IV SA/Wa 1466/18

IV SA/Wa 1466/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Joanna Borkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1393/19 - Wyrok NSA z 2023-09-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 136 ust. 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. G., W. J. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej "u.g.n." – po rozpatrzeniu odwołania E. G., W. J., M. J., J. J. i L. Z. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oraz umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Zgodnie z decyzją z dnia [...] maja 1975 r. znak [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Geologii i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w W., przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę Zakładów Mechanicznych "[...]" w U..
Decyzją Naczelnika Miasta U. z dnia [...] października 1975 r. nr [...], na wniosek Zakładów Mechanicznych "[...]" w U., nieruchomość położona w W. w Dzielnicy [...] przy ul. P. [...] (dawniej W. [...]) o pow. 4067 m2 została wywłaszczona za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).
W dniu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. G. w udziale 1/3, S. J. w udziale 1/3, J. J. w udziale 1/6 oraz W. J. w udziale 1/6.
Z wnioskiem z dnia [...] września 2004 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S., Gminy S., parcela nr [...] z osady nr [...] o pow. 5335 m2 wystąpiła E. G.. Następnie do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przyłączyli się: M. J., L. Z., J. J., W. J. oraz J. J..
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku E. G., L. Z., J. J., J. J., M. J. i W. J., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S., Gminy S., parcela nr [...] z osady nr [...] o pow. 4067m2 stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania E. G., L. Z., J. J., J. J., M. J. i W. J., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r.
Po rozpoznaniu skargi złożonej przez E. G., W. J., L. Z., J. J. i M. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1557/07 – uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...].
Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak było postanowień stwierdzających dziedziczenie po S. J. i J. J., a skoro właściwe osoby nie zostały wezwane do wylegitymowania się stosownymi postanowieniami, nie można czynić im zarzutu niewywiązania się z tego obowiązku, a w konsekwencji uznać braku legitymacji procesowej wnioskodawców. Ponadto Sąd wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym ustanowionym na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2000 r., tj. po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można twierdzić, że zwrot nie przysługuje. Zdaniem Sądu, organ winien ustalić istnienie przesłanek z art. 136 ust. 1-3 u.g.n.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. P. [...] (dawniej W. [...]) o pow. 4067 m2 stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obr. [...] wszczęte na wniosek L. Z. oraz J. J., gdyż jak uznał, nie są one uprawnione do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku E. G., M. J. i W. J., odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości twierdząc, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Wskutek złożonego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Wojewoda [...] podważył prawidłowość przeprowadzonych oględzin w terenie oraz przyjęcie za dowód w sprawie dokumentów związanych z realizacją budynków położonych poza przedmiotową nieruchomością. Organ zwrócił uwagę na konieczność dokładnego określenia granic wywłaszczonej nieruchomości, a także ustalenia, jaką część działek nr [...] i [...] zajmuje przedmiotowa nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt. I SA/Wa 1885/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.
Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podzielił pogląd, iż skoro decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego została wydana po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po dniu [...] stycznia 1998 r., w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. Wobec powyższego należy zbadać przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody [...], wskazujące na konieczność dokładnego określenia granic przedmiotowych nieruchomości, tj. działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], przy czym określenie to powinno nastąpić w sposób prawem przewidziany, tj. na mapie sytuacyjnej do celów prawnych wraz z wytyczeniem granic w terenie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1275/12 oddalił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. od powyższego wyroku.
Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z [...] r., poz. [...]) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – orzekł o:
1. odmowie zwrotu E. G., W. J., M. J., J. J. i L. Z. nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...] przy ul. P. [...] (dawniej W. [...]) o pow. 4067 m2, wchodzącej w skład dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej [...] i [...] z obrębu [...], wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta U. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] znak [...];
2. umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot części nieruchomości o pow. 1268 m2 wchodzącej w skład dawnej działki nr [...], dla której nie wykazano podstawy przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, wszczętej na wniosek E. G. z dnia [...] września 2004 r., M. J., W. J. i J. J. z dnia [...] września 2004 r., a także na wniosek L. Z. i J. J. z dnia [...] września 2004 r.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu E. G., M. J. i W. J., J. J. i L. Z. zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku E. G., M. J., W. J., J. J., L. Z. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania stron, została wydana opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że krąg następców prawnych ustalono na podstawie postanowień:
- Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...].09.2002r. sygn. akt [...], zgodnie z którym E. G. jest spadkobierczynią M. G.;
- Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...].12.1990r. sygn. akt [...], zgodnie z którym M. J. jest spadkobiercą S. J.,
- Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].06.2006r. sygn. akt [...] z którego wynika, że spadek po J. J. nabył w całości syn W. J..
Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., organ pierwszej instancji słusznie uznał, że osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości są E. G. w udziale 1/3, M. J. w udziale 1/3 oraz W. J. w udziale 1/3.
Organ stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, dawnej działce objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] października 1975 r. odpowiada obecnie około 1170 m2 z działki ew. nr [...] z obr. [...] o pow. 32756 m2, KW [...] oraz około 2897 m2 z działki ew. nr [...] z obr. [...] o pow. 43768 m2, KW [...]. Działki nr [...] i [...] z obr. [...] stanowią własność Skarbu Państwa, ale pozostają w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Z mocy prawa bowiem z dniem [...] grudnia 1990 r. Zakłady Przemysłowe "[...]" z siedzibą w W. nabyły prawo użytkowania wieczystego:
- nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] (decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].05.2000r.),
- nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] (decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].05.2000r.).
Zgodnie z odpisem zwykłym księgi wieczystej [...], użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] jest [...]Sp. z o.o. Spółka Komandytowa. Natomiast z księgi wieczystej [...] wynika, że użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z obr. [...] jest [...] S.A. - następca [...] S.A.
Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wniosek musi przy tym zostać złożony przez wszystkie uprawnione osoby, tj. wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców.
Organ wyjaśnił, iż definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wojewoda podkreślił, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu. Wskazał, że zgodnie z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem organu, z akt sprawy bezspornie wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę i modernizację Zakładów Mechanicznych "[...]" zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1975 r. znak [...] , wydaną przez Wydział [...]. Rozbudowa Zakładów Mechanicznych "[...]" była realizowana jako obiekt zamknięty w oparciu o plan rozbudowy zakładów. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca część działek nr. [...] i [...] z obr. [...] znajduje się w środku kompleksu terenów przemysłowych Zakładów Mechanicznych "[...]".
Wojewoda podał, że podczas oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji stwierdzono, że przy ul. P. [...] na działkach objętych wnioskiem o zwrot znajduje się infrastruktura techniczna. Przez nieruchomość przebiega ulica (droga asfaltowa), tory kolejowe, liczne urządzenia infrastruktury technicznej, tj. przewody kanalizacyjne wraz ze studzienkami kanalizacyjnymi, przewody wodociągowe wraz z hydrantami, energetyczne wraz z latarniami, telekomunikacyjne wraz ze studzienką. Podczas wizji lokalnej w terenie doszło również do wyznaczenia punktów granicznych wraz z ich okazaniem. Biorący udział w wizji lokalnej geodeta wskazał rodzaj podziemnej infrastruktury technicznej występującej w granicach wyznaczonego terenu, zgodnie z treścią mapy zasadniczej.
Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zgromadził szereg dokumentów, dotyczących realizacji celu wywłaszczenia i przeznaczenia nieruchomości pod rozbudowę i modernizację Zakładów Mechanicznych "[...]". Z zebranych dokumentów bezsprzecznie wynika, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta U. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] znajdowała się w granicach realizacji inwestycji, a cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany. W celu potwierdzenia zagospodarowania nieruchomości na cel wywłaszczenia, Prezydent [...] pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej dokumentację fotograficzną (zdjęcia lotnicze) wykonaną w dniu [...] maja 1982 r. oraz w dniu [...] sierpnia 1987 r. dla nieruchomości oznaczonej obecnie jako część działki ewidencyjnej [...] i [...] z obrębu [...]. Na zdjęciach terenu właściwie zaznaczono granice obszaru objętego wnioskiem o zwrot oraz okazano sposób jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Również aktualny stan nieruchomości wskazuje na wykonanie celu wywłaszczenia, jakim była budowa Zakładów Mechanicznych "[...]".
Odnosząc się do umorzenia postępowania w sprawie o zwrot części nieruchomości o pow. 1268 m2 wchodzącej w skład dawnej działki nr [...], organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Prezydent [...] kilkakrotnie zwracał się do stron postępowania zastępowanych przez profesjonalnego pełnomocnika o uzupełnienie złożonego wniosku o dokumenty, stanowiące podstawę wywłaszczenia kwestionowanej części nieruchomości. Wnioskodawcy nie złożyli niezbędnych dokumentów, natomiast przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe z urzędu nie doprowadziło do ustalenia podstawy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz nie wykazało, aby wnioskodawcom przysługiwało prawo do ubiegania się o zwrot wskazanych działek.
W ocenie Wojewody [...], na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie należy uznać, że rozstrzygnięcie Prezydenta [...] jest zasadne i prawidłowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. G., W. J. i M. J.. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu ponownego rozpoznania sprawy i ograniczeniu się do kontroli prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji,
- art. 75 k.p.a. polegające na zaniechaniu sporządzenia wykazu zmian gruntowych, co uniemożliwiło ustalenie rozbieżności w powierzchni nieruchomości wynikającej z aktu notarialnego dokumentującego nabycie nieruchomości przez skarżących (i ich poprzedników prawnych) oraz decyzji wywłaszczeniowej,
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na zaniechaniu odniesienia się do zarzutów i twierdzeń wskazanych przez skarżących w uzupełnieniu odwołania z dnia 30 stycznia 2018 r.,
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na: a) błędnym ustaleniu, że infrastruktura stanowiła część rozbudowy zakładu, a nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia; b) zaniechaniu ustalenia: czy znajdująca się na spornej nieruchomości infrastruktura nie jest inną inwestycją niż tą, na którą dokonano wywłaszczenia; daty wybudowania znajdującej się obecnie na nieruchomości infrastruktury; jakie znaczenie ma adnotacja na planie realizacyjnym z marca 1975 r. o "anulowaniu zagospodarowania" obszaru zajętego pod rozbudowę zakładów, na którym mieściła się sporna nieruchomość oraz adnotacja na planie realizacyjnym z 1980 r. o "odłożeniu do późniejszego opracowania" obiektu nr [...] planowanego na spornej nieruchomości, przy jednoczesnym wskazaniu braku daty, do kiedy odkłada się realizację; w jakim zakresie nieruchomość nie została nigdy wykorzystana; jaka powierzchnia rzeczywiście była przedmiotem wywłaszczenia; czy i jakie znaczenie ma zmiana planu realizacji inwestycji; czy nieruchomość z punktu widzenia prawnego stała się zbędna na cel wywłaszczenia,
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i zaniechaniu oceny materiału dowodowego, w tym jego przydatności dla sprawy, wiarygodności i mocy dowodowej,
- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: a) które dokumenty i dlaczego uznał za dokumentujące cel wywłaszczenia i przeznaczenia nieruchomości pod rozbudowę i modernizację zakładów; b) z jakiego powodu uważa, iż na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia; c) dlaczego nie jest zasadny zwrot, skoro część nieruchomości nigdy nie została w żaden sposób zmieniona; d) jakie znaczenie ma znajdująca się na nieruchomości infrastruktura; e) wskazania materialnoprawnej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia i daty, na jaką organ przyjął brzmienie zastosowanego przepisu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.
W toku postępowania sądowego do akt sprawy wpłynęły pisma uczestników postępowania – [...] Sp. z o.o. Sp. k. z dnia [...] października 2018 r. oraz [...] S.A. z dnia [...] listopada 2018 r., w których wniesiono o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzja ta nie narusza prawa.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oraz umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości.
W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim należy, że na mocy art. 153 p.p.s.a. organ orzekający w sprawie, jak również sąd administracyjny, związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1885/11, oddalającego skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], jak również zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1275/12, oddalającego skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od powyższego wyroku.
Związanie Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2719/16, Lex nr 2571938). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3024/16).
W wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt. I SA/Wa 1885/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podzielił pogląd, iż skoro decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego została wydana po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po dniu 1 stycznia 1998 r., to w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. Wobec powyższego należy zbadać przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody [...], wskazujące na konieczność dokładnego określenia granic przedmiotowych nieruchomości, tj. działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], które powinno nastąpić na mapie sytuacyjnej do celów prawnych wraz z wytyczeniem granic w terenie.
Natomiast w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1275/12 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ocenę, iż sprawa nie została przygotowana w sposób pozwalający na jej zakończenie. Brak mapy sytuacyjnej do celów prawnych z zaznaczonymi granicami działek, o których zwrot wystąpili następcy prawni wywłaszczonych właścicieli, nie pozwalał ustalić, czy działki te zostały wykorzystane na cel związany z wywłaszczeniem. Zdaniem Sądu, na podstawie map znajdujących się w aktach sprawy, wobec niezaznaczenia granic działek ew. nr [...] i [...], nie można ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zaznaczone na mapie obiekty znajdują się na tych działkach, a tym samym, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Materialnioprawną podstawę podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ust. 3 tego przepisu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ta generalna regulacja przepisu w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, ze roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem.
Z kolei przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Regulacja przedstawiona powyżej oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w pkt 1 i 2 cytowanego przepisu terminy 7 lat i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności.
Odnosząc powyższe rozważania i wskazania Sądów do kontrolowanej sprawy, stwierdzić należy, że wyprowadzony przez organy administracji wniosek, że sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jest prawidłowy. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym, w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks urządzeń i obiektów, oceny powyższych przesłanek nie można odnosić do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości.
Z treści decyzji Naczelnika Miasta U. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] wynika, iż część nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot o pow. 4067 m2 została wywłaszczona z przeznaczeniem pod rozbudowę i modernizację Zakładów Mechanicznych "[...]", zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji inwestycji z dnia [...] maja 1975 r. znak [...], wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Geologii i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w W.. W postępowaniu dowodowym organ odnalazł ww. decyzję o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji inwestycji budowlanej wraz z wytycznymi urbanistycznymi - bez załącznika graficznego, który został określony jako tajny. Z treści wytycznych urbanistycznych wynika, że lokalizację inwestycji stanowi: od strony północno-wschodniej – linia rozgraniczająca tory kolejowe łącznicy [...] między szlakiem W.-S. a W.-S., od strony południowej – ul. T., od strony północno-zachodniej – ul. W. [...].
Bezspornie zatem nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa ww. decyzją Naczelnika Miasta U. z dnia [...] października 1975 r. znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji. Rozbudowa ZM "[...]" była realizowana jako obiekt zamknięty w oparciu o plan rozbudowy zakładów, a realizacja budowy i koordynacja następowała równolegle z procedurą projektową. W toku postępowania organ odnalazł kilka wersji planów realizacyjnych.
Jak wynika z akt sprawy, w toku ponownie prowadzonego postępowania na zlecenie Prezydenta [...] została wykonana przez geodetę uprawnionego mapa sytuacyjna nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta U. z dnia [...] października 1975 r. na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej. Z wykonanego opracowania geodezyjnego wynika, iż przez nieruchomość przebiega ulica (droga asfaltowa), tory kolejowe, liczne urządzenia infrastruktury technicznej, tj. przewody kanalizacyjne wraz ze studzienkami kanalizacyjnymi, przewody wodociągowe wraz z hydrantami, energetyczne wraz z latarniami, telekomunikacyjne wraz ze studzienką. W dniu [...] września 2014 r. przy udziale geodety uprawnionego odbyło się wyznaczenie punktów granicznych wywłaszczonej nieruchomości wraz z ich okazaniem. Podkreślenia wymaga, że opracowanie geodezyjne zostało przedstawione na fragmencie mapy zasadniczej dla przedmiotowego terenu, która zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi państwowy zasób geodezyjny, tj. kartograficzne opracowanie wielkoskalowe, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych.
Ponadto, celem uzupełnienia materiału dowodowego dla zobrazowania realizacji celu wywłaszczenia w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. organ pozyskał archiwalne zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wchodzące w skład Centralnego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Jako dowód w sprawie został dopuszczony również protokół z przesłuchania świadka - wieloletniego pracownika zakładów "[...]", któremu podczas przesłuchania przedłożono zdjęcia lotnicze. Analiza zdjęcia wykonanego w dniu [...] maja 1982 r., tj. przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia, wykazała, że przez przedmiotową nieruchomość przebiega droga dojazdowa, a wokół niej znajdują się już częściowo wybudowane budynki w ramach rozbudowy ZM "[...]". Natomiast analiza zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu [...] sierpnia 1987 r., tj. przed upływem 12 lat od dnia wywłaszczenia wskazała, iż przez przedmiotową nieruchomość przebiega droga oznaczona symbolem [...], która według zeznań świadka była drogą wewnątrzzakładową. Ponadto, z zeznań świadka wynika, że na części przedmiotowej nieruchomości, na wschód od drogi, na części działki ew. nr [...] znajdowały się dwa tory podsuwnicowe z suwnicą, pomiędzy którymi przebiegał tor kolejowy. Elementy te służyły do rozładunku stali z wagonów kolejowych na plac magazynowy.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja mapowa, a także pozyskane zdjęcia lotnicze i zeznania świadka, umożliwiły prawidłową identyfikację poszczególnych obiektów na nieruchomości, jak również oznaczenie granic obszaru wywłaszczonego ww. decyzją. Na tej podstawie prawidłowo ustaliły organy obu instancji, że cel wywłaszczenia polegający na realizacji rozbudowy ZM "[...]" na nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta U. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] został osiągnięty w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że nieruchomości nie można uznać za zbędną i niepodlegającą zwrotowi. Bezspornie bowiem nieruchomość znajdowała się w środkowej części inwestycji, była wykorzystywana na drogę wewnętrzną zakładową, tory kolejowe wraz z suwnicami i plac magazynowy oraz przebiegała przez nią liczna sieć infrastruktury technicznej. Wokół przedmiotowej nieruchomości w ramach rozbudowy zakładów powstały budynki i budowle. Przez nieruchomość odbywał się transport zarówno po drodze, jak i po torach kolejowych, przy czym nieruchomość służyła również do rozładunku i składowania materiału.
Należy również podzielić stanowisko organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Wprawdzie Skarb Państwa utracił władztwo przedmiotowej nieruchomości, bowiem znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów prawnych. Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, niemniej jednak była przedmiotem obrotu prawem użytkowania wieczystego. Użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z obrębu [...] jest [...] Sp. z o.o. Sp. k., natomiast użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z obrębu [...] jest [...] S.A. – następca [...] S.A. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych po dniu 1 stycznia 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto, w ocenie Sądu, prawidłowo orzekł organ o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zwrotu części nieruchomości o pow. 1268 m2 wchodzącej w skład dawnej działki nr [...], dla której nie wykazano podstawy przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Podjęte przez organ działania nie potwierdziły dokonania wywłaszczenia w odniesieniu do ww. części nieruchomości, a tym samym nie potwierdziły istnienia roszczenia o zwrot przedmiotowej części nieruchomości. Pełnomocnik wnioskodawców, pomimo skierowanego przez organ wezwania, nie przedłożył w toku postępowania dokumentu, na podstawie którego ww. część nieruchomości przeszła na własność Skarbu Państwa. Również analiza stanu prawnego nieruchomości według księgi wieczystej [...] nie wykazała, aby nieruchomość ta została wywłaszczona.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka umorzenie postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie pojęcia "wydaje" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w przypadku jego bezprzedmiotowości, jest obligatoryjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2356/16, LEX nr 2562539).
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.