IV SA/Wa 1492/14

IV SA/Wa 1492/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2014-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 290/15 - Wyrok NSA z 2016-11-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 167 poz 1758
art. 1 pkt 1 ust. 1a, art. 1a ust. 6
ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej J. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. Spółka z o.o. z siedzibą w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) o wniesieniu sprzeciwu w sprawie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych zezwolenia na nabycie nieruchomości przez skarżącą Spółkę.
Stan faktyczny sprawy jest następujący:
J. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (spółka prawa niemieckiego) zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. o wydanie zezwolenia na nabycie dwóch nieruchomości rolnych: działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha położonej w N. oraz nieruchomości składającej się z działek nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha znajdujących się w K., gmina N., będących własnością J Sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Z.
Z rejestru gruntów wynika, że działki te stanowią grunty orne, łąki, pastwiska, rowy, grunty zadrzewione i zakrzewione. Nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] o powierzchni [...]ha zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p) Gminy N. to tereny rolnicze ([...]), tereny lasów ([...]), teren infrastruktury technicznej – elektroenergetyki ([...]), tereny komunikacji (drogi i ciągi pieszo-jezdne). Dla nieruchomości o nr [...] i [...] brak jest m.p.z.p.
We wniosku Spółka oświadczyła, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na dzierżawie oraz najmie nieruchomości. Jest właścicielem [...] ha gruntów położonych w Gminie N., które dzierżawi zarówno producentom rolnym na potrzeby prowadzonej przez nich działalności rolnej z zakresu chowu i hodowli zwierząt, uprawy roli oraz warzywnictwa, jak i operatorom parków wiatrowych. Nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie będą również wykorzystywane na potrzeby wykonywanej działalności gospodarczej. Od dnia [...] maja 2013 r. skarżąca dzierżawi te nieruchomości od innej spółki, a następnie poddzierżawia okolicznym rolnikom.
Minister Spraw Wewnętrznych pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r., nr 167, poz. 1758 ze zm.) zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw, dotyczący wszystkich nieruchomości wskazanych we wniosku o nabycie. Zdaniem organu, działki objęte wnioskiem nie będą wykorzystywane rolniczo przez nowego nabywcę. Wnioskodawca nie zamierza bowiem samodzielnie prowadzić działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803), ponieważ planuje prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wydzierżawianiu oraz wynajmowaniu tych nieruchomości innym podmiotom.
Organ zwrócił uwagę, że według art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców musi uwzględniać przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z przepisami tej ustawy, preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, na której jest położona co najmniej część nabywanej nieruchomości rolnej. Skarżąca nie spełnia tych warunków, zatem nabycie przez nią gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa.
J. Sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004r Nr 167, poz. 1758) w zw. z art. art. 1a ust. 1pkt 1 i 2 oraz art. 1a ust. 2 pkt 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dodatkową przesłanką wydania zezwolenia (braku sprzeciwu) na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca jest to, aby cudzoziemiec był rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rodzinne, posiadającym kwalifikacje rolnicze i zamieszkałym na terenie gminy, w sytuacji gdy nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca jest dopuszczalne, jeśli wykaże on więzi z Polską oraz nie ma żadnych przeciwwskazań, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy;
2) art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cudzoziemiec nie będący rolnikiem indywidualnym nie może nabyć nieruchomości rolnej w sytuacji, gdy preferowanie rolników indywidualnych na podstawie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego polega na przyznaniu im pierwszeństwa zakupu danej nieruchomości rolnej (za pośrednictwem Agencji Nieruchomości Rolnych), a nie na przyznaniu im wyłączności na taki zakup.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. przez niewyjaśnienie w jaki sposób nabyciu nieruchomości przez skarżącą sprzeciwiają się względy polityki społecznej bądź nabycie to stanowi naruszenie interesu społecznego.
Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca jest możliwe wówczas, gdy sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Według art. 1 a tej ustawy, sprzeciw jest wyrażany, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a., w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a ww. ustawy). Regulacje art. 1 pkt 1 i ust. 1a powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela.
Ponadto należy przyjąć, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest uprawniony do oceny planowanej transakcji pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne, zawartymi m.in. w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Są to bowiem zagadnienia leżące w jego kompetencji (art. 23 ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tj. Dz. U. z 2013r., poz. 743 ze zm.). Poza tym wskazówką, że organ upoważniony do wniesienia sprzeciwu (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) ocenia wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych na podstawie uwarunkowań określonych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego jest art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, według którego nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (tak wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 175/05 oraz wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1639/11).
Ocena zatem, czy w sprawie zaistniały, określone w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców pozytywne przesłanki uprawniające do nabycia nieruchomości (nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; istnienie więzi z Rzecząpospolitą Polską), jest zadaniem organu rozstrzygającego o wydaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości – Ministra Spraw Wewnętrznych. Inaczej bowiem sprzeciw Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi motywowany przepisami ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oznaczałby wejście tego Ministra w kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych rozstrzygającego w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Negatywne stanowisko (sprzeciw) ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podyktowane względami wskazanymi w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców niejako "zastępowałoby" rozstrzygnięcie kończące postępowanie o wydanie zezwolenia.
Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2009r. (sygn. akt V SA/Wa 605/09) jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Organ współdziałający przyczynia się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Ponadto niezależnie od tego czy będzie to opinia, czy inna forma współdziałania (uzgodnienie, porozumienie, sprzeciw), to w każdym przypadku mamy do czynienia z dwoma osobno przeprowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, a organy administracyjne obowiązane są do przestrzegania swej właściwości w każdym stadium postępowania.
Wobec powyższego wywody skargi zmierzające do wykazania, że organ wydając sprzeciw nie zastosował wszystkich wymaganych przepisów prawa materialnego bowiem nie wypowiedział się odnośnie przesłanek określonych w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, należy uznać za chybione.
Nie mniej jednak skarga podlega uwzględnieniu, a to z innych, wskazanych w niej przyczyn. Jak już bowiem wskazano Minister zobligowany był dokonać oceny transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych uprawnień: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to właśnie minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne oraz z kształtowaniem ustroju rolnego państwa.
W niniejszej sprawie Minister z naruszeniem przepisów postępowania dokonał takiej oceny. Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienie podejmowane było w ramach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji kontrola legalności rozstrzygnięć uznaniowych, sprawowana przez sądy administracyjne, polega w szczególności na sprawdzeniu czy podjęte rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowym postępowaniem oraz czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.
Przy ocenie takiego rozstrzygnięcia mają zastosowanie podstawowe zasady procedury administracyjnej, określające obowiązki organu prowadzącego postępowanie. Jednym z fundamentalnych założeń tego postępowania, wyrażonych wprost w przepisach, jest zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), wnikliwa analiza i ocena tego materiału (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 124 k.p.a.). Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym, zakończonym spornym sprzeciwem (postanowieniem) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi tych wymagań nie spełnił.
Organ uzasadnił wniesienie sprzeciwu jednoznacznym wnioskiem, że nieruchomości rolne powinny być nabywane przez rolników indywidualnych, a nie przez podmioty, które nie uprawiają osobiście gruntów lub przy pomocy osób trzecich działających w imieniu i na zlecenie rolnika (nie prowadzą gospodarstwa rolnego), lecz zajmują się obrotem gruntami.
Realizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego następuje poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnieniu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (art. 1 ustawy). Zdaniem sądu nie można jednak z tych przepisów wyciągnąć wniosku, iż obowiązuje zasada, zgodnie z którą nie jest możliwe uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca niebędącego rolnikiem indywidualnym, a taki wniosek zdaje się wynikać ze stanowiska organu. W ocenie Sądu, ustawa nie statuując zakazu nabywania nieruchomości przez podmioty, które nie są rolnikami indywidualnymi, poprzez odesłanie do przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nakazuje zbadanie czy interes społeczny nie przemawia przeciwko takiemu nabyciu. Jeżeli zatem wnioskodawca wykaże, że mimo tego, iż nie jest rolnikiem indywidualnym jednak będzie realizował cele ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego określone w jej art. 1 pkt 1 – 3, w ocenie Sądu interes społeczny nie będzie stał na przeszkodzie udzieleniu takiego zezwolenia.
Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłaszając sprzeciw nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego i w jaki sposób jego zdaniem sprzedaż nieruchomości rolnych skarżącej spółce godzi w te cele. Sprzedaż nieruchomości rolnej ma według założeń ustawy zapewnić prowadzenie działalności rolniczej, a to jest możliwe do osiągnięcia również przez podmiot, który nie jest rolnikiem indywidualnym. Celem omawianych uregulowań jest utrzymanie charakteru rolniczego działek. Inne natomiast wykorzystanie działek byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. W tej sytuacji organ powinien przeprowadzić ponowną ocenę wniosku skarżącej spółki celem ustalenia jakiego rodzaju działalność zamierza prowadzić ona na każdej z wnioskowanych działek oraz wyjaśnić w jaki sposób działki są obecnie wykorzystywane. Jeżeli zatem potwierdzi się, że spółka wydzierżawia jako poddzierżawca sporne tereny na prowadzenie działalności rolniczej przez inne podmioty, zostanie zrealizowany jeden z celów ustawy. Organ zgłaszający sprzeciw nie rozważył również należycie wpływu takiej działalności skarżącego na poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych w kontekście sąsiedztwa innych nieruchomości, których spółka pozostaje właścicielem (art. 1 pkt 1 ustawy). Nie można zaś jednoznacznie przyjąć, że jest ona bez znaczenia z tego punktu widzenia.
Organ nie wyjaśnił wreszcie, z których to przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wyprowadził wniosek o preferowaniu przy zakupie nieruchomości rolnych rolników indywidualnych. Budowanie takich preferencji stanowi nieuzasadnione ograniczenie wolnego co do zasady obrotu ziemią, wątpliwe z punktu widzenia ustroju rolnego, mającego sprzyjać wysokotowarowemu, nowoczesnemu rolnictwu.
Przyjmując ten punkt widzenia należy również zwrócić uwagę na to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uzasadnił przekonywająco stwierdzenia, że wydanie zezwolenia skarżącemu byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa, a więc również z interesem społecznym. Zdaniem Sądu w interesie społecznym leży właściwe, produktywne wykorzystanie nieruchomości rolnych.
Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że organy nie wyjaśniły należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także dokonały wybiórczej oceny dowodów i w ten sposób naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 k.p.a.). W związku z tym zasadnicze zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Ponieważ te uchybienia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a., Sąd uchylił obydwa postanowienia wydane w sprawie. W dalszym postępowaniu organ będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.