IV SA/Wa 1500/05

IV SA/Wa 1500/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. P., A. P. i S. W. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] marca 2005 r.; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz A. P., A. P. i S. W. kwotę 600, 00 zł. /sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2005r. Minister Gospodarki i Pracy na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 145 a § 1 i 2 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. P., A. P. i S. W. odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za utracone składniki majątkowe przedsiębiorstwa F. w P.
W uzasadnieniu wskazano, iż Minister Przemysłu i Handlu decyzją z dnia [...] grudnia 1995r. stwierdził nieważność:
* zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1950r. w sprawie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem F. w P.,
* orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia [...] sierpnia 1972r. w
sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa F. w P., ul. [...].
Z roszczeniem odszkodowawczym w trybie art. 160 § 1 kpa wystąpili A. P., A. P. i L. W. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. przyznał, na podstawie art. 160 § 3 i 4 kpa, odszkodowanie za utracone składniki majątkowe przedsiębiorstwa F. w granicach szkody rzeczywistej, rozumianej jako wartość z tytułu utraty, zużycia lub pogorszenia składników majątkowych przedsiębiorstwa.
Wyrokiem z dnia 23 września 2003r. sygn. akt. K20/02 (opublikowanym w Dz. U. Nr 170, poz. 1660) Trybunał Konstytucyjny w pkt 1 orzekł, iż art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust.l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w pkt 2 orzekł, że "punkt pierwszy znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997r., to jest od daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Pismem z dnia 28 października 2003r. A. P., A. P. i L. W. zwrócili się z wnioskiem o wznowienie postępowania powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Organ stwierdził, iż wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozszerzał granice szkody, o której mowa w art. 160 § 1 kpa, jednakże zmiana ta miała zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997r.
Tymczasem spadkobiercy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa odzyskali prawo posiadania wadliwie przejętego majątku na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1995r. Nie można uznać, iż po tej dacie powstała szkoda w granicach utraconych korzyści. Wnioskodawcy odzyskali prawo do utraconego mienia z chwilą, gdy decyzja z dnia [...] grudnia 1995r. stała się ostateczna, a więc jeszcze przed datą wejścia w życie Konstytucji RP. Z tego powodu stan prawny powstały na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny powoływanego wyroku nie obejmuje roszczenia zgłoszonego przez spadkobierców znacjonalizowanego przedsiębiorstwa.
Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłoszonego przez A. P., A. P. i S. W. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2005r.
W uzasadnieniu powtórzono ustalenia faktyczne zawarte w poprzednio wydanej decyzji. Dokonując oceny zasadności roszczenia spadkobierców właścicieli przejętego przedsiębiorstwa organ ponownie stwierdził, iż przed 17 października 1997r. odszkodowanie przysługiwało jedynie za szkodę rzeczywistą, a nie za pełną szkodę. Wraz natomiast z odzyskaniem pełni praw właścicielskich przez spadkobierców byłych właścicieli, mogli oni w pełni realizować przysługujące im uprawnienia. W ocenie organu spadkobiercy mogliby skutecznie domagać się odszkodowania za szkodę po dniu 17 października 1997r., ale w tej dacie przedmiotowe przedsiębiorstwo zostało im "formalnie przywrócone".
Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, iż przedsiębiorstwo zostało przekazane spadkobiercom dopiero w lipcu 1998r. Spadkobiercy ci bowiem odzyskali prawo własności z chwilą, gdy stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego. Miało to zaś miejsce przed datą oznaczoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie organu wszelkie roszczenia odszkodowawcze za szkodę powstałą po dacie wydania decyzji nieważnościowej z dnia [...] grudnia 1995r. w związku z bezprawnym korzystaniem przez użytkownika z istniejącego mienia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, nie mogą być objęte przedmiotowym postępowaniem odszkodowawczym, bowiem okoliczności te nie są bezpośrednim i normalnym następstwem wydania wadliwych decyzji nacjonalizacyjnych, lecz pozostają powiązane z innymi
zdarzeniami prawnymi lub czynnościami nie wynikającymi wprost ze stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizujących przedmiotowe przedsiębiorstwo.
W skardze do Sądu Administracyjnego A. P., A. P. i S. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] marca 2005r., ewentualnie o ich uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił rażące naruszenie art. 160 § 1 kpa w zw. z pkt 1 i 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. (sygn. akt K 20/02) oraz w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez niewłaściwą jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę w postaci utraconych korzyści jest ograniczona wyłącznie do przypadków, w których wydanie decyzji stwierdzającej nieważności innej decyzji, będącej źródłem szkody nastąpiło po wejściu w życie Konstytucji RP.
Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 361 kc w zw. z art. 160 § 2 kpa poprzez niewłaściwą jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż brak jest adekwatnego związku między wydaniem, uznanych następnie za nieważne, decyzji nacjonalizacyjnych, a szkodą w postaci utraconych korzyści, wynikającą z niemożności korzystania z majątku, objętego wadliwą nacjonalizacją.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnieśli, że ponieśli szkodę mimo wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, bowiem nie mogli w pełni korzystać z odzyskanego przedmiotu własności. Przede wszystkim byli pozbawieni możliwości ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Spowodowane to było tym, że Wojewoda [...] na skutek wadliwej nacjonalizacji, decyzją z dnia [...] sierpnia 1991r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo P. w P. prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, jakoby stanowiących w dniu [...] grudnia 1990r. własność Skarbu Państwa i pozostających w zarządzie wyżej wymienionej państwowej osoby prawnej. Jednocześnie Wojewoda stwierdził nabycie przez tę osobę prawną prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Tenże, Wojewoda inną decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r. ponownie orzekł o nabyciu użytkowania wieczystego i własności budynków przez wymienioną osobę prawną. Funkcjonowanie tych
decyzji uwłaszczeniowych było przeszkodą w ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności na rzecz skarżących.
Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych umożliwiło dokonanie stosownych wpisów w księgach wieczystych. Stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych nastąpiło [...] grudnia 1998r. i w ocenie skarżących do tej daty pozbawieni byli de facto prawa rozporządzania przedmiotem swojej własności.
Skarżący wywodzą, iż w ocenie Ministra Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z tytułu wadliwej nacjonalizacji jedynie w zakresie szkody powstałej do dnia stwierdzenia nieważności aktów nacjonalizacyjnych. Skarżący twierdzą, iż zarówno art. 160 kpa , jak i wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ograniczają roszczenia odszkodowawczego wyłącznie do szkody poniesionej przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej, będącej źródłem szkody. Natomiast organ przyjął, iż szkoda powstała wskutek bezprawnej nacjonalizacji (zarówno w zakresie damnum emergens, jak i lucrum cessans) mogła powstać tylko do momentu wydania przez Ministra decyzji z grudnia 1995r. stwierdzającej nieważność aktów nacjonalizacyjnych.
W ocenie skarżących pomiędzy szkodą skarżących w postaci utraconych korzyści, a wadliwie przeprowadzoną nacjonalizacją istnieje normalny związek przyczynowy, o którym mowa art. 361 § 1 kc. Przy czym normalny związek przyczynowy może zachodzić nie tylko pomiędzy bezpośrednią przyczyną, a szkodą, ale także pomiędzy przyczyną pośrednią, a szkodą. W niniejszej sprawie na podstawie wadliwych decyzji nacjonalizacyjnych, będących w obrocie do 1995r. Skarb Państwa uzyskał prawo pełnego wykonywania praw właścicielskich. Następnie nastąpiło uwłaszczenie na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i uwłaszczaniu nieruchomości, na rzecz państwowej osoby prawnej. Z tego powodu skarżący nie mogli ujawnić w księgach wieczystych swoich praw, co ograniczyło im możliwość korzystania z odzyskanego przedsiębiorstwa.
Wobec powyższego wadliwa nacjonalizacja oraz następujące po niej uwłaszczenie spowodowało, iż skarżący, co najmniej do [...] grudnia 1998r. nie mogli wykonywać swoich praw właścicielskich.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Trafnie Minister Gospodarki i Pracy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął art. 160 § 1 kpa w zakresie obowiązywania ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 23 września 2003r. (sygn. art. K 20/02). Co prawda w dacie orzekania przez Ministra tj. w dniu [...] czerwca 2005r. art. 160 kpa nie obowiązywał, bowiem został uchylony z dniem 1 września 2004r. ustawą z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162,poz. 1692), jednakże stosownie do art. 5 tejże ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004r. stosuje się m.in. art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia jego obowiązywania. Zatem prawidłowo nie obowiązujący w dacie orzekania przepis art. 160 kpa stanowił podstawę do rozstrzygania przez Ministra w niniejszej sprawie, ale w zakresie określonym w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Następnie należy podnieść, iż możliwe było wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. przyznającą odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 kpa. Wnioskodawcy bowiem nie wnieśli powództwa do sądu powszechnego na podstawie art. 160 § 5 kpa i sprawa odszkodowania nie była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu cywilnym. Gdyby skarżący wystąpili z pozwem do sądu powszechnego i prowadzili w tym zakresie proces cywilny, w ocenie Sądu wznowienie postępowania administracyjnego byłoby niedopuszczalne. Pozostawałaby natomiast droga wznowienia postępowania sądowego w trybie właściwym dla tego rodzaju postępowań.
W ocenie Sądu stanowisko organu, iż jedynie w sytuacji gdyby stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej nastąpiło po dniu 17 października 1997r. skarżący mogliby skutecznie żądać odszkodowania w trybie art. 160 § 1 kc w zakresie lucrum cessans, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.
Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w wyroku z dnia 23 września 2003r. niezgodność art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody z Konstytucją RP, ustalił, iż rozszerzenie zakresu odszkodowania znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji RP. Jednocześnie w obszernym uzasadnieniu Trybunał odnośnie przedmiotowej kwestii zawarł jedno zdanie w brzmieniu: ,.Konstytucjonalizacja prawa do reparacji szkód wyrządzonych bezprawnie przez władze publiczne nastąpiła z datą wejścia w życie Konstytucji. Dlatego też dotyczyć ona musi tylko szkód powstałych od tej daty, w sytuacjach ujętych w hipotezach przepisów uznanych za niekonstytucyjne".
Tym samym wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału nie poruszają kwestii, które mają zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Niewątpliwie należy podzielić
tezę wyrażoną w skardze, że zarówno art. 160 § 1 kpa, jak też wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ograniczają roszczenia odszkodowawczego strony wyłącznie do szkody poniesionej przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej, będącej źródłem szkody (ograniczony jest wyłącznie okres, za który może być dochodzona szkoda po wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, z uwagi na regulację art. 160 § 6 kpa.).
Przede wszystkim decyzja stwierdzająca nieważność, w tym wypadku orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia [...] sierpnia 1972r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa spółki jawnej "F." z siedzibą w P., stanowiła podstawę do żądania jakiegokolwiek odszkodowania w trybie art. 160 § 1 kc. Decyzja nacjonalizacyjna, pomimo, iż niezgodna z przepisami prawa od samego początku, nie mogła stanowić podstawy odszkodowania dopóki nie została wydana w trybie art. 156 kpa decyzja stwierdzająca jej nieważność. Stwierdzenie nieważności ma ten skutek, iż przyjmuje się założenie, że decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym od daty jej wydania jest nieważna tj. nieważność następuje ze skutkiem ex tunc. Zatem dopiero od chwili stwierdzenia nieważności wadliwego orzeczenia można mówić o jakichkolwiek skutkach dla sfery odszkodowawczej. Przy czym szkoda mogła polegać na jednorazowej utracie składnika majątkowego, jak również na utracie możliwości korzystania z takiego składnika w ciągu pewnego okresu czasu, co stanowi szkodę w wymiarze utraconych korzyści. Lucrum cessans obejmuje zarówno okres od daty wadliwego przejęcia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa do daty stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, jak również okres od dnia stwierdzenia nieważności do takiej daty, kiedy właściciel, któremu "przywrócono" prawo własności odzyska możliwość korzystania, a tym samym pobierania m.in. pożytków z przedmiotu swojej własności. Jeżeli zatem stan niemożności korzystania z przedmiotu stanowiącego własność strony trwa również po dacie wejścia w życie Konstytucji, nie ma żadnych przeszkód, aby uznać, iż szkoda powstała od tej daty, na co wskazuje w uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał Konstytucyjny. Sama data decyzji stwierdzającej nieważność nie ma tu zasadniczego znaczenia. Niewątpliwie takie stwierdzenie musi nastąpić, bowiem statuuje uprawnienie do żądania odszkodowania w trybie art. 160 kpa. Jednakże nie ma znaczenia, kiedy zostanie wydana decyzja stwierdzająca nieważność wadliwego aktu.
Należy natomiast zauważyć, iż szkoda polegająca na niemożności korzystania z istniejących budynków znajdujących się na działkach należących do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa przez skarżących miała miejsce każdego miesiąca od dnia wejścia w życie
Konstytucji RP, do dnia przekazania tych budynków spadkobiercom właścicieli. Przy czym nie można pominąć kwestii podnoszonej w skardze, iż dopóty skarżący nie zostali wpisani do księgi wieczystej nie mogli wykazać wobec osób trzecich, iż są właścicielami budynków, a tym samym mogą rozporządzać tym składnikiem mienia, w konsekwencji są uprawnieni do pobierania pożytków.
Brak uregulowania stanu prawnego w księdze wieczystej powodował niemożność pobierania przez skarżących pożytków pomimo tego, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej jako spadkobiercy właścicieli uzyskali uprawnienie do ujawnienia ich w księdze wieczystej jako użytkowników wieczystych gruntów i właścicieli posadowionych tamże budynków. Uprawnienie to jednakże nie mogło zostać zrealizowane dopóty, dopóki nie została stwierdzona nieważność decyzji uwłaszczeniowych. Decyzje uwłaszczeniowe natomiast były dopuszczalne na gruncie wówczas obowiązujących stosownych przepisów wyłącznie z tej przyczyny, że uprzednio dokonano, w konsekwencji wadliwej, nacjonalizacji nieruchomości . Nie można jednak, w ocenie Sądu, przyjąć, iż skutki stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej obejmowały także szkodę, która była następstwem decyzji uwłaszczeniowej. Gdyby bowiem nie dokonano uwłaszczenia na początku lat 90. na rzecz państwowej osoby prawnej, właścicielem przedmiotowych nieruchomości pozostawałby Skarb Państwa i nie byłoby żadnych przeszkód prawnych do ujawnienia następców prawnych właścicieli przejętego przedsiębiorstwa w księdze wieczystej. W konsekwencji na Skarbie Państwa ciążyłby obowiązek wydania nieruchomości, w tym budynków, które mogłyby przynosić dochód. Należy zatem odróżnić skutki na gruncie przepisów art. 160 kpa decyzji nacjonalizacyjnej oraz skutki decyzji uwłaszczeniowej. Organ natomiast przyjmując założenie, iż odszkodowanie w zakresie lucrum cessans może obejmować jedynie szkodę powstałą przed dniem wydania decyzji stwierdzającej nieważność aktu nacjonalizacyjnego, nie dokonał powyższego rozróżnienia. Istotne znaczenie będzie miało ustalenie w jakim zakresie niemożność korzystania ze znacjonalizowanych budynków była wynikiem wadliwej nacjonalizacji, a w jakim skutkiem wadliwego uwłaszczenia. Organ w tym przedmiocie nie dokonał ustaleń.
Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zbadać, jakie szkody powstały po dacie wejścia w życie Konstytucji RP, ale będące zwykłym następstwem wydania decyzji nieważnościowej dotyczącej niezgodnej z prawem nacjonalizacji skoro nie można przyjąć, iż sama decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego przywracała możność dysponowania odzyskanym majątkiem, a zatem również możliwość czerpania z niego korzyści. Bezsporne jest przecież w sprawie, iż spadkobiercy właścicieli pomimo uzyskania
orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji nacjonalizacyjnej nadal byli pozbawieni możliwości korzystania z odzyskanego majątku. Organ jednak, jak już podniesiono, winien ustalić czy szkoda polegająca na niemożności korzystania z odzyskanych budynków (po dacie wejścia w życie Konstytucji RP) była skutkiem wadliwej nacjonalizacji, czy też jej źródłem było uwłaszczenie, co oznaczałoby brak możliwości dochodzenia odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Wyjaśnienia wymaga więc kwestia istnienia szkody wynikłej z wydanie wadliwych decyzji nacjonalizacyjnych, które nie są następstwem wadliwych decyzji w przedmiocie uwłaszczenia oraz, o ile taka szkoda wystąpiła, ustalenia jej wysokości.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa materialnego, a to art. 160 § 1 kpa w brzmieniu ustalonym powołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.