IV SA/Wa 1488/15

IV SA/Wa 1488/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Paweł Groński
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. orzekającej o odmowie cudzoziemcowi S. K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ ustalił następujący stan faktyczny sprawy:
W dniu 28.08.2014r. S. K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazano, że wnioskodawca wraz z rodziną zamieszkuje na terytorium Polski, a w jego kraju trwa wojna. W dniu złożenia wniosku cudzoziemiec przebywała na terytorium Polski nielegalnie.
Decyzją z dnia [...].10.2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 187 pkt 6 i ustawy o cudzoziemcach odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia.
Wojewoda [...] wskazał, iż organ I instancji już dwukrotnie udzielał cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w trybie szczególnym, na okres trzech miesięcy, natomiast wnioskodawca nie podjął żadnych kroków celem zalegalizowania dalszego swojego pobytu w Polsce, mimo możliwości legalnego opuszczenia kraju na podstawie posiadanych kart pobytu oraz ważnego dokumentu podróży. Organ I instancji podkreślił, iż analiza dokumentacji wykazała wręcz, że cudzoziemiec uzyskaną kartę pobytu wykorzystał celem odwiedzin rodziny. Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji S. K. w dniu 11.04.2014 r. opuścił terytorium naszego kraju, aby odwiedzić przebywającą w T. matkę, a następnie powrócił do Polski, na podstawie tej samej karty pobytu. W ocenie organu I instancji, powyższe wskazuje, iż strona bez żadnych przeszkód mogła opuścić Polskę, mimo że poprzedni wniosek uzasadniła koniecznością sprawowania opieki nad żoną, która była wówczas w ciąży. Odnosząc się do wspólnego pobytu z zamieszkującą w Polsce rodziną Wojewoda [...] podkreślił, iż cała rodzina przebywa obecnie w naszym kraju nielegalnie, zaś z samego faktu przebywania w Polsce nie można wywieść samoistnego uprawnienia przysługującego cudzoziemcom do zalegalizowania pobytu w kraju niezależnie od obowiązujących przepisów. Organ I instancji podkreślił, iż w pierwszej kolejności cudzoziemiec powinien zalegalizować swój pobyt w naszym kraju zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, iż udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 6 i pkt 7 ustawy o cudzoziemcach nie może wiązać się z uniknięciem negatywnych konsekwencji związanych z nielegalnym pobytem S. K. na terytorium Polski. Z uwagi na powyższe ustalenia, organ I instancji stwierdził brak podstaw do udzielenia S. K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 04.11.2014 r. S. K. za pośrednictwem Wojewody [...], złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wnosząc o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie wnioskowanego zezwolenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że S. K. przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od 2005 r. S. K. wystąpił do Wojewody [...] z pierwszym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Cudzoziemiec legitymował się wówczas dokumentem podróży wydanym na dane osobowe: S. K. Decyzją z dnia [...].09.2006 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. Od decyzji cudzoziemiec złożył odwołanie do Prezesa Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców, który decyzją z dnia [...].11.2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Kolejny wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony S. K. złożył w dniu 19.04.2010 r. W uzasadnieniu wniosku cudzoziemiec wskazał, że po raz ostatni do Polski przyjechał w dniu 19.03.2010 r. w celach zarobkowych. Decyzją z dnia [...].07.2010 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach udzielił S. K. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, z terminem ważności do dnia [...].06.2011 r.
W dniu 29.04.2011 r. S. K. wystąpił do Wojewody [...] z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zgodnie z tym. wnioskiem ostatni wjazd S. K. do Polski miał miejsce w dniu 21.01.2011 r. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...].08.2011r. organ I instancji odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. Następnie na mocy decyzji z dnia [...].09.2011 r. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] zobowiązał S. K. do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W dniu 30.09.2011r. S. K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z wnioskiem ostatni wjazd S. K. do Polski miał miejsce w dniu 21.01.2011 r. Przedmiotowy wniosek uzasadniono koniecznością sprawowania opieki nad pozostająca w ciąży małżonką. Na mocy decyzji z dnia [...].10.2011 r. Wojewoda [...] udzielił ww. zezwolenia, z terminem ważności do dnia [...].01.2012 r.
W dniu 19.02.2014r. S. K. wystąpił do Wojewody [...] z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z wnioskiem ostatni wjazd S. K. do Polski miał miejsce w dniu 21.01.2011 r. Przedmiotowy wniosek uzasadniono koniecznością sprawowania opieki nad pozostająca w ciąży małżonką. Na mocy decyzji z dnia [...].03.2014 r . Wojewoda [...] udzielił cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia, z terminem ważności do dnia [...].06.2014 r.
W dniu 16.06.2014 r. S. K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Przedmiotowy wniosek uzasadniono wyjątkową sytuacją osobistą związaną ze sprawowaniem opieki nad pozostającą w ciąży małżonką. Zgodnie z ww. wnioskiem ostatni wjazd S. K. do Polski miał miejsce w dniu 24.04.2014 r. Decyzją z dnia [...].07.2014 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia S. K. wnioskowanego zezwolenia.
W dniu 28.08.2014 r. S. K. wystąpił do Wojewody [...] z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...].10.2014r. Wojewoda [...] na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 187 pkt 6 i pkt 7 ustawy o cudzoziemcach odmówił udzielenia S. K. wnioskowanego zezwolenia.
Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkuje również rodzina cudzoziemca: małżonka - S. K., ur. [...].07.1983 r. oraz urodzone w W. dzieci: małoletnia A. K., ur. [...].10.2011 r. i małoletni A. K., ur. [...].07.2014 r. Wszyscy członkowie rodziny ubiegają się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
S. K. pierwszy raz przyjechała do Polski w 2010 r. i przebywała w naszym kraju przez rok. Pierwszy wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony S. K. złożyła do Wojewody [...] w dniu 24.03.2014 r. Cudzoziemka przebywała wówczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wielokrotnej wizy Schengen, wydanej w dniu [...].09.2013 r. przez konsula w T., w celu odwiedzin, z terminem ważności od dnia [...].09.2013r. do dnia [...].03.2014 r., na czas pobytu 90 dni. Decyzją z dnia [...].05.2014 r. Wojewoda [...] udzielił S.. K. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, z terminem ważności do dnia [...].08.2014 r. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego S. K. nie opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i po upływie terminu ważności udzielonego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony pozostała w naszym kraju nielegalnie.
W dniu 28.08.2014 r. S. K. wystąpiła za pośrednictwem pełnomocnika - S. K. do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...].10.2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 187 pkt 6 i pkt 7 ustawy o cudzoziemcach odmówił udzielenia S. K. wnioskowanego zezwolenia. Od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 04.11.2014 r. tj. w ustawowym terminie pełnomocnik cudzoziemki - S. K. za pośrednictwem Wojewody [...], złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wnosząc o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie wnioskowanego zezwolenia.
Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku małoletniej A. K., która ostatnio przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielonego w dniu [...].05.2014 r. przez Wojewodę [...], z terminem ważności do dnia [...].08.2014 r. Przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone w trybie art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym małoletnia A. K. nie opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i po upływie terminu ważności udzielonego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony pozostała w naszym kraju nielegalnie.
Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie organ I instancji wezwał S. K. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia zeznań na okoliczność zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz okoliczności uzasadniających jego pobyt w naszym kraju.
S. K. zamieszkuje wspólnie z małżonką oraz małoletnimi dziećmi w W. Cudzoziemiec zeznał, iż obecnie przebywa w Polsce nielegalnie. Stwierdził że w jego kraju toczy się wojna dlatego nie może tam wrócić z żoną i dziećmi.
Organ przytoczył treść art. 187 pkt 6 i pkt 7, art. 191 ust. 1 pkt 4, art. 98 ust. 1 i 2, art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 9 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] w kwestii dotyczącej braku podstaw do udzielenia S. K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zarówno na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jak również na podstawie art. 187 pkt 6 i pkt 7 powołanej ustawy o cudzoziemcach.
Dokonując analizy pojęcia życia rodzinnego organ wskazał, iż prawo do życia rodzinnego należy z jednej strony rozumieć szeroko: nie tylko związki formalizowane prawnie, ale i konkubinaty.
S. K. i S. K. od dnia 12.12.2010 r. pozostają w związku małżeńskim. Małżonkowie posiadają dwójkę, pochodzących z tego związku, urodzonych w W. dzieci - małoletnią A. K. i małoletniego A. K. Zgodnie z oświadczeniami cudzoziemców, ich pobyt obecnie jest związany z wychowywaniem małoletnich dzieci.
W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż obecnie S. K. wraz z małżonką oraz małoletnimi dziećmi prowadzi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej życie rodzinne w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zaś więzi między nimi są rzeczywiste i trwałe. Jednakże należy podkreślić, iż stwierdzenie powyższego nie może stanowić samodzielnej i samoistnej przesłanki stanowiącej o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 187 pkt 6 i pkt 7 ustawy o cudzoziemcach.
Organ prowadzący postępowanie zobligowany jest również do oceny aspektu niezbędności pobytu S. K. w naszym kraju w kontekście wpływu na życie rodzinne oraz oceny, czy wydanie decyzji orzekającej o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia ingeruje w prawa rodziny S. K. chronione art. 8 Konwencji.
Organ podkreślił, że intencją ustawodawcy nie było umożliwienie legalizacji pobytu w trybie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach wszystkim cudzoziemcom, którzy prowadzą życie rodzinne i nie spełniają wymogów imigracyjnych, w tym przebywają w Polsce nielegalnie, ale tylko tym, dla których spełnienie tych wymogów jest praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Dlatego też przy rozpatrywaniu tego typu spraw uwzględnia się nie tylko aspekty dotyczące życia rodzinnego, ale również aspekty dotyczące legalności pobytu w Polsce oraz aspekty dotyczące możliwości przeniesienia tego życia do kraju pochodzenia, czy też innego państwa.
Uwzględniając obowiązujące uregulowania prawne oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie rozpatrywanym w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia z S. K. zezwolenia na pobyt czasowy, uwzględnił następujące aspekty:
stopnień społecznej integracji S. K. i jego rodziny;
długość pobytu poszczególnych członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej;
posiadanie małoletnich, urodzonych na terytorium Polski dzieci (wiek, integrację ze środowiskiem);
narodowość osób zainteresowanych tj. S. K. oraz jego małżonki i małoletnich dzieci;
sytuację rodzinną S. K. oraz wszystkie związane z nią aspekty (długość trwania związku małżeńskiego, związki emocjonalne itd.);
wagę oraz rodzaj problemów jakie może napotkać cudzoziemiec oraz jego rodzina, w przypadku wyjazdu i zamieszkania w kraju pochodzenia lub innym państwie (znajomość języka, wyznawana religia itd.);
• legalność pobytu S. K. i jego rodziny.
Organ stwierdził, że szczegółowa analiza zgromadzonego w sprawie całego materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji pobytowej i rodzinnej oraz sytuacji społeczno - politycznej w kraju pochodzenia cudzoziemca wykazała, iż:
• S. K. zamieszkuje na terytorium Polski, z przerwami, od 2005 r. W ww. okresie cudzoziemiec przebywał głównie na podstawie wiz pobytowych. Pierwsze zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemiec uzyskał w 2010 r. W latach kolejnych cudzoziemcowi dwukrotnie udzielono ww. zezwolenia w trybie szczególnym. Do 2011 r. cudzoziemiec odbywał częste podróże zagraniczne (dokument podróży, wydruk Straży Granicznej dot. przekroczeń granicy).
• S. K. po uzyskaniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie szczególnym bez żadnych przeszkód opuścił terytorium Polski i nie miał problemów z przekroczeniem granicy, czy też powrotem do naszego kraju.
• zawieszenie działalności Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w L. nie stanowi obiektywnej niemożności wyjazdu i uzyskania stosownej wizy. Pomimo zawieszenia działalności Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w L. obywatele tego państwa mają możliwość załatwiania spraw w innych urzędach konsularnych. Zgodnie z komunikatem Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dniem [...] działalność Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w L. została czasowo zawieszona. Wykonywanie czynności konsularnych dot. Państwa L. zostało powierzone Ambasadzie RP w K.
• S. K. zarówno w rozstrzygnięciach dotyczące udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, jak również podczas przeprowadzanych przesłuchań był pouczany o prawach i obowiązkach związanych z zezwoleniem udzielonym w ww. trybie. Cudzoziemiec miał świadomość ciążącego na nim obowiązku wyjazdu i uzyskania stosownej wizy pobytowej. S. K. posługuje się językiem polskim w stopniu wystarczającym na dokładne zrozumienie zadawanych pytań i swobodne udzielanie odpowiedzi.
• Małżonka cudzoziemca – S.K. zna języka polskiego
• Dzieci S. K. i S.K. - małoletnia A. K. (3 lata) i małoletni A. K. (7 miesięcy) urodziły się w W.
• S. K. i S. K. posiadają oszczędności oraz otrzymują wsparcie finansowe od zamieszkującej poza granicami Polski rodziny.
• S. K. i S. K. nie zerwali więzów z krajem pochodzenia. Pomimo twierdzeń dotyczących prowadzenia w naszym kraju życia rodzinnego oraz obaw przed powrotem do kraju pochodzenia S. K. w dniu [...].09.2013 r. w T. uzyskała wielokrotną wizę Schengen w celu odwiedzin (symbol 02).
• S. K. i S. K. obecnie zajmują się wychowywaniem dzieci.
• S. K. oraz członkowie jego rodziny przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Odmowa udzielania wnioskowanego zezwolenia nie pogorszy relacji rodzinnych, ponieważ cała rodzina posiada nieuregulowany status pobytowy i podlega tożsamym regulacjom prawnym.
Zdaniem organu interpretacja art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie może prowadzić do przyjęcia założenia, że nawiązanie faktycznych relacji tworzących życie rodzinne przez cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium państwa-strony Konwencji nakłada na to ostatnie obowiązek legalizacji pobytu takiego cudzoziemca. Odstąpienie od odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, gdy do powstania życia rodzinnego doszło podczas nielegalnego pobytu cudzoziemca będzie miało charakter wyjątkowy i będzie uzasadnione jedynie w najbardziej wyjątkowych okolicznościach, które przeważają na rzecz interesu indywidualnego kosztem interesu publicznego.
Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem ingerencja w prawa chronione art. 8 Konwencji musi służyć ochronie określonych dóbr, a tym samym posiadać tzw. uprawniony, usprawiedliwiony cel.
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, wydanie decyzji orzekającej o odmowie udzielenia S. K. i jego rodzinie zezwolenia na pobyt czasowy nie stanowi ingerencji w życie rodzinne, gdyż cała rodzina nie posiada uregulowanej sytuacji pobytowej i przebywa w naszym kraju nielegalnie. Organ stwierdził, że w przypadku wyjazdu z Polski nie dojdzie do rozdzielenia rodziny, w tym nieuzasadnionego rozdzielenia rodziców od dzieci, a tym samym nie zostanie naruszone prawo do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Życie rodzinne nie zostanie w tym wypadku zerwane, a jedynie przeniesione do kraju pochodzenia, czy też innego państwa.
Organ podkreślił, że odmawiając S. K. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie nakazuje zainteresowanemu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie rozstrzyga kwestię możliwości udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy w obecnym stanie faktycznym. Tak więc wydanie i wykonanie powyższej decyzji nie stanowi ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne Cudzoziemca skutkującej koniecznością zerwania związków rodzinnych z małżonką i dziećmi. Organ zauważył, że wydanie przedmiotowej decyzji nakłada co prawda na S. K. i jego rodzinę obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ostateczna zostanie cudzoziemcowi doręczona, jednakże wykonanie tego obowiązku nie wiąże się z żadnymi innymi negatywnymi konsekwencjami i nie uniemożliwia powrotu do Polski na podstawie stosownych wiz (art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach).
Analizując przedmiotową sprawę pod kątem "niezbędności" pobytu S. K. z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego (art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach) organ wskazał, że pojęcie to przyjmuje inny wymiar, w przypadku, gdy mamy do czynienia z nieuregulowaną sytuacją pobytową dotyczącą wszystkich członków rodziny. W takim przypadku zasadne jest wydanie analogicznych rozstrzygnięć wobec całej rodziny, przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji każdego członka rodziny. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy dojdzie do rozdzielenia członków rodziny, ponieważ wszyscy powinni opuścić terytorium Polski, uregulować swoją sytuację pobytową, a dopiero potem powrócić do Polski. Ponadto organ zauważył, iż cała rodzina utrzymuje się ze środków finansowych otrzymywanych od krewnych zamieszkujących poza granicami naszego kraju. W związku z powyższym, w ocenie organu, zasadne jest stwierdzenie, iż w przypadku wyjazdu sytuacja materialno - bytowa całej rodziny nie ulegnie zmianie.
Organ wskazał, że Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie stwierdzał, iż art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. nie może być interpretowany w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania. Ponadto podkreślono, że z samego faktu urodzenia się na terytorium Polski małoletnich dzieci S. K. i S. K., wychowywania tych dzieci, uczęszczania małoletniej córki do polskiego przedszkola czy też chęci zapewnienia opieki medycznej poprzez szczepienia dzieci, nie można wywieść samoistnego uprawnienia przysługującego tym dzieciom i ich rodzicom do legalnego pobytu w Polsce, niezależnie od obowiązujących przepisów. Podkreślono, że Konwencja o prawach dziecka nie gwarantuje dzieciom bezwarunkowego prawa do pobytu w miejscu wybranym przez ich rodziców. W pierwszej kolejności bowiem rodzice powinni zalegalizować swój pobyt i pobyt swoich dzieci w Polsce, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a dopiero później wykonywać przysługujące im prawo do pracy, edukacji, wychowywania dzieci itd. Ponadto w przypadku nielegalnego pobytu, długość tego pobytu oraz nieuregulowanie tego pobytu pomimo takich możliwości (dwukrotne udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie szczególnym), nie mogą przemawiać na korzyść S. K.
Ponadto organ podkreślił, że udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w świetle art. 187 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ uzna za udowodnione, iż wyjazd cudzoziemca z terytorium Polski naruszałby prawa dziecka określone w Konwencji w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu. Zatem udzielenie zezwolenia będzie miało uzasadnienie faktyczne w przypadku nie każdego cudzoziemca - rodzica, a tylko wobec takiego, którego wyjazd z Polski zagrozi rozwojowi małoletniego dziecka w stopniu istotnym.
W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wyjazd S. K. i S. K. oraz ich małoletnich dzieci do kraju pochodzenia naruszyłby prawa dziecka, określone w Konwencji o prawach dziecka, w stopniu istotnie zagrażającym ich rozwojowi psychofizycznemu. Organ podkreślił, że pobyt członków rodziny jest integralnie związany z pobytem S. K., a tym samym wobec całej rodziny zasadne jest rozstrzygnięcie spraw w analogiczny sposób. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż analogiczne rozstrzygnięcia wydane wobec całej rodziny powodują, iż nie istnieje ryzyko pozbawienia małoletnich A. K. i A. K. kontaktu z rodzicami i opieki rodziców, co mogłoby wpłynąć niekorzystnie na ich rozwój psychofizyczny.
Odnosząc się do treści art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ wyjaśnił, że ustawa o cudzoziemcach przewiduje możliwość udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w szczególnym trybie tylko w przypadkach wymagających krótkotrwałego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie może zostać udzielone na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 181 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie cytowanego wyżej art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach służy legalizowaniu wyłącznie krótkotrwałych pobytów cudzoziemców, którzy znaleźli się w wyjątkowych, często niezależnych od nich sytuacjach.
W ocenie organu z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż powołane przez S. K. okoliczności pobytu tj. prowadzenie życia rodzinnego oraz obawy związane z toczącą się w kraju pochodzenia wojną nie są okolicznościami, które mogą uzasadniać udzielenie Stronie wnioskowanego zezwolenia w szczególnym trybie art. 181 ust. 1 powołanej ustawy. Powyższe cele nie mogłyby zostać zrealizowane poprzez zastosowanie art. 181 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ zezwolenie na pobyt czasowy w tym trybie jest udzielane maksymalnie na okres 6 miesięcy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł S. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tzn.:
• art. 15 k.p.a. poprzez oparcie decyzji organu II instancji na innej podstawie prawnej niż decyzja organu I instancji, a tym samym rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności;
• art. 77 § 1w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego;
• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia decyzji;
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
• art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż życie rodzinne w Polsce i niemożność powrotu do kraju pochodzenia w związku z toczącym się tam konfliktem zbrojnym nie mogą nigdy stanowić o "wyjątkowej sytuacji osobistej" cudzoziemca w rozumieniu tego przepisu;
• art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż decydujące znaczenie w ocenie, czy pobyt w Polsce cudzoziemca jest niezbędny ze względy na prowadzone życie rodzinne, ma fakt uprzedniego niezalegalizowania pobytu przez tego cudzoziemca, podczas gdy z przepisów ustawy jasno wynika, że cudzoziemiec ubiegający się o zezwolenie na tej podstawie musi być nielegalnie w Polsce, a z orzecznictwa wynika, iż przy ocenie czy życie rodzinne podlega ochronie powinny być rozpatrzone także inne czynniki;
• art. 187 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyjazd z Polski moich dzieci nie naruszałby praw dziecka, określonych w Konwencji o prawach dziecka, w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu, tylko na tej podstawie, że dzieci te nie zostałyby rozdzielone z rodzicami, podczas gdy powinien rozważyć, czy wyjazd moich dzieci z Polski nie naruszy wszystkich ich praw przewidzianych w Konwencji (a nie tylko prawa przewidzianego w art. 9 ust. 1 Konwencji).
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wywodzono, że decyzja Wojewody została wydana wyłącznie na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i praktyką organów administracji, w postępowaniu o udzielenie zezwolenia organy administracji nie są związane podaną przez cudzoziemca podstawą prawną wniosku i powinny rozważyć w danej sprawie wszystkie przesłanki udzielenia cudzoziemcowi tego zezwolenia w oparciu o ustalone okoliczności faktyczne sprawy. W ocenie skarżącego organ I instancji nie powinien był ograniczać się w swoich rozważaniach do treści art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, ale także wziąć pod uwagę art. 181 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Skarżący stwierdził, że organ II instancji merytorycznie rozpatrzył jego wniosek na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i uznał, iż nie spełnia ona przesłanek do uzyskania zezwolenia na tej podstawie. Wywodzono, że organ II instancji merytorycznie rozpoznał złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 6 i pkt 7 oraz art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy organ I instancji rozpoznał ten wniosek jedynie na podstawie art. 187 pkt 6 powyższej ustawy. Tym samym organ odwoławczy pozbawił skarżącego możliwości wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w zakresie art. 181 ust. 1 pkt 2 i art. 187 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach i przedstawienia argumentów wskazujących na nieprawidłowość rozumowania w tym zakresie. Organ II instancji zatem naruszył w sposób rażący art. 15 k.p.a., a zatem zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach skarżący wskazał, że wyjątkowa sytuacja, o której mowa w tym przepisie występuje w odniesieniu do niego. Z przepisu tego bowiem nie wynika, że wyjątkowej sytuacja osobistej nie może stanowić sytuacja rodzinna w powiązaniu z sytuacją kraju pochodzenia cudzoziemca. Wywodzono, że brak możliwości powrotu do kraju pochodzenia ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż wskazuje na brak możliwości przeniesienia życia rodzinnego do L., a zatem udowadnia, że pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. organ przyznał, że na gruncie obowiązującej przed dniem 1 maja 2014 r. przepisów ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach ukształtowała się lina orzecznicza obejmująca pogląd prawny, że po pierwsze instytucja zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest jednolitą instytucją prawną, a po drugie przy merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy udzielenia tego zezwolenia organ nie jest związany prawnym zapatrywaniem strony odnośnie kwalifikacji ujawnionych okoliczności. Systematyka Działu V obecnie obowiązującej ustawy zasadniczo różni się od Rozdziału 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. W przepisach obecnie obowiązujących nie można dostrzec wyraźnego rozróżnienia zezwoleń na pobyt czasowy w poszczególnych rozdziałach. Zdaniem organu mimo, że w decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zagadnienia zostały wyjaśnione w sposób pełniejszy to nie można mówić o tym , że zmieniono czy zmodyfikowano przedmiot sprawy.
W ocenie organu odwoławczego nie zostały naruszone także przepisy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jest bowiem odpowiednikiem art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r. Ustawodawca zaś przyjął daleko idącą wyjątkowość w stosowaniu tego przepisu. Wolą ustawodawcy było legalizowanie wyłącznie krótkotrwałych pobytów cudzoziemców, którzy znaleźli się w wyjątkowych, niezależnych od nich sytuacjach. Stan faktyczny sprawy nie pozwala zaś na takie ustalenia. Okoliczności przedstawione przez cudzoziemca, że w L. powszechnie stosowana jest przemoc wobec ludności cywilnej i dzieje się to w warunkach rozkładu aparatu państwowego mogą zostać poddane ocenie właściwego organu w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Organ podtrzymał swoje twierdzenia co do braku zaistnienia przesłanek z art. 187pkt 6 i 7 ustawy o cudzoziemcach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 15 k.p.a.
Zgonie z powołanym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Jak trafnie podkreślano w literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2011).
W sprawie podlegającej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjne zaszła opisana powyższej sytuacja. Organ I instancji swej rozstrzygnięcie oparł wyłącznie o treść art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 187 pkt 6 oraz art. 104 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.). Organ I instancji badał więc, czy wobec skarżącej zachodzą przesłanki z art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, a więc czy jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., a cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski nielegalnie.
Przedmiotem badania organu II instancji były ponadto przesłanki zawarte w art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a więc organ odwoławczy zbadał czy zachodzi możliwość udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli obecności cudzoziemca na terytorium Polski wymaga jego wyjątkowa sytuacja osobista.
Zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji pod względem przedmiotowym był więc znacznie szerszy. Zasadnie wywiedziono w skardze, że skarżący z uwagi na fakt, iż przesłanki te były przedmiotem rozpoznania jedynie przez organ odwoławczy pozbawiony był możliwości kwestionowania prawidłowości ich zastosowania przez organ w toku postępowania odwoławczego. W tak szerokim zakresie postępowanie było faktycznie jednoinstancyjne.
W tym miejscu należy przywołać wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wr 197/09, LEX nr 563861, zgodnie z którym "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie."
Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mimo zmiany ustawy o cudzoziemcach i wejściu w życie ustawy o cudzoziemcach z 12 grudnia 2013 r., aktualny pozostaje pogląd, że rozpoznając wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracyjny nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą prawną i zobowiązany jest ocenić zasadność żądania wnioskodawcy w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą mieć znaczenie dla treści decyzji (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 419/06, LEX nr 266435).
Wynika to także z faktu, że organ administracji publicznej ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących rozstrzygane zagadnienie (wyrok NSA z 23 czerwca 1983 r., II SA 475/83, ONSA 1983 /1/43). Podobnie w piśmiennictwie podnosi się, że organy zobowiązane są do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot danego postępowania (patrz: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. 1, Zakamycze 2005, s. 583). Przedmiotem zaś tego postępowania było zezwolenie na pobyt czasowy. Pamiętać przy tym należy, że strona nie jest obowiązana wskazać normy prawa materialnego, która ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Obowiązek zastosowania relewantnych do danego stanu faktycznego przepisów prawa materialnego należy do organu.
W tej sytuacji przedwczesne są rozważania Sądu w zakresie pozostałych zarzutów skargi. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na względzie powyższe rozważania prawne. W sytuacji, kiedy w ocenie organu odwoławczego sprawa winna zostać rozpoznana jeszcze w oparciu o inne przepisy prawa materialnego organ odwoławczy winien uchylić decyzje organu I instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.