd ten analizując zaskarżone decyzje w świetle art. 156 k.p.a., przesądził, że decyzja Kolegium z 3 września 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z 6 marca 2013 r. zostały wydane
z naruszeniem prawa. Oceną tą Kolegium pozostaje związane.
Organ podał, że zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji
z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium z przepisu tego wynika, że decyzja stwierdzająca naruszenie prawa powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Przepisy te, z racji odesłania zawartego w art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., znajdują zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazano, że decyzja Kolegium z 3 września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 6 marca 2013 r., co do których NSA stwierdził wydanie z naruszeniem prawa, została zatem w wyniku skargi do sądu administracyjnego oceniona pod kątem podstaw do stwierdzenia nieważności i z mocy wyroku NSA pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego Strona nie może oczekiwać ponownej oceny przedmiotowej sprawy w ramach wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego.
W tym stanie Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie 61a § 1 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wcześniejsze
w sprawie prawomocne rozstrzygnięcie NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 49/21.
W skardze na postanowienie Kolegium z 29 czerwca 2023 r. Skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w pismach, w których wnioskowała o wyjaśnienie kwestii związanych z zatwierdzoną w postępowaniu rozgraniczeniowym w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego granicą działki nr [...] we wsi Dziewięć Włók, stanowiącą własność Skarbu Państwa, z działką nr [...] we wsi Wiślina, stanowiącą jej własność. Zdaniem Strony skoro wyrokiem z 18 września 2018 r. WSA w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji Kolegium i Starosty, zaś NSA potwierdził, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, to nie powinny one istnieć w obrocie prawnym, a zatem powinno się wrócić do początku sprawy, zaś organy, które swoimi rozstrzygnięciami skrzywdziły obywatela, powinny te krzywdy naprawić. Skarżąca zarzuciła, że za sprawą gminy lub powiatu na jej działce nr 11 całkowicie zmieniono, bez jej wiedzy i zgody, klasoużytki, przy czym Strona nie otrzymała żadnej decyzji, od której mogłaby się odwołać.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29 czerwca 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z 6 marca 2013 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, gmina Pruszcz Gdański.
W podstawie prawnej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Kolegium przywołało m.in. art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zgodnie z którym, gdy żądanie,
o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - dopisek Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W piśmiennictwie wskazuje się, że przytoczona wyżej regulacja wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), druga - przedmiotowy (inne uzasadnione przyczyny). Odnosząc się do drugiej z nich, tj. istnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, zauważa się, że okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., jednak przyjmuje się, że są to okoliczności, które
w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak: P. Przybysz
[w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021,
art. 61a). W doktrynie wskazuje się również, że jako "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania, należy traktować takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. są np. przypadki, gdy sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji
w formie decyzji (bo nie ma charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej), uprawnienie lub obowiązek wynikają z mocy samego prawa (zatem wydanie decyzji jest bezcelowe), żądanie wniesione przez stronę zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną (zob. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, art. 61a).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy
i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z 22 maja 2015 r. sygn. akt
II OSK 2671/13, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze wskazaną wyżej oczywistością.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 3 września 2013 r. jest wcześniejsze w sprawie prawomocne rozstrzygnięcie NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 49/21.
Oceniając powyższe stanowisko Organu w pierwszej kolejności należy wskazać,
że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać istnienie przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym
w założeniu jest brana pod uwagę każda z nich, a nie tylko ta, która została wskazana
w podaniu strony albo - szerzej rzecz ujmując - "legła u podstaw wszczęcia postępowania" (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07; W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 195).
W konsekwencji podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to tworzy stan rei iudicatae - granice tego stanu są pochodną granic "sprawy nadzorczej", limitowanych wprawdzie decyzją, której postępowanie nieważnościowe dotyczy, ale obejmujących kwestię istnienia wszystkich - gdy idzie o tę decyzję - wad opisanych
w art. 156 § 1 k.p.a. Granice stanu rei iudicatae mają tu charakter obiektywny,
a w szczególności nie zależą ani od treści wniosku strony, ani od treści uzasadnienia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Białymstoku
z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 11/09). Jeżeli nawet organ nie odniósł się w tym uzasadnieniu do którejś z przyczyn nieważności, nie oznacza to, że kwestia jej istnienia pozostaje otwarta. Trzeba przyjąć, że organ stwierdził jej brak - w sposób dorozumiany, ale autorytatywny i prawnie wiążący.
Rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji implikuje zatem, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji
(zob. M. Kamiński [w:] T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017,
s. 584; wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/08). Niedopuszczalności tej nie można "ominąć" powołaniem się na inną przyczynę nieważności niż eksponowana w zakończonym postępowaniu ani wskazaniem "nowych" okoliczności (por. wyrok NSA z 6 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2038/01). Należy pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07).
Podzielając w całej rozciągłości przedstawione powyżej poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zauważa, że przed złożeniem przez Skarżącą pisma
z 25 stycznia 2023 r. (zatytułowanego "Zażalenie") w sprawie nie toczyło się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które zmierzałoby do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kolegium z 3 września 2013 r. Rozstrzygnięcie to zostało co prawda poddane kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której to kontroli WSA w Gdańsku wyrokiem z 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 670/16 stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej, jak
i poprzedzającej ją decyzji Starosty z 6 marca 2013 r., jednakże w sprawie tej Sąd
z urzędu dostrzegł, że stroną toczącego się przed organami postępowania była osoba, która zmarła przed wydaniem tych rozstrzygnięć (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem WSA w Gdańsku wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Z uwagi na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, WSA w Gdańsku nie badał go merytorycznie pod względem zgodności z prawem.
A zatem, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją aniżeli opisana we wcześniejszej części rozważań. W niniejszej sprawie wyrok WSA w Gdańsku
z 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 670/16 nie zapadł na skutek kontroli legalności decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, w którym to trybie organy byłyby zobowiązane do odniesienia się do wszystkich przyczyn nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz na skutek kontroli decyzji wydanych w trybie zwykłym. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) WSA w Gdańsku z urzędu dostrzegł, że stroną toczącego się przed organami postępowania była osoba, która zmarła przed wydaniem decyzji zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA w Gdańsku zaznaczył przy tym, że nie badał wydanych w sprawie decyzji merytorycznie, pod względem ich zgodności z prawem. Tym samym, w opisanej sytuacji nie można mówić o istnieniu w niniejszej sprawie (w tym konkretnym zakresie) stanu powagi rzeczy osądzonej.
Zdaniem Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z 29 czerwca 2023 r. narusza przepisy postępowania, gdyż Kolegium - nie ustalając rzeczywistej treści żądania Skarżącej zawartego w pismach z 25 stycznia 2023 r., 28 lutego 2023 r. i 16 czerwca
2023 r.- przedwcześnie odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1), przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3).
W myśl art. 64 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych
w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).
W judykaturze jest sporne, czy zredagowanie żądania przez wnoszącego podanie
w taki sposób, że budzi ono wątpliwości organu administracji co do jego rzeczywistej treści, jest brakiem formalnym, który wnoszący powinien usunąć na wezwanie organu w trybie
art. 64 § 2 k.p.a. Z jednej bowiem strony ustalenie rzeczywistej treści żądania, jeżeli budzi ono wątpliwości, należy do organu administracji publicznej, który postępuje w tym zakresie zgodnie z art. 9 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 19 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 1018/11, czy
z 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 919/12), a ponadto organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. W wyroku z 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2257/12 NSA stwierdził, że organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, to organ powinien, mając to na uwadze, dołożyć wszelkich starań, aby ustalić prawidłowy przedmiot swojego postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody
z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień
i wskazówek (zob. również wyrok NSA z 28 października 2016 r. sygn. akt II FSK 1952/15).
Z orzecznictwa tego wynika zatem, że treść żądania budząca wątpliwości organu nie jest brakiem formalnym, usuwalnym w trybie komentowanego przepisu; wątpliwości co do treści żądania powinny być zatem usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego.
Z drugiej jednak strony w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony, a przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest właśnie art. 64 § 2 k.p.a. (tak: NSA w wyroku
z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2768/15), a zatem w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy należy wezwać wnoszącego podanie do jednoznacznego ustalenia treści żądania na podstawie komentowanego przepisu. Należy opowiedzieć się za pierwszym stanowiskiem, ponieważ sformułowanie żądania w sposób budzący wątpliwości organu co do jego rzeczywistej treści nie jest brakiem formalnym w tym sensie, że jest równoznaczne z brakiem żądania. Wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w toku postępowania wyjaśniającego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić,
że w toku całego postępowania Skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wszystkie pisma redagowała samodzielnie, odręcznie, stąd ich treść mogła wzbudzić wątpliwości co do rzeczywistych intencji Strony.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że 27 stycznia 2023 r. do Kolegium wpłynęło pismo Skarżącej z 25 stycznia 2023 r., w którym zwróciła się ona do Organu
o wyjaśnienie kwestii związanych z zatwierdzoną w postępowaniu rozgraniczeniowym
w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego granicą działki nr [...] we wsi Dziewięć Włók, stanowiącą własność Skarbu Państwa, z działką nr [...] we wsi Wiślina, stanowiącą jej własność. Skarżąca zarzuciła, że decyzja o scaleniu została wydana
z naruszeniem prawa, narusza jej prawo własności, przez co została ona skrzywdzona. Strona zarzuciła również, że nie przeprowadzono żadnych czynności w terenie, nie przyjęto od niej żadnych wyjaśnień, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Strona wskazała, że po stronie obrębu Wiślina nigdy nie było numeru [...], zaś geodeta zatwierdził podział, żeby zabrać jej grunty, co może świadczyć o podrabianiu map.
Po wpłynięciu do Kolegium ww. pisma Organ wezwał Starostę o "nadesłanie całości oryginalnych akt sprawy dot. wniosku G. K. z dnia 25.01.2023 r.
w przedmiocie zatwierdzenia scalenia gruntów od decyzji Starosty Gdańskiego z dnia
6 marca 2013 r., nr GK-6017-01/2009/2013, w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, gm. Pruszcz Gdański". Po otrzymaniu tych akt Kolegium
w dniu 2 marca 2023 r. wydało zarządzenie: "Przekazać Sprawozdawcy / Do sprawy".
W kolejnym piśmie (z 28 lutego 2023 r.) Skarżąca zarzuciła m.in., że celowo zmieniono mapy, aby pozbawić ją własności.
Po otrzymaniu ww. pisma Organ (pismem z 24 maja 2023 r.) wystąpił do Starosty
z prośbą o udzielenie informacji, czy po wydaniu wyroku NSA z 21 lipca 2022 r. do Starosty wpłynęły jakiekolwiek wnioski, żądania stron postępowania i czy w związku z tym organ ten podjął stosowne procedury administracyjne, na wniosek stron bądź z urzędu
w sprawie dotyczącej scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, gmina Pruszcz Gdański.
W odpowiedzi (pismo z 15 czerwca 2023 r.) Starosta poinformował Kolegium, że po wydaniu wyroku NSA z 21 lipca 2022 r. nie wpłynęły do niego wnioski ani inne żądania stron postępowania scaleniowego, ani też organ ten nie prowadził postępowań z urzędu
w sprawie dotyczącej scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, gmina Pruszcz Gdański. Po otrzymaniu tego pisma Organ wydał w dniu 16 czerwca 2023 r. zarządzenie: "Do sprawy".
W dniu 16 czerwca 2023 r. do Kolegium wpłynęło kolejne pismo Skarżącej,
w którym Strona wskazała m.in., że wszystkie instytucje ją zawiodły, nikt za to nie ponosi odpowiedzialności, ale Strona liczy na to, że decyzja o scaleniu z 2013 r. będzie unieważniona i jej zadrzewienie wróci do niej.
Po otrzymaniu tego pisma Kolegium 29 czerwca 2023 r. wydało kwestionowane
w niniejszym postępowaniu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 3 września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 6 marca 2013 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi Dziewięć Włók, gmina Pruszcz Gdański.
Należy zauważyć, że od momentu wpływu do Organu pisma Skarżącej z 25 stycznia 2023 r. do momentu wydania ww. postanowienia upłynęło pięć miesięcy (co narusza m.in. sformułowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania). W tym czasie Kolegium nie zwróciło się do Strony o sprecyzowanie treści żądania. Organ wydał kwestionowane
w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie po tym, jak w piśmie Skarżącej z 16 czerwca 2023 r. pojawiło się żądanie "unieważnienia" decyzji. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że Strona nie jest prawnikiem, treść składanych przez nią pism prowadzi do wniosku,
że nie posługuje się językiem prawniczym, dlatego też żądania "unieważnienia" decyzji nie można było jednoznacznie potraktować jako wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Z treści składanych przez Skarżącą pism wynika natomiast,
że nie zgadza się ona z decyzjami, jakie do tej pory zostały wydane, że czuje się skrzywdzona działaniami, jakie w tej sprawie miały miejsce i oczekuje ponownego zbadania tej sprawy.
W judykaturze akcentuje się, że organ administracji publicznej nie może decydować za stronę, w jakim trybie ma zostać rozpoznany jej wniosek (zob. wyrok WSA w Olsztynie
z 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 632/10). Na gruncie art. 63 § 2 k.p.a., normującym elementy podania (w tym żądania jako jednego z nich), o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. Powinno ono spełniać wymóg wskazania jednoznacznego, wyraźnego i nie budzącego wątpliwości. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem
z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie. Powyższa reguła ma zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania,
w jakim strona chce dochodzić swoich praw. Organ nie może zatem wyręczyć strony
i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie i w jakim trybie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (zob. wyrok NSA z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 519/07). Organ jest związany żądaniem strony (zob. wyrok NSA z 26 września 2017 r. sygn. akt
II OSK 1071/16), zatem w razie wątpliwości co do treści żądania obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić treść jej żądania (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/140). Reguła ta, mająca swe prawne unormowanie w art. 8 § 1 k.p.a., powinna być w szczególności przestrzegana, gdy skarżący działa sam, bez profesjonalnej pomocy prawnej (zob. wyrok NSA z 11 października 2002 r. sygn. akt I SA/Łd 1136/01).
Skoro w zakresie intencji wynikających z treści pism Skarżącej istniały wątpliwości (a zdaniem tutejszego Sądu istniały) Organ powinien był zwrócić się do Strony
o sprecyzowanie żądania. Ustalenie w sposób jednoznaczny żądania strony jest bardzo istotne nie tylko z punktu widzenia organu, ale również samej strony. Otóż wiedza w tym zakresie pozwala na rozpoznanie i wydanie rozstrzygnięcia w konkretnych kwestiach istotnych dla podmiotu inicjującego postępowanie. Należy zauważyć, że wzruszenie decyzji zaskarżalnych odwołaniem może nastąpić ze względu na wady proceduralne
w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) oraz w przypadku wad materialnych samej decyzji, w trybie stwierdzenia jej nieważności (art. 156 k.p.a.).
Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy brak ustalenia przez Organ rzeczywistej treści żądania Skarżącej spowodował, że jej wniosek
z 25 stycznia 2023 r. (uzupełniony pismami z 28 lutego 2023 r. i 16 czerwca 2023 r.) został przedwcześnie zakwalifikowany przez Kolegium jako złożony na podstawie art. 156 k.p.a. Pamiętać bowiem trzeba, że narzucanie stronie trybu postępowania, którego zastosowanie wiąże się ze spełnieniem określonych wymogów formalnych, stanowi nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r.
sygn. akt I OSK 20/21).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wezwie Skarżącą do sprecyzowania wniosku zawartego w pismach z 25 stycznia 2023 r., 28 lutego 2023 r. i 16 czerwca 2023 r., pouczając o konsekwencjach prawnych żądań, a po otrzymaniu precyzyjnych wyjaśnień Skarżącej Organ wyda stosowne rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 200 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]