II SA/Bk 731/08

II SA/Bk 731/08 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2009-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1268/09 - Wyrok NSA z 2009-11-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 2 pkt 3,7,9, art. 3 ust. 1 , art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi PPHU "[...]" Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Rada Miejska B. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek od ujścia do rzeki S. do ulicy Gen. S. M.).
W dniu [...] lipca 2008 r. PPUH "[...]" Sp. z o.o z siedzibą w B. wezwała Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Powyższe wezwanie uchwałą z dnia [...] września 2008 r., nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione.
Następnie w dniu [...] października 2008 r., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, PPUH "[...]" Sp. z o.o wywiodła skargę do sądu administracyjnego na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W skardze oraz w kolejnych pismach procesowych z dnia 10 grudnia 2008 r. i 16 lutego 2009 r. stanowiących jej uzupełnienie, zarzucono:
1. naruszenie interesu prawnego spółki, jako właściciela działek o nr geod. [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. P. [...] w B. poprzez ograniczenie prawa własności zapisami kwestionowanego planu, a mianowicie:
- działu II, rozdziału 1, § 9 ust. 2 pkt 1 – dotyczącego projektowania budynków niepodpiwniczonych, o wysokości zabudowy maksymalnie do dwóch kondygnacji nadziemnych, lecz nie więcej niż 10 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu budynku (z uwzględnieniem zapisów § 9 ust. 2 pkt. 2);
- działu II, rozdziału 1, § 9 ust. 3 – zawierającego zakaz realizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyłączeniem istniejących i przewidywanych w planie dróg oraz sieci infrastruktury technicznej; gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych i innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody; prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania;
- działu II, rozdziału 3, § 20 ust. 3 pkt 9 – zawierającego terminologię nie mającą odniesienia do ustaw: o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 251) i Prawa ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 25, poz. 150), tj. sformułowań: wysypywanie, zasypywanie i zakopywanie odpadów;
2. rażące naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, miedzy innymi obszaru 5PU niezgodnie z zapisami pkt 2.6., pkt 3.2.1. oraz pkt 6.1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego uchwałą z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] ze zmianami (tekst jednolity uchwała z dnia [...] września 2008 r., nr [...]);
3. naruszenie zasad sporządzania planu poprzez pominięcie opracowania ekofizjograficznego z dnia 7 sierpnia 2003 r., w zakresie obszaru 5PU i wprowadzenie do planu zasad i obostrzeń sprzecznych z tym opracowaniem;
4. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości podmiotów w obliczu prawa, a także dyskryminowanie niektórych podmiotów w życiu gospodarczym;
5. naruszenie § 8 pkt 1 oraz § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez przyjęcie błędnych założeń dotyczących wysokości i kondygnacji budynków, o których mowa w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały;
6. niezgodność § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 – 3 uchwały z art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 60 i 79 Prawa wodnego;
7. wewnętrzną sprzeczność zapisów § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały z § 34 ust. 2 i 3 uchwały;
8. naruszenie przepisów prawa poprzez zezwolenie oczyszczalni ścieków w § 10 na inwestycje na terenie 6OŚ;
9. naruszenie zasady równości poprzez pominięcie w planie terenów oczyszczalni ścieków, które to tereny plan okala z trzech stron.
W uzasadnieniu wskazano, że postanowienia planu, o których mowa w pkt 1 zarzutów nie znajdują oparcia w przepisach prawa ani też w studium uwarunkowań, a ponadto naruszają uprawnienia skarżącej jako właściciela działek objętych planem - w szczególności do decydowania o sposobie ich zagospodarowania zgodnie z zakresem prowadzonej działalności gospodarczej. Ograniczenie zaś wysokości zabudowy maksymalnie do dwóch kondygnacji nie jest uzasadnione wysokością już istniejącej zabudowy. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu istnieją budynki o wysokości trzech kondygnacji. Niemożliwym również było ustalenie, bez uprzedniego sporządzenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i wymaganego raportu w sprawie oddziaływania na środowisko, jaki wpływ mogą mieć planowane przedsięwzięcia na środowisko. Podniesiono, iż teren oznaczony symbolem 5PU mimo, że nie został zakwalifikowany jako teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi, jest tak traktowany. Zakazy określone w planie dla tego terenu nie są przewidziane dla innych terenów objętych planem, nawet noszących cechę zalewowych. Odnośnie terminologii zawartej w rozdziale 3 § 20 ust. 3 pkt 9 planu wskazano, że powinna być sprecyzowana. W dalszej kolejności wywiedziono, że zgodność planu ze studium musi być stwierdzona oddzielną uchwałą podjętą przed uchwaleniem planu. Brak odrębnej uchwały w tym zakresie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie sprzeczność uchwały w sprawie planu między innymi w zakresie obszaru 5PU ze studium i opracowaniem ekofizjograficznym polega na tym, że w planie przyjęto, iż obszar ten jest narażony na podtopienia i w związku z tym zabroniono wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania robót i innych czynności. Tymczasem ani ze studium jak i z opracowania ekofizjograficznego nie wynika, aby teren ten był zagrożony zalewami powodziowymi oraz że jest to teren chroniony w zakresie ujęć wodnych. W kolejnym piśmie procesowym wywiedziono, że naruszenie art. 32 Konstytucji RP polega na promowaniu tylko jednego rodzaju działalności mianowicie spalarni innych paliw, np. odpadów (§ 10 oraz § 34 ust. 2 i 3 planu). Odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. podniesiono, że zgodnie z jego regulacją w budynkach o wysokości 10 m mieścić się powinny trzy kondygnacje, stąd ograniczenie kondygnacji tylko do dwóch jest niedopuszczalne. Naruszenie prawa wodnego przejawia się tym, że obszar 5PU nie mógł być uznany w planie zagospodarowania przestrzennego za obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, gdyż obszar ochronny oraz studium ochrony przeciwpowodziowej sporządza dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie kwestionowanej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie w części dotyczącej zagospodarowania obszaru oznaczonego jako 5PU oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów podano, że teren o symbolu 5PU jest przeznaczony w planie pod realizację zabudowy produkcyjnej i usługowej. Obszar należący do skarżącej położony jest w dolnym odcinku doliny rzeki B. na skraju miasta, gdzie otwarte tereny pól i łąk zapewniają wyraźną ekspozycję projektowanej zabudowy. Takie położenie terenu oraz szczególne warunki ekofizjograficzne skutkowały tym, że priorytetem przy opracowywaniu planu był stworzenie odpowiedniej obudowy tego odcinka rzeki B. Dlatego też szczególny nacisk położono na minimalizowanie negatywnego wpływu istniejącej i projektowanej zabudowy, zarówno wizualnego jak i przyrodniczego. W konsekwencji ograniczono maksymalne parametry nowej zabudowy oraz wprowadzono zakazy inwestycyjne związanwe z ochroną środowiska. Przedmiotowe ograniczenia dotyczą nie tylko działki skarżącej spółki, ale w równym stopniu innych właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie. Ich sytuacja nie jest w żaden sposób zróżnicowana. Podniesiono również, że plan jest zgodny zarówno ze studium, jak i z opracowaniem ekofizjograficznym. Do obszaru 5PU odnoszą się bowiem zapisy studium zawierające ograniczenia systemu przyrodniczego miasta, w tym odległości zabudowy od rzeki B. Odnośnie opracowania ekofizograficznego wskazano, że obecnie na terenie miasta B. nie istnieje groźba powodzi spowodowanej czynnikami naturalnymi. Jednakże znajdują się grunty narażone na zalewy powodziowe, których przyczyną jest urbanizacja i industrializacja. Zostały one w planie zaznaczone jako tereny o symbolach ZZ. Obszar 5PU jest otoczony takimi terenami, ale ze względu na już zaistniałe nieodwracalne zmiany związane z wprowadzoną urbanizacją nie został zakwalifikowany jako położony na terenach zalewowych. Ze względu na swoje specyficzne położenie jest jednak narażony na niebezpieczeństwo podtopień. Odnośnie naruszenie prawa wodnego organ podniósł, że istotnie obszar ochronny oraz studium ochrony przeciwpowodziowej sporządza dyrektor regionalnego zarządu gospodarki. Takie dokumenty jednak nie istnieją i jedyną drogą wprowadzenia ochrony doliny rzeki B. było uchwalenie planu miejscowego. Wprowadzone w nim zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Wbrew temu co twierdzi skarżąca podobne zakazy jak dla terenu 5PU ustalone zostały również dla terenów zalewowych (§ 25 ust. 5 uchwały). Reasumując organ podał, że ograniczenia wprowadzone na terenie będącym przedmiotem skargi wynikały z zapisów zawartych w studium i opracowaniu ekofizjograficznym. Do ich wprowadzenia władze miasta były zobligowane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.
Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącą spółkę warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Rady Miasta B. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek od ujścia do rzeki S. do ulicy Gen. S. M.) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 11 lipca 2008 r. skierowane przez skarżącą do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzował, iż prawidłowe wniesienie skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa ma miejsce również wówczas, gdy wniesiono ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, ale z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni od dnia wezwania i w przypadku późniejszego nieuwzględnienia wezwania przez organ. W ocenie NSA tak złożona skarga nie jest przedwczesna. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 23 września 2008 r. a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 7 października 2008 r.
Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżąca spółka ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia:
a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego,
b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"),
c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.
d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka, jak właścicielka działki objętej planem niewątpliwie może wykazać się interesem prawnym. Nie sposób jednak podzielić jej stanowiska, zgodnie z którym jej interes prawny został naruszony zapisami § 9 ust. 2 pkt 1, ust. 3, § 10 i § 20 ust. 3 pkt 9 kwestionowanego planu.
Generalnie zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że skarżąca kwestionuje wprowadzenie w planie, na terenie na którym położona jest nieruchomość stanowiąca jej własność, zakazów inwestycyjnych i budowlanych. W licznych pismach procesowych skarżąca wykazuje, że zostały one wprowadzone z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, art. 140 kc, studium, opracowania ekofizjograficznego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa wodnego.
Ochronę prawa własności zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przepis art. 140 kc. Prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej sfery ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
W tym miejscu podkreślić należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 zawarty jest otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej przedmiot rozważyć należy relację pomiędzy przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 nakazującym uwzględnić w planowaniu przestrzennym prawo własności a art. 1 ust. 1 pkt 9 i pkt 3 nakazującym z kolei uwzględnić potrzeby interesu społecznego i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.
Teren o symbolu 5PU, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej spółki położony jest w dolinie rzeki B. oraz na głównym zbiorniku wód podziemnych, które stanowią rezerwę wody pitnej. Z uwagi na bliskie sąsiedztwo rzeki jest on narażony na niebezpieczeństwo podtopień. Te szczególne warunki środowiskowe, geomorfologiczne i fizjograficzne - w ocenie Sądu - uprawniały organ planistyczny do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów mających na celu ochronę środowiska naturalnego doliny rzeki B., czystości oraz zdatności do spożycia zbiornika wód podziemnych. Obowiązek ochrony wód podziemnych wynika wprost z przepisów art. 98 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Natomiast ochrona doliny rzeki m.in. poprzez ograniczenie zabudowy wynika z decyzji Ministra Ochrony Środowiska z dnia 25 lutego 1997 r., zapisów studium jak i z opracowania ekofizjograficznego. Plan wbrew temu, co twierdzi skarżąca spółka jest zgodny z zapisami studium. Potwierdza to pkt 2.6 powoływany przez skarżącą. Zapis ten jednak musi być odczytywany w całości, a zatem także z pkt 1 dotyczącym polityki przestrzennej w zakresie ochrony zasobów naturalnych. Są to zapisy odnoszące się do ustalenia warunków ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem oraz przestrzegania zasad zmniejszenia intensywności zabudowy w północnej części miasta przylegającej do wodonośnych terenów doliny S. W punkcie 6.1 studium "Polityka przestrzenna" zawarte są ograniczenia dotyczące systemu przyrodniczego miasta, w tym odległości zabudowy od rzeki B. Ograniczenia te dotyczą również terenu oznaczonego w planie symbolem 5PU. Odstępstwo wprowadzone jest jedynie w przypadku dolin rzecznych w obszarze śródmiejskim oraz terenów rzeki B. – rejon A. Odnośnie zarzutów dotyczących zgodności zapisów planu z opracowaniem ekofizjogrficznym podnieść należy, że zgodność taka nie jest wymagana przepisami prawa. Jak stanowi przepis art. 72 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Opracowanie ekofizjograficzne jest zatem dokumentem o charakterze analityczno – instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych – studium uwarunkowań, czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Pełni jedynie funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu; nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania; przestrzennego podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Opracowanie ekofizjograficzne może wskazywać na różnorodne uwarunkowania przyrodnicze wykorzystania terenu; jednakże kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów
(w tym terenów wyłączonych spod zabudowy), a także obszarów oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, określa się – zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w studium (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 maja 2007 r., II SA/Bk 77/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 109).
Poprzez wprowadzone nakazy nie została również naruszona zasada równości. Podnieść bowiem należy, że dotyczą one nie tylko działki skarżącej spółki, ale w równym stopniu innych właścicieli nieruchomości położonych na terenie określonym jako 5PU. Na całym terenie oznaczonym tym symbolem zostały ustalone takie same zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich właścicieli nieruchomości. Nie zróżnicowano w żaden sposób ich sytuacji prawnej. W uchwalonym planie nie preferowano też jednego rodzaju działalności gospodarczej. Teren oznaczony w planie symbolem 6OŚ (§ 10 planu) jest to niewielki fragment istniejącej miejskiej oczyszczalni ścieków. Położony jest on w większym oddaleniu od rzeki, za lasem ochronnym, w bezpośrednim sąsiedztwie zainwestowanych terenów produkcyjnych. W tym miejscy zwrócić należy uwagę na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2007 r., II SA/GL 784/06, LEX nr 340145, zgodnie z którym ani Konstytucja, ani żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem.
Reasumując stwierdzić należy, że organ planistyczny wprowadził na terenie będącym przedmiotem skargi ograniczenia, które wynikały z zapisów studium oraz do wprowadzenia, których był zobowiązany przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Wprowadzone zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Organ z jednej z strony położył nacisk na zminimalizowanie negatywnego wpływu istniejącej i projektowanej budowy, z drugiej zaś strony umożliwił w sposób optymalny wykorzystanie przedmiotowych działek.
Końcowo zaznaczyć należy, że legalności kwestionowanej uchwały nie podważają pozostałe zarzuty skargi. Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący braku stwierdzenia oddzielną uchwałą, podjętą przed uchwaleniem planu, zgodności projektu planu ze studium. Stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu planu ze studium może bowiem nastąpić zarówno poprzez podjęcie odrębnej uchwały w tym przedmiocie jak i poprzez podjęcie takiej uchwały w części wstępnej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/06, LEX nr 337467). Bezzasadnym pozostaje również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie miało ono zastosowania do stanu faktycznego sprawy. Plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje zasady zagospodarowania terenu określając jego przeznaczenie. Wskazane rozporządzenie podaje podział budynków na grupy wysokości w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych. Są to wymogi dla poszczególnych grup budynków, np. odporności ogniowej, ale nie dla celów planowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów. Odnośnie naruszenia przepisów Prawa wodnego, to podzielić należy stanowisko organu, iż przy braku odpowiednich regulacji przewidzianych tymi przepisami jedyną drogą ochrony terenów, takich jak dolina rzeki B. jest właśnie uchwalenie planu miejscowego. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut braku sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. W spawie niniejszej do projektu planu sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko. Opracowanie to zostało wyłożone do publicznego wglądu. Przepisy ustawy nie przewidują natomiast sporządzania raportu.
Wobec nie potwierdzenia zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).