IV SA/WA 1504/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w WarszawieWarszawa2020-11-19

NSAochrona środowiskawsa

ochrona powietrzakara pieniężnaprogram ochrony powietrzazadania krótkoterminowekontrola paleniskinformowanie społeczeństwaPrezydent MiastaInspekcja Ochrony ŚrodowiskaWSAPrawo ochrony środowiska

Podsumowanie

Przejdź do pełnego tekstu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, utrzymującą w mocy karę pieniężną za niedotrzymanie terminów realizacji zadań w zakresie ochrony powietrza.

Prezydent Miasta zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, która utrzymała w mocy karę pieniężną nałożoną za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w Programie Ochrony Powietrza (POP) w latach 2015-2017. Zadania te obejmowały informowanie placówek o ryzyku zanieczyszczenia powietrza oraz kontrolę palenisk domowych. Sąd administracyjny uznał, że organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i zastosował przepisy prawa, oddalając skargę.

Sprawa dotyczyła skargi Prezydenta Miasta na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, która utrzymała w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Kara została nałożona za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w Programie Ochrony Powietrza (POP) dla terenu województwa w latach 2015-2017. Zadania te obejmowały informowanie placówek opiekuńczych o ryzyku narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń oraz prowadzenie kontroli palenisk domowych w zakresie zakazu spalania odpadów. Prezydent Miasta zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych i materialnych, w tym kwestionując podstawę prawną nałożenia kary oraz sposób interpretacji przepisów dotyczących programów ochrony powietrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie zebranego materiału dowodowego i argumentacji stron, uznał, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska prawidłowo oceniły stan faktyczny i zastosowały właściwe przepisy prawa. Sąd podkreślił wagę społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza i zdrowia ludzi, a także brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W konsekwencji, sąd oddalił skargę jako bezzasadną.

Asystent AI do analizy prawnej

Przeanalizuj tę sprawę w kontekście orzecznictwa, przepisów i doktryny. Uzyskaj pogłębioną analizę, projekt pisma lub odpowiedź na pytanie prawne.

Analiza orzecznictwa Badanie przepisów Odpowiedzi na pytania Drafting pism

Wypróbuj Asystenta AI

Zagadnienia prawne (4)

Odpowiedź sądu

Tak, niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w POP stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś.

Uzasadnienie

Sąd uznał, że nałożenie kary jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia niedotrzymania terminów realizacji zadań POP, a organy Inspekcji Ochrony Środowiska prawidłowo oceniły materiał dowodowy i zastosowały przepisy prawa.

Przepisy (1060)

Główne

P.o.ś. art. 315a § ust. 1 pkt 3

Ustawa Prawo ochrony środowiska

P.o.ś. art. 315a § ust. 2

Ustawa Prawo ochrony środowiska

Pomocnicze

P.o.ś. art. 96a § ust. 1 pkt 2 i ust. 2

Ustawa Prawo ochrony środowiska

Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska

Ustawa o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw art. 23

K.p.a. art. 189f § § 1, § 2 i 3

Kodeks postępowania administracyjnego

P.u.s.a. art. 1 § § 1 i § 2

Ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych

P.p.s.a. art. 3 § § 1

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

P.p.s.a. art. 134

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

P.p.s.a. art. 151

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Ustawa o samorządzie województwa art. 90 § ust. 1

Skład orzekający

Aneta Dąbrowska

przewodniczący sprawozdawca

Jarosław Łuczaj

sędzia

Paweł Dańczak

asesor

Asystent AI dla prawników

Twój asystent do analizy prawnej

Zadaj pytanie prawne, zleć analizę orzecznictwa i przepisów, lub poproś o projekt pisma — AI przeszuka ponad 1,4 mln orzeczeń i aktualne akty prawne.

Analiza orzecznictwa i przepisów

Drafting pism i dokumentów

Odpowiedzi na pytania prawne

Pogłębiona analiza z doktryny

Wypróbuj Asystenta AI za darmo

Powiązane tematy

ochrona powietrza kara pieniężna program ochrony powietrza zadania krótkoterminowe kontrola palenisk informowanie społeczeństwa Prezydent Miasta Inspekcja Ochrony Środowiska WSA Prawo ochrony środowiska

Pełny tekst orzeczenia

Oryginał, niezmieniony

IV SA/Wa 1504/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Łuczaj
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III OSK 4668/21 - Wyrok NSA z 2024-11-26
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 315a ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 19 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miast K. (dalej: "skarżący", "strona")) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2020 r., w której utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2018 r. wymierzającą skarżącemu karę pieniężną za niedotrzymanie terminów realizacji w latach 2015-2017 zadań określonych w Programie ochrony powietrza dla terenu województwa [...] (dalej: "POP").
Stan sprawy przedstawia się następująco:
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "Wojewódzki Inspektor", "organ pierwszej instancji", "[...]WIOŚ") decyzją z [...] listopada 2018 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji w latach 2015-2017 zadań określonych w Planie Działań Krótkoterminowych Programu Ochrony Powietrza zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, tj. nieinformowanie społeczeństwa o ryzyku wystąpienia przekroczeń lub ich wystąpieniu i nieprowadzenie kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów.
Od powyższej decyzji odwołał się skarżący.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "Główny Inspektor", "organ odwoławczy", "GIOŚ") decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że [...] WIOŚ przeprowadził w okresie od 11 lipca 2018 r. do 2 sierpnia 2018 r. kontrolę wykonania zadań określonych w POP PDK przez skarżącego. W ramach kontroli stwierdzono, że skarżący nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Prezydenta Miasta K. na lata 2015 - 2017, tj. nie przekazywał dodatkowych informacji dla dyrektorów placówek opiekuńczych, żłobków, przedszkoli, placówek pomocy społecznej o wskazanym ograniczeniu długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń oraz nie podejmował kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w PDK, który stanowi integralną część POP, przez skarżącego - organ uznał, że naruszenie to objęte jest sankcją administracyjną z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.o.ś."] w zw. z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw [(Dz. U. poz. 1479) – dalej jako: "ustawa zmieniająca".
Ustosunkowując się treści odwołania – organ odwoławczy podał, że zgodnie z uzasadnieniem PDK (tabela 132 oraz 133) w przypadku ogłoszenia III lub IV poziomu, urzędy miasta lub gminy przekazują dodatkowe informacje dla dyrektorów placówek opiekuńczych, żłobków, przedszkoli, placówek pomocy społecznej o wskazanym ograniczeniu długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń. Analizując powyższe zapisy organ zauważył, że autor POP nie ogranicza powyższego obowiązku jedynie do dni w których na terenie ww. placówek odbywają się regularne zajęcia. Działalność tych placówek nie ogranicza się bowiem jedynie do pracy od poniedziałku do piątku. W wielu przypadkach w ww. placówkach prowadzone są zajęcia dodatkowe, które odbywają się w soboty, niedziele, czy też w inne dni wolne od pracy. Ponadto powyższy obowiązek nie odnosi się wyłącznie do placówek funkcjonujących w ograniczonym przedziale czasowym, ale również do placówek opiekuńczo – wychowawczych, pomocy społecznej, świadczących całodobową opiekę. Zgodnie z PDK, działania krótkoterminowe w Gminie K. miały być inicjowane i wdrażane po otrzymaniu pisemnej lub elektronicznej informacji od [...] WIOŚ, przekazanej stronie przez PCZK, o ryzyku wystąpienia przekroczenia poziomu dopuszczalnego lub docelowego danego zanieczyszczenia (poziom I PDK), o wystąpieniu przekroczenia poziomu dopuszczalnego lub docelowego określonego zanieczyszczenia (poziom II PDK), o wystąpieniu przekroczenia poziomu informowania (poziom III PDK) lub po przekroczeniu poziomu alarmowego substancji w powietrzu (poziom IV PDK). Z informacji zamieszczonych w protokole kontroli nr [...] [...] od [...] stycznia 2016 r. PCZK przekazywało powiadomienia o jakości powietrza do Urzędu Miasta K. drogą maiIową na adresy [...] oraz [...]. Również w piśmie z 26 czerwca 2018 r. strona sama wskazała, że od momentu powołania PCZK otrzymywała informacje o jakości powietrza w województwie [...]. Natomiast zamieszczenie na stronie internetowej urzędu przekierowania na stronę [...] WIOS, nie jest wywiązaniem się z powyższego obowiązku. W POP bardzo wyraźnie wskazano, że skarżący każdorazowo po otrzymaniu informacji o wystąpieniu III lub IV poziomu winien niezwłocznie poinformować dyrektorów placówek opiekuńczych, żłobków, przedszkoli, placówek pomocy społecznej o wskazanym ograniczeniu długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń. Wykonanie przedmiotowego zadania nie może opierać się na uzyskanym efekcie ekologicznym, gdyż w omawianym przypadku można mówić wyłącznie o efekcie zdrowotnym. Działanie to ukierunkowane jest bowiem na ochronę zdrowia podopiecznych wskazanych placówek, tak aby ograniczyć do minimum ich narażenie na wysokie stężenia zanieczyszczeń w powietrzu i strona po otrzymaniu ww. informacji winna niezwłocznie podjąć działania polegające na poinformowaniu dyrektorów powyższych placówek o wskazanym ograniczeniu długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń.
Zdaniem organu odwoławczego także wskazane w decyzji [...] WIOŚ naruszenie polegające na nieprowadzeniu kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów jest także prawidłowe. Zgodnie z POP w przypadku ogłoszenia I poziomu ostrzegawczego prowadzone działania powinny opierać się głównie na zaleceniach i informacjach oraz prewencji. W przypadku II, III oraz IV poziomu ostrzegawczego oprócz działań informacyjnych i zaleceń, podstawą są działania nakazowe i zakazowe oraz kontrola ich wykonywania. Autor POP w przedmiotowym dokumencie nie dokonał rozróżnienia działań, jakie należy podejmować w przypadku ogłoszenia II, III lub IV poziomu ostrzegawczego. W uzasadnieniu POP wskazano, że w przypadku ogłoszenia II poziomu ostrzegawczego działaniami, jakie należy podjąć są działania wspomagające - informacyjne i kontrole, z tym że w rozumieniu POP kontrole powinny douczyć wykonywania działań nakazowych i zakazowych. W przypadku ogłoszenia III poziomu ostrzegawczego podejmowane działania powinny obejmować działania informacyjne, nakazowe i zakazowe przewidziane do wdrożenia w ramach PDK. Natomiast po ogłoszeniu IV poziomu ostrzegawczego rodzaj podejmowanych działań powinien obejmować zestaw działań przewidzianych do wdrożenia w ramach PDK, określony w tabeli nr 76 POP. Zatem kontrole palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów, jako jedno z zadań określonych w tabeli 76 winno być wykonywane po ogłoszeniu IV poziomu ostrzegawczego. Główny Inspektor nie podzielił stanowiska [...] WIOŚ, że ww. kontrole powinny być prowadzone też po ogłoszeniu II lub III poziomu ostrzegawczego. Strona nie prowadziła kontroli palenisk domowych w zakresie spalania odpadów także po ogłoszeniu IV poziomu ostrzegawczego. W okresie objętym kontrolą, strona co najmniej 3 krotnie otrzymała informację o przekroczeniu wartości poziomu alarmowego 300 ug/m dla pyłu zawieszonego PM10 w powietrzu i ogłoszeniu IV poziomu ostrzegawczego (10 i 11 stycznia oraz 16 lutego 2017 r.), zatem miała obowiązek prowadzenia kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Z ustaleń kontroli [...] WIOS (załącznik nr 12 do protokołu kontroli [...] w okresie ogłoszenia IV poziomu ostrzegawczego, tj. w ww. dniach strona nie prowadziła kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów.
Główny Inspektor wskazał, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego była przeprowadzona przez [...] WIOŚ w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. kontrola terminowej realizacji zadań określonych w POP. Przedmiotowa kontrola obejmowała okres od 2015 do 2017 r. Zatem przywołana przez stronę uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w kontrolowanym okresie nie obowiązywała. Prowadzone postępowanie administracyjne jest następstwem przeprowadzonego postępowania kontrolnego. Tak więc w ocenie Głównego Inspektora w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, wojewódzki inspektor ochrony środowiska winien brać pod uwagę program ochrony powietrza oraz plan działań krótkoterminowych, obowiązujące w okresie objętym kontrolą, a nie w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego. Z powyższą opinią zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który orzeczeniem z 12 września 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1102/19) wskazał, że organ wymierzając karę pieniężną za nieterminową realizację zadań określonych w programie ochrony powietrza, winien oprzeć się na uchwale obowiązującej w kontrolowanym okresie. W przypadku sprawy jest to uchwała z [...] listopada 2014 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu POP wyraźnie określono, że urzędy gminy lub miasta odpowiedzialne są za niezwłoczne powiadomienie w sposób zwyczajom przyjęty instytucji szczebla gminnego odpowiedzialnych za prowadzenie działań naprawczych. Głównym celem zadania jest ograniczenie długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia. Realizacja powyższego celu wymaga więc podjęcia działań informacyjnych natychmiastowo po otrzymaniu informacji o ryzyku wystąpienia przekroczenia dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu. Równie istotne w aspekcie ochrony społeczeństwa przed zanieczyszczeniami jest niezwłoczne wykonywanie kontroli z zakresu przestrzegania zakazu spalania odpadów.
Organ również wyjaśnił, że w ustawie Prawo ochrony środowiska nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego, odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f K.p.a. Po przytoczeniu treści art. 189f § 1, § 2 i 3 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zagadnienia ochrony jakościowej powietrza atmosferycznego objęte są systemem międzynarodowej ochrony powietrza, a podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 2 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE.I. Nr 152, str. 1), tzw. dyrektywa CAFE. W art. 1 tej dyrektywy zawarte zostały podstawowe jej cele, dotyczące m.in. zdefiniowania i określenia celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość oraz utrzymanie jakości powietrza, tam gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawę w pozostałych przypadkach. Jednocześnie dyrektywa określa, że Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, że wartości dopuszczalne zanieczyszczeń nie są przekraczane, a jeżeli poziomy zanieczyszczeń w poszczególnych strefach i aglomeracjach są niższe, niż w ustawodawstwie krajowym zagadnienia ochrony jakości powietrza w sposób całościowy regulowane są w ustawie Prawo ochrony środowiska. Kierunki działań związane z transpozycją dyrektywy CAFE zostały określone w art. 85 P.o.ś. W przypadkach, w których poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają, wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, w dalszych przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska (transponujących odpowiednie przepisy dyrektywy CAFE) ustanowione zostały obowiązki dotyczące opracowania programu ochrony powietrza dla tych stref. Celem programów ochrony powietrza jest dotrzymanie odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych, dokument ten wyznaczać ma bowiem działania naprawcze ukierunkowane na poprawę jakości powietrza, dotyczące zmniejszenia ryzyka wystąpienia przekroczeń oraz ograniczenie skutków i czasu ich trwania. Oczywistym jest zatem, że niewywiązywanie się z obowiązków określonych w ww. dokumencie, tj. niezrealizowanie w terminie zadań określonych w programie ochrony powietrza, powoduje brak poprawy jakości powietrza. Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie odnosi się zatem do obowiązku podejmowania działań o istotnej wadze społecznej, dotyczących ochrony powietrza, ukierunkowanych także na ochronę zdrowia ludzi. Naruszenia skutkujące wszczęciem niniejszego postępowania dotyczą niezrealizowanych przez stronę wyżej opisanych obowiązków. Głównym celem pierwszego z ww. działań jest zapewnienie ochrony zdrowia podopiecznych wskazanych placówek, polegającej na minimalizowaniu ich narażenia na oddziaływanie powietrza o wysokim stężeniu zanieczyszczeń. Odpowiednia realizacja zadań o takim charakterze wymaga więc podjęcia działań w trybie natychmiastowym, niezwłocznie po otrzymaniu informacji o ryzyku wystąpienia przekroczenia dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu. Działania polegające na prowadzeniu kontroli indywidualnych palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów związane są z kolei z realizacją celu określonego zasadniczo w ww. art. 85 P.o.ś., dotyczącego zapewnienia jak najlepszej jakości powietrza. Wykonywane przez Inspekcję Ochrony Środowiska analizy wyników pomiarów jakości powietrza prowadzonych w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska jednoznacznie wskazują, że oddziaływanie emisji związanych z indywidualnym ogrzewaniem budynków ma zasadniczy wpływ na jakość powietrza. Przekroczenia średniego dobowego stężenia PM10 najczęściej występują w okresie zimowym. Ma to związek ze zwiększoną emisją pyłu powstającego przy spalaniu paliw w celach grzewczych. W odniesieniu do województwa [...] wskazać należy na wyniki Rocznej oceny jakości powietrza w województwie [...] za rok 2018, gdzie jako główną przyczynę złej jakości powietrza w województwie [...] identyfikuje się emisję z indywidualnego ogrzewania budynków mieszkalnych (emisja bytowo-komunalna). W dokumencie tym stwierdza się, że: "Wobec powszechnie występującego problemu zanieczyszczenia powietrza pyłem, ważne jest prowadzenie przez wszystkie gminy intensywnych działań kontrolnych w indywidualnych gospodarstwach domowych, w zakresie przestrzegania zapisów uchwały antysmogowej, pod kątem zakazu spalania paliw najgorszej jakości". Efektywna realizacja zadań kontrolnych ukierunkowanych na przestrzeganie zakazu spalania odpadów w gospodarstwach domowych ma więc zasadnicze znaczenie dla osiągania poprawy jakości powietrza.
W aspekcie zawartego w ww. art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. pojęcia "znikomości naruszenia prawa" w doktrynie przyjmuje się, że wpływ na jego ocenę będą miały m.in. takie elementy przedmiotowe, jak waga dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia. Ocena w tym zakresie pozostawiona jest organowi administracji publicznej. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ (obejmującej w zasadzie wszystkich mieszkańców miasta K.), a także długotrwały czas trwania naruszenia obejmujący lata 2015-2017, według organu nie sposób było uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona określona w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa.
W odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. organ stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu stronie kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym Główny Inspektor nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a.
W sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 K.p.a., dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Przepis ten zakłada możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna. Skuteczność norm sankcjonujących jest zatem ściśle związana z celami, którym służyć mają obowiązki określone w przynależnych do prawa administracyjnego materialnego normach sankcjonowanych.
Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że celem bezpośrednim ustanowionej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. sankcji jest oddziaływanie na właściwe organy, w celu zapewnienia terminowej realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych. Cele pośrednie zawartej w tym przepisie normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia jak najlepszej jakości powietrza, w szczególności przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane, a także zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach. Cele te, ukierunkowane na ochronę powietrza, pozostają zbieżne z rafio legis regulacji materialnoprawnej, w której normy te zostały zawarte, tj. ustawy - Prawo ochrony środowiska, której celem jest w pierwszej kolejności przeciwdziałanie naruszeniom środowiska (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja).
Realizacja działań polegających na przekazaniu informacji dla dyrektorów placówek opiekuńczych, żłobków, przedszkoli, placówek pomocy społecznej, o ograniczeniu długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń, a także zadań dotyczących wykonywania kontroli palenisk domowych, stanowi niewątpliwie przejaw funkcji prewencyjnej prawa ochrony środowiska.
Istotne znaczenie dla skuteczności zawartej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. kary pieniężnej, ma również prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na właściwe organy oraz społeczeństwo i uświadamianiu obowiązków związanych z terminową realizacją działań określonych w programach ochrony powietrza, których niezrealizowanie może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W aspekcie prewencji szczególnej (indywidualnej) celem art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. Ponadto intencją ustawodawcy przyświecającą wprowadzeniu do ustawy Prawo ochrony środowiska art. 315a było ustanowienie skutecznych narzędzi zapewniających przygotowanie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych przez zarządy województw oraz realizację działań określonych tymi programami i planami przez jednostki wskazane w tych dokumentach.
Z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej zawartej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 K.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.
Prezydent Miasta K. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności albo uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:
1) art. 15 zzs ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania i w dniu doręczenia decyzji) - przez wydanie w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID decyzji innej, niż decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony;
2) art. 315a ust. 1 pkt 3 i art. 91 ust. 3a i ust. 9c P.o.ś. w zw. z § 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i brakiem przepisów przejściowych w tej uchwale - przez zastosowanie sankcji za (rzekome) naruszenie obowiązków wynikających z uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku w sytuacji gdy utraciła ona moc przed wydaniem decyzji;
3) art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. - przez jego błędne zastosowanie w przypadku gdy skarżący w ogóle nie wykonał działań stanowiących przedmiot zarzutu organu, a przepis ten ustanawia sankcje jedynie za "niedotrzymanie terminu" realizacji działań;
4) przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych - przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że Sejmik Województwa [...] mógł ustalić termin realizacji działania w postaci obowiązku informowania społeczeństwa o ryzyku wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu, a także w zakresie prowadzenia kontroli palenisk - podczas gdy z przepisów rozporządzenia wynika, że organ uchwałodawczy nie ma kompetencji do ustalania takich terminów;
5) postanowień pkt 4.4.2. i 16.4. uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. - przez przyjęcie, że wynika z nich termin realizacji zapisanych w nich działań;
6) art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. w zw. z postanowieniami pkt 4.4.2. i 16.4. ww. uchwały - przez przyjęcie, że kara przewidziana w tym przepisie może dotyczyć "nieterminowej realizacji" zadania w sytuacji gdy wobec braku konkretnego terminu należałoby przyjąć, że ma ono zostać wykonane niezwłocznie;
7) art. 77 § 1 K.p.a. - przez przyjęcie, że skarżący nie dotrzymał terminu niezwłocznej realizacji działań w sytuacji gdy organ całkowicie zaniechał zbadania, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mógł wykonać te działania bez zbędnej zwłoki;
8) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. - przez jego niezastosowanie.
W motywach skargi przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością postawionych zarzutów.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną decyzji, na mocy której wymierzono skarżącej administracyjną karę pieniężną stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.
Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska - w myśl art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś. - sprawuje nadzór w zakresie realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty; do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Według art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 P.o.ś. – w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych - organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł; karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Norma art. 315a ust. 1 pkt 3 od 1 stycznia 2019 r. na mocy art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw otrzymała brzmienie: "W przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych - organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł". Niemniej w myśl art. 23 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym. Zatem, to wójt, burmistrz, czy prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej.
Sejmik Województwa [...] [...] listopada 2014 r. podjął uchwałą Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenów województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężeń ekspozycji, która weszła w życie [...] grudnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]). Głównym celem, postawionym w POP dla stref województwa [...], jest ochrona zdrowia mieszkańców województwa. Dążenie do tego celu, poprzez realizację działań naprawczych w skali województwa, musi być oparte na współpracy wszystkich jednostek odpowiedzialnych za realizację działań, a także wszystkich organów mających realny wpływ na uwarunkowania jego realizacji (1.2. Zakres programu). W POP określono Plan działań krótkoterminowych (dalej jako: "PDK") mający na celu przede wszystkim ochronę wrażliwych grup ludności, do których należą m. in. dzieci i młodzież poniżej 25 roku życia, osoby starsze i w podeszłym wieku. W tym względzie wskazano, że w pierwszej kolejności konieczne winno być podjęcie działań logistycznych i informacyjnych Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego (WCZK) poprzez Powiatowe Centra Zarządzania kryzysowego i Gminne Centra Zarządzania Kryzysowego w celu dotarcia do właściwych grup ludności. W ramach działań z każdego poziomu należy przekazywać informacje ostrzegające o niebezpieczeństwie narażenia zdrowia ludności, ze szczególnym uwzględnieniem grup wrażliwych. Działania krótkoterminowe w Gminie K. miały być inicjowane i wdrażane po otrzymaniu pisemnej lub elektronicznej informacji od [...] WIOŚ, przekazanej skarżącej przez Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego powiatu [...] (PCZK), o: (1) ryzyku wystąpienia przekroczenia poziomu dopuszczalnego lub docelowego danego zanieczyszczenia (poziom I); (2) wystąpieniu przekroczenia poziomu dopuszczalnego lub docelowego określonego zanieczyszczenia (poziom II); (3) wystąpieniu przekroczenia poziomu informowania (pył PM10) lub ryzyku przekroczenia poziomu alarmowego (poziom III); (IV) wystąpieniu przekroczenia poziomu alarmowego określonego zanieczyszczenia (jeżeli występuję) (poziom IV). W przypadku ogłoszenia I poziomu ostrzegawczego prowadzone działania miały opierać się głównie na zaleceniach i informacjach oraz prewencji. W przypadku ogłoszenia II, III i IV poziomu ostrzegawczego, oprócz działań informacyjnych i zaleceń, podstawą miały być działania nakazowe i zakazowe oraz kontrola ich wykonywania. Po otrzymaniu powyższych informacji, urzędy gminy lub miasta były zobowiązane do niezwłocznego podjęcia działań polegających na przekazaniu dodatkowych informacji dla dyrektorów placówek opiekuńczych, żłobków, przedszkoli, placówek pomocy społecznej o wskazanym ograniczeniu długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, powyższego obowiązku nie ograniczono jedynie do dni w których na terenie ww. placówek odbywają się regularne zajęcia. Ponadto obowiązek ten nie odnosił się wyłącznie do placówek funkcjonujących w ograniczonym przedziale czasowym, np. takim jak żłobki czy przedszkola, ale i placówek pomocy społecznej czy opiekuńczych, które świadczą całodobową opiekę. W przypadku wystąpienia warunków, wymaganych do ogłoszenia poziomu IV, wprowadzane miały być działania krótkoterminowe, których lista znajdowała się w Tabeli 76 POP. Jednym z takich działań była kontrola palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów.
W postępowaniu ustalono, że skarżący nie dotrzymał terminów realizacji zadań przewidzianych na lata 2015-2017 określonych w PDK POP zatwierdzonego ww. uchwałą [...] z [...] listopada 2014 r. W tych latach, skarżący po pierwsze nie realizował obowiązku informowania społeczeństwa o ryzyku wystąpienia przekroczeń poziomów dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu lub ich wystąpieniu, pomimo występowania w ww. okresie takich poziomów opisanych w PDK POP. Ściślej nie przekazywał dodatkowych informacji dla dyrektorów placówek opiekuńczych, żłobków, przedszkoli, placówek pomocy społecznej o wskazanym ograniczeniu długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń, po przekazaniu przez PCZK do Urzędu Miasta K. powiadomienia o jakości powietrza drogą mailową; po drugie nie podejmował kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów po otrzymaniu informacji o przekroczeniu wartości poziomu alarmowego 300 ug/m dla pyłu zawieszonego PM10 w powietrzu i ogłoszeniu IV poziomu ostrzegawczego (10.01.2017 r., 11.01.2017 r., 16.02.2017 r.).
Podstawowym dowodem w sprawie był protokół kontroli nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzonej przez [...] WIOŚ, w trakcie której skontrolowano realizację przez skarżącego obowiązków określonych w POP. Z dokumentu tego wynika, że kontrolę przeprowadzono w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2018 r., a kontrolą objęto lata 2015-2017.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, na jego podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne, w efekcie doprowadzono do należytego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. Zatem zasadnie Organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę.
Nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia podstawy do jej wymierzenia określonej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminu realizacji danego czy danych zadań. Jedynie luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości wymiaru kary, albowiem w przepisie który stanowił podstawę wymierzenia kary została ona określona w przedziale od 10 000 zł do 500 000 zł. W niniejszej sprawie kara została wymierzona w najniższej przewidzianej przez przepis wysokości.
W kontekście zarzutów skargi oraz argumentacji przytoczonej na ich poparcie, należy jeszcze wskazać na poniższe podstawy.
Po pierwsze, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei stosownie do art. 15zzs ust. 9 ww. ustawy - w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony. Należy zauważyć, że powołany przepis został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. (art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875), a więc aktualnie już nie obowiązuje. Rację ma skarżący, że w okresie obowiązywania ww. regulacji organ drugiej instancji wydał decyzję objętą niniejszą skargą, która nie była decyzją uwzględniającą odwołanie skarżącego. Jednak skarżący stosownie do żądań skargi nie wykazał, aby doszło do rażącego jego naruszenia, czy naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd także naruszenia przedmiotowej regulacji nie ocenił w powyższych kategoriach. Zatem z tego powodu nie doszło do uwzględnienia skargi. Powołany przepis niewątpliwie zmierzał do ochrony podmiotów, których sytuacja prawna w następstwie wydanej decyzji administracyjnej miałaby ulec pogorszeniu. Chodziło o to, że w następstwie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 strony postępowań administracyjnych miały utrudnione możliwości korzystania ze swoich uprawnień procesowych. Jednak na gruncie niniejszej sprawy skarżący wykorzystał dostępne środki procesowe i nie zgłosił jakichkolwiek uszczupleń w tym zakresie. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] listopada 2018 r., a zatem na wiele miesięcy przed ogłoszeniem w Polsce ww. stanów. Natomiast organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Zaskarżona decyzja została wydana [...] kwietnia 2020 r. (doręczona 5 maja 2020 r.), a wszelkie czynności w postępowaniu zostały zakończone przed wprowadzeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 13 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie od 20 marca 2020 r. stanu epidemii. Skarżący zawiadomieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 19 lutego 2020 r. (doręczonym 4 marca 2020 r.) został poinformowany o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie siedmiu dni. Do 11 marca 2020 r., czyli upływu wyznaczonego terminu, skarżący z prawa tego nie skorzystał. 6 marca 2020 r. drogą elektroniczną zwrócił się do organu z pytaniem - czy w sprawie pojawiły się nowe istotne dokumenty, które zgromadzone zostały po złożeniu odwołania. W odpowiedzi przekazanej 9 marca 2020 r. skarżący został poinformowany, że po udostępnieniu 22 lutego 2019 r. akt postępowania w sprawie nie pojawiły się nowe dokumenty. Powyższe dowodzi, że fakt wydania zaskarżonej decyzji w okresie obowiązywania przepisów art. 15 zzs ww. ustawy w żaden sposób nie ograniczył uprawnień skarżącego w postępowaniu odwoławczym, które wyglądałoby dokładnie tak samo gdyby stan epidemii nie został ogłoszony (pod. wyroki: WSA w Krakowie z 15.10.2020 r., sygn. akt II SA/Kr 824/20, Lex 3096501) i WSA w Rzeszowie z 15.10.2020 r., sygn. akt II SA/Rz 646/20).
Po drugie z akt sprawy wynika, że podstawą do wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego była przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w 2018 r. kontrola wykonywania zadań określonych w POP. Przedmiotowa kontrola obejmowała okres od 2015 r. do 2017 r. Skoro, zakresem kontroli objęto realizację zadań określonych w POP na lata 2015-2017 to oparcie się na uchwale nr [...] było legalne. Natomiast uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji (Dz. Urz. Woj. [...]. Poz. [...]) weszła w życie [...] stycznia 2018 r. i w okresie objętym kontrolą realizacji zadań określonych w POP na lata 2015-2017 nie obowiązywała. Określa ona działania w kolejnych latach, tak więc nie mogła odnosić do okresu objętego kontrolą, tj. do lat 2015-2017. Zatem, uchwała obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania i w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie mogła stanowić podstawy dokonanej oceny w sprawie. Takie stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1102/19). Oznacza to, że wymierzenie kary za niedotrzymanie terminów realizacji w latach 2015-2017 obowiązków określonych w POP, zostało prawidłowo oparte na POP zatwierdzonym uchwałą z [...] listopada 2014 r. i obowiązującym w tym przedziale czasowym (w kontrolowanym okresie). Skoro sam przepis ustawy Prawo ochrony środowiska, a ściślej art. 91 ust. 9c P.o.ś., zobowiązuje sejmik województwa do określenia w drodze uchwały programu ochrony powietrza i w programie zakreślane są ramy czasowe realizacji określonych działań, to zawsze badanie terminowości ich realizacji przez podmioty za to odpowiedzialne musi opierać się na czasie minionym, jak w przypadku sprawy. Nie można bowiem oceniać zachowania terminu realizacji danego działania określonego programem ochrony powietrza, opierając się na obecnie obowiązującej regulacji prawa miejscowego, uchwalanej w innych realiach faktycznych i prawnych oraz zakreślającej dla danych działań naprawczych inne ramy czasowe, w sensie późniejsze po ramach kontrolowanego okresu. Trzeba w pełni więc zgodzić się z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że w kontrolowanym postępowaniu należało brać pod uwagę POP, który obowiązywał w okresie zakreślonym kontrolą, a nie w okresie toczącego się postępowania administracyjnego.
Po trzecie według art. 84 ust. 1 P.o.ś., w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Opracowywanie programów nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje. Jeżeli chodzi o ustawę, to wynika on z art. 91 ust. 1 P.o.ś. w przypadku programów ochrony powietrza. Szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza i plany działań krótkoterminowych; formę sporządzania i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych; zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych określało, przywołane w skardze, ówcześnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. poz. 1028). Przedmiotowe rozporządzenie określało wyłącznie wytyczne niezbędne do opracowania programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych, a nie do prowadzenia kontroli w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych. Innymi słowy, rozporządzenie to z racji problematyki regulacyjnej nie mogło znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, tym samym zaskarżona decyzja nie mogła zostać oceniona w kontekście naruszenia jego regulacji. Rolą organów właściwych w sprawie była ocena - czy skarżący realizował w terminie zadania określone w akcie prawa miejscowego – uchwale w sprawie POP. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają wpływu na treść programu ochrony powietrza. Nie są też organami uprawnionymi do oceny zapisów programu ochrony powietrza i zadań nim nałożonych na organ wykonawczy gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 P.o.ś., zarząd województwa jest odpowiedzialny za opracowanie projektu programu ochrony powietrza, natomiast jego uchwalenie powierzono sejmikowi województwa. Jeżeli skarżący uważał, że omawiana uchwała narusza prawo, nie odpowiada regulacjom ustawy Prawo ochrony środowiska czy ww. rozporządzenia - jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie administracji publicznej, mógł zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512, z późn. zm.). Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wówczas przedmiotem rozważań mogłyby być uwagi skarżącego formułowane względem treści ww. aktu w kontekście regulacji rozporządzenia, dotyczące np. dopuszczalności czy braku precyzyjnego określenia terminów wykonania obowiązków, czy nienależytej jego czytelności. Tymczasem przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja utrzymująca w mocy decyzję wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną. W postępowaniu też wykazano, że Gmina K. nie informowała Zarządu Województwa lub Sejmiku Województwa o braku możliwości realizacji zadań określonych w POP oraz nie składała uwag do projektu POP z 2014 r. Wręcz w piśmie z 8 września 2014 r. skierowanym do Marszałka Województwa [...] pozytywnie zaopiniowała projekt POP z 2014 r.
Po czwarte, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że brak realizacji obowiązków określonych w POP jest równoznaczny z niedotrzymaniem terminu w jakim winny być realizowane. Sankcja administracyjna określona w ww. przepisie Prawa ochrony środowiska ma także zastosowanie w przypadku braku realizacji zadań określonych w Planie Działań Krótkoterminowych Programu Ochrony Powietrza.
Po piąte, skarżąca zarzuciła naruszenie postanowień pkt 4.4.2. i 16.4. uchwały z [...] listopada 2014 r. przez przyjęcie, że wynika z nich termin realizacji zapisanych w nich działań. Tymczasem ocena terminowości realizacji działań określonych w POP była dokonywana w kontekście obowiązku ich realizacji w latach 2015-2017. W postępowaniu chodziło o ustalenie czy skarżący w latach 2015-2017 wykonał obowiązki na niego nałożone w POP i efektem było przyjęcie, że skarżący nie realizował omówionych wyżej działań w terminie, tj. w istocie w okresie obowiązywania przedmiotowego POP. Nie chodziło więc o konkretny termin, który miałby zostać zakreślony na realizację obowiązku informowania społeczeństwa o ryzyku wystąpienia czy wystąpieniu przekroczenia dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu, a także na realizację obowiązku kontroli palenisk - w danym momencie czasowym. Natomiast, skoro głównym celem postawionym w PDK POP dla stref województwa [...], była ochrona zdrowia mieszkańców województwa, w tym celem zadania było ograniczenie długotrwałego przebywania podopiecznych na otwartej przestrzeni w celu uniknięcia narażenia na wysokie stężenia zanieczyszczeń, to osiągnięcie tego celu wymagało natychmiastowego podejmowania działań informacyjnych po otrzymaniu informacji o ryzyku wystąpienia przekroczenia dopuszczalnych lub alarmowych substancji w powietrzu. Równie istotne w czasie było wykonywanie kontroli z zakresu przestrzegania zakazu spalania odpadów w aspekcie ochrony społeczeństwa przed zanieczyszczeniami powietrza.
Po szóste, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego w sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa [...]. Jak wskazał organ, w doktrynie przyjmuje się, że wpływ na ocenę "znikomości naruszenia prawa" mają m.in. takie elementy przedmiotowe, jak waga dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia i ocena w tym zakresie pozostawiona jest organowi administracji publicznej. Organ w zaskarżonej decyzji słusznie podkreślił, że ochrona powietrza stanowi jedno z ważniejszych zagadnień na gruncie przepisów o ochronie środowiska. Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie odnosi się zatem do obowiązku podejmowania działań o istotnej wadze społecznej, dotyczących ochrony powietrza i ukierunkowanych na ochronę zdrowia ludzi. Zgodnie z zakresem POP określonym w rozdziale 1 - głównym celem, postawionym w POP dla stref województwa [...], jest ochrona zdrowia mieszkańców województwa. Dążenie do tego celu, poprzez realizację działań naprawczych w skali województwa, musi być oparte na współpracy wszystkich jednostek odpowiedzialnych za realizację działań, a także wszystkich organów mających realny wpływ na uwarunkowania jego realizacji. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ (obejmującą w zasadzie wszystkich mieszkańców miasta K.), a także długotrwały czas trwania naruszeń (obejmujący lata 2015-2017), nie sposób było zaprzeczyć twierdzeniu organu, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikoma. W takim stanie sprawy nie została spełniona określona w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Sąd, mając na względzie przytoczone regulacje prawne z zakresu ustawy Prawo ochrony środowiska i prawa miejscowego jakim była uchwała w sprawie Programu ochrony powietrza oraz poczynione na ich podstawie rozważania, a nadto stan sprawy, w tym treść zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, nie uwzględnił skargi. Uznał, że decyzja z [...] kwietnia 2020 r. nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd też nie stwierdził zaistnienia podstawy z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2020 r., Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.

Potrzebujesz pomocy prawnej?

Asystent AI przeanalizuje Twoje pytanie w oparciu o orzecznictwo, przepisy i doktrynę — jak rozmowa z ekspertem.

Zadaj pytanie Asystentowi AI