IV SA/Wa 1457/20

IV SA/Wa 1457/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 313/21 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 43 ust. 1, art. 4 pkt 8, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Firmy [...]Spółki jawnej z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (o powierzchni sprzedaży do 175 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz części działki nr [...], położonych przy drodze krajowej nr [...], obręb B., gmina G.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:
Przed wydaniem przez decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, Wójt Gminy G. wystąpił do zarządcy ww. drogi krajowej z wnioskiem o uzgodnienie jej projektu, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293).
Po rozpatrzeniu tego wniosku, postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowienie to zaskarżyła strona postępowania, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiesił postępowanie prowadzone z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi toczące się przed Sądem Rejonowym w B. pod sygn. akt [...] postępowanie z powództwa Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. przeciwko Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowemu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. o złożenie w trybie art. 231 § 1 kc oświadczenia woli o przeniesienie prawa własności nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...]ha, położonych w obrębie B., gm. G., dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], za zapłatą wynagrodzenia w łącznej kwocie 32.818 zł w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. j. z siedzibą w G.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r., kierując tym samym przedmiotową sprawę na etap rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wraz ze stanowiskiem dotyczącym jej załatwienia.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił m.in., że w ramach przebudowy (rozbudowy) drogi krajowej nr [...] Granica Państwa-G.-O.-E.-B.-B., odcinek W.-B. na terenie gminy G., w pasie drogowym ww. drogi krajowej (działka nr [...]) zlokalizowano jezdnie dodatkowe od km 210+276 do km 210+440 (strona prawa), od km 213+622 do km 213+980 (strona lewa) wraz z elementami infrastruktury technicznej, odpowiadające parametrom technicznym klasy D, o szerokości 6 m i obustronnych poboczach szerokości 1,5 m. Te jezdnie dodatkowe zostały wybudowane w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej oraz by nieruchomości przyległe do pasa drogowego nie utraciły dostępu do drogi publicznej.
W związku z powyższym, jezdnia dodatkowa zlokalizowana na działce nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną nieruchomościom do niej przyległym, służy więc do obsługi ruchu lokalnego. Zatem rola tej jezdni w systemie dróg publicznych funkcjonalnie odpowiada drodze gminnej, a co za tym idzie odległość sytuowania obiektów budowlanych od jej zewnętrznej krawędzi powinna wynosić, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poza terenem zabudowy – 15 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, w części przylegania działki nr [...] do pasa drogowego, tj. działki nr [...], nie uwzględnia jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Mając na uwadze, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być na nieruchomości bezpośrednio przylegającej do dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...], to winna zostać umieszczona w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi tej jezdni, zgodnie z odległością dozwoloną na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Niemniej jednak, nieprzekraczalna linia zabudowy (oznaczona kolorem niebieskim) została wykreślona w miejscu jezdni dodatkowej drogi krajowej nr [...], tj. w obszarze pasa drogowego. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od jezdni głównej drogi krajowej nr [...] w odległości ok. 32 m, bez uwzględnienia jezdni dodatkowej zlokalizowanej w jej pasie drogowym stwarza sytuacje, w których to obiekt budowlany mógłby powstać w bezpośredniej granicy pasa drogowego, tym samym powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, mając na uwadze ww. argumentację, nie podzielił zatem stanowiska strony, iż w stosunku do opisanej wyżej dodatkowej jezdni nie można zastosować przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnoszący się do tej kwestii przepis to § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). Jezdnia ta zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], zatem ma charakter drogi publicznej gminnej i nie można utożsamiać jej z drogą wewnętrzną.
W związku z powyższym, zarządca drogi krajowej nr [...] nie mógł pozytywnie uzgodnić przesłanego przez Wójta Gminy G. projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż stanowi to istotne naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W przypadku bowiem uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy mogłoby dojść do sytuacji, w której obiekt budowlany na terenie przyległym do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] byłby zlokalizowany w odległości mniejszej od tej wymaganej przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Ponadto organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z projektu organizacji ruchu dla omawianego odcinka ww. drogi krajowej, wynika iż działka nr [...] obsługiwana jest zjazdem indywidualnym z jezdni dodatkowej, zlokalizowanym w km 0+368 strona lewa.
Zgodnie z zapisami przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy cyt. "komunikacja terenu inwestycji odbywać się będzie poprzez przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu zlokalizowanego w obrębie dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] (działka nr ew. geod. [...]). Przebudowa zjazdu winna nastąpić przed uruchomieniem planowanej inwestycji na działkach nr [...] i nr [...]".
Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji (budowa budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy do 175 m2) zarządca drogi poinformował, że do przedmiotowej działki powinien prowadzić zjazd publiczny stosownie do § 76a cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., zaś istniejący zjazd indywidualny do przedmiotowej działki nie może zapewnić bezpiecznej obsługi komunikacyjnej dla inwestycji związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, bowiem takową może zapewnić jedynie zjazd publiczny, który nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. Nie ma żadnego znaczenia stan techniczny zjazdu i to, czy jest on dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych, gdyż to zarządca drogi określa charakter zjazdu.
Konkludując organ wskazał, że nie mógł uzgodnić pozytywnie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji ze względu na fakt, iż działka w dacie orzekania nie posiada obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa związanego z włączeniem się do ruchu drogowego do ww. drogi dla inwestycji związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. W pierwszej kolejności należałoby bowiem rozważyć możliwość przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.
Brak uzgodnienia w przedmiotowym zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikał z pozaustawowych i ustawowych obowiązków nałożonych na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie ochrony dróg krajowych, tj. m.in. Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013-2020, przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr [...]z dnia [...]czerwca 2013 r., ustawą o drogach publicznych i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Reasumując, mając na względzie naruszenie art. 43 ust. 1 i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi nie uzgodnił przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy i dlatego orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia 8 maja 2019 r.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] Sp. j., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów prawa:
- art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie za organem I instancji, że wnioskowany teren nie ma dostępu do drogi publicznej, a przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winien istnieć zjazd publiczny, w sytuacji gdy możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną istnieje, ponieważ wnioskowany teren leży bezpośrednio przy dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) i zjeździe na działce nr [...], a ponadto, jak wskazuje sam organ uzgadniający, na działkę prowadzi już zjazd indywidualny, który wymaga jedynie przebudowy na zjazd publiczny;
- art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez uznanie, że na etapie warunków zabudowy wnioskodawca winien dysponować zrealizowanym zjazdem publicznym w "wymiarze" faktycznym i prawnym w sytuacji, gdy sam uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje warunek w postaci przebudowy zjazdu indywidulanego, w celu dostosowania do charakteru przyszłej inwestycji i obsługi ruchu w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego; samą lokalizację lub przebudowę zjazdu rozstrzyga w odrębnym postępowaniu zarządca drogi, natomiast w prowadzonym postępowaniu organ uzgadniający winien ocenić czy stawiane warunki w uzgadnianej decyzji są wystarczające dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś nakładanie na wnioskodawcę obowiązku dysponowania decyzją o przebudowie zjazdu, a nawet jego zrealizowaniem jest w ocenie skarżącej zbyt daleko idące;
- art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, polegające na przyjęciu, że linię zabudowy należy wyznaczać od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej drogi krajowej nr [...], w sytuacji gdy projektowana linia zabudowy w odległości od 32 m do 33 m mierzona od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej odpowiada przepisom prawa i nie może być utożsamiana z krawędzią jezdni dodatkowej; brak jest w stosunku do jezdni dodatkowej wymogu zachowania odległości obiektów budowlanych od jej krawędzi, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a odległość od krawędzi jezdni głównej drogi krajowej została w sprawie zachowana; samo "funkcjonalne odpowiadanie drodze gminnej" przez dodatkową jezdnię drogi krajowej, które stwierdza organ II instancji, nie przesądza o statusie dodatkowej jezdni drogi krajowej, ponadto we wcześniej dokonywanych uzgodnieniach w tej sprawie organ traktował część działki nr [...] jako strefę zjazdu na działkę nr [...], dopiero na obecnym etapie, jak się wydaje w celu zablokowania jej zainwestowania w związku z prowadzonym przed Sądem Rejonowym w B. postępowaniem pod sygn. akt [...] organ podnosi, że w zakresie sytuowania obiektów budowlanych należy zachować odległość 15 m, nie traktując części działki nr [...] jako strefy zjazdu, tylko jako normatywną drogę o statusie gminnej;
- art. 53 ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawną odmowę dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy oraz naruszenie art. 80 kpa, poprzez błędne ustalenie prawne sprawy, skutkujące wydaniem postanowienia z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności nieznajdujące wyjaśnień stwierdzenie, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy w przedstawionym kształcie spowoduje, że uzgadniając pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy organ zarządzający ruchem przyczyni się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz doprowadzi do udzielenia zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem Sądu skarga była niezasadna, choć trafne okazały się dwa pierwsze z wyartykułowanych w niej zarzutów.
Na wstępie zauważyć należy, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności były bezsporne: chodzi o kwestię położenia terenu inwestycji względem drogi krajowej i jej jezdni dodatkowej, a także dostęp tego terenu do drogi publicznej istniejącym zjazdem prywatnym.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: upzp), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 kpa w formie postanowienia (art. 53 ust. 5 ww. ustawy).
Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi krajowej nr [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: upd).
Zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał ocenie zarządcy drogi krajowej nr [...] w dwóch aspektach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi (art. 43 ust. 1 udp) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 udp).
Art. 43 ust. 1 udp normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu, na którym znajdować się ma obiekt budowlany. Przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację obiektu budowlanego przy danym rodzaju drogi w terenie zabudowy lub poza nim.
W przedmiotowej sprawie inwestycja miałaby być zlokalizowana poza terenem zabudowy, który rozumieć należy jako teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia, nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14, LEX nr 2083439, a contrario).
Zarządca drogi krajowej nr [...] dokonał analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem art. 43 ust. 1 udp, tj. czy planowana inwestycja nie narusza go w zakresie jej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], lecz projekt ten nie uwzględnia dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym ww. drogi krajowej.
Na gruncie niniejszej sprawy szczególnie istotnego znaczenia nabiera zróżnicowanie wymogów ze względu na rodzaj drogi, gdzie prawodawca wyodrębnił i ustalił odrębne wymogi dla autostrad, dróg ekspresowych, dróg ogólnodostępnych krajowych pozostałych klas, dróg ogólnodostępnych wojewódzkich i powiatowych pozostałych klas oraz dróg ogólnodostępnych gminnych pozostałych klas. Brzmienie art. 43 ust. 1 udp w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądza, iż pomiaru wskazanej w tym przepisie odległości należy wykonywać od krawędzi jezdni, a nie od krawędzi pasa drogowego danej drogi, względnie jakichkolwiek urządzeń, bądź budowli zlokalizowanych w pasie drogowym, a niebędących jezdnią drogi publicznej.
Zgodnie z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez:
1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym;
2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym.
Dodatkową jezdnię, o której mowa w wskazanym wyżej przepisie, stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej (§ 8a ust. 2 rozporządzenia).
Funkcjonalnie taka dodatkowa jezdnia zlokalizowana w pasie drogowym drogi wyższej klasy pełni rolę ogólnodostępnej drogi dojazdowej, lokalnej lub zbiorczej, od której różni się zasadniczo jedynie podmiotem będącym jej właścicielem. W okolicznościach niniejszej sprawy, ze względu na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi krajowej stanowi ona własność Skarbu Państwa. Słusznie zatem organ uznał, iż w przypadku, gdy w pasie drogowym drogi publicznej wyższej klasy (autostrady, drogi ekspresowej, drogi szybkiego ruchu), zlokalizowana zostanie jezdnia dodatkowa mająca charakter ogólnodostępny i odpowiadająca parametrom dróg klasy D, L lub Z, to do sytuowania obiektów budowlanych stosować należy równolegle zarówno regulacje dotyczące sytuowania obiektów względem zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej szybkiego ruchu, które odnosić należy do krawędzi jezdni właściwej drogi krajowej szybkiego ruchu, jak i regulacje dotyczące sytuowania obiektów budowlanych względem krawędzi jezdni dróg ogólnodostępnych, które odnosić należy do krawędzi jezdni dodatkowej. Inaczej rzecz ujmując, ze stanowiska, iż nie można utożsamiać krawędzi jezdni drogi krajowej z krawędzią jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym tej drogi, nie wynika brak wymogu zachowania odpowiednich, przewidzianych w art. 43 ust. 1 udp odległości obiektów budowlanych sytuowanych przy drodze od krawędzi tej jezdni dodatkowej. O tym, które z odległości wskazanych w poz. 3 tabeli ujętej w art. 43 ust. 1 udp znajdą zastosowanie w stosunku do konkretnej jezdni dodatkowej o jakiej mowa w § 8a ust. 1 rozporządzenia – nie może przesądzać sam fakt, iż jezdnia taka znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej określonej kategorii, którą przeważnie będzie droga krajowa. Nie można bowiem abstrahować od treści art. 5, art. 6, art. 6a i art. 7 udp, określających przesłanki zaliczenia dróg publicznych do określonych kategorii oraz od zawartego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wskazania, jakie wymagania (dla jakiej klasy dróg) winny spełniać drogi zaliczone do poszczególnych kategorii dróg publicznych. Zatem dla określenia, które z wymogów wskazanych w poz. 3 powołanej wyżej tabeli znajdą zastosowanie dla oceny dopuszczalności lokalizacji obiektu budowlanego względem krawędzi jezdni dodatkowej, zasadnicze znaczenie będzie miało ustalenie roli tej jezdni w systemie dróg publicznych jako odpowiadającej funkcjonalnie drodze gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej.
Dodatkowa jezdnia zlokalizowana na działce nr 318 zapewnia obsługę komunikacyjną nieruchomościom do niej przyległym, służy więc do obsługi ruchu lokalnego. Zatem jej rola w systemie dróg publicznych funkcjonalnie odpowiada drodze gminnej i jest ona drogą ogólnodostępną, a co za tym idzie odległość sytuowania obiektów budowlanych od jej zewnętrznej krawędzi poza terenem zabudowy powinna wynosić 15 m, zgodnie z art. 43 ust. 1 udp.
Tymczasem z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 32 m i 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej drogi krajowej nr [...] i w części przylegania działki nr [...] do pasa drogowego, tj. działki nr [...], nie uwzględnia zlokalizowanej w pasie drogowym tej drogi krajowej dodatkowej jezdni. Zasadnie zatem przyjął organ, że skoro planowana inwestycja ma być zlokalizowana na nieruchomości bezpośrednio przylegającej do dodatkowej jezdni drogi krajowej, to winna zostać zrealizowana w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi tej jezdni dodatkowej. Natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy (oznaczona kolorem niebieskim) została wykreślona w miejscu dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...], tj. w obszarze pasa drogowego. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od jezdni głównej drogi krajowej nr [...] w odległości ok. 32 m bez uwzględnienia dodatkowej jezdni zlokalizowanej w jej pasie drogowym stwarza sytuacje, w których to obiekt budowlany mógłby powstać w bezpośredniej granicy pasa drogowego, tym samym powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Stanowisko zarządcy drogi w powyższym zakresie zgodne jest z poglądami judykatury (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2742/17, LEX nr 2740236), które Sąd orzekający w pełni podziela.
Co za tym idzie uznać należało, iż chybiony był zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 udp.
Jednym z warunków koniecznych, od spełnienia których zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, polegający na dostępie terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Ustawa precyzuje przy tym, że przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 upzp).
Natomiast art. 35 ust. 3 udp stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd.
Definicja pojęcia "zjazd" jest zawarta w art. 4 pkt 8 udp, gdzie wskazuje się, iż jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd jest zatem miejscem dostępu do drogi publicznej, niestanowiącym jednak części tej drogi. Definicję zjazdu zawiera również § 3 pkt 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym jest to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze, przy czym zjazd nie jest skrzyżowaniem.
Zgodnie z § 76a powołanego rozporządzenia, ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:
1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:
a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym;
b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym;
c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a) lub b);
2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że nie sposób zgodzić się z organem uzgadniającym, iż dostęp do drogi publicznej nie został zapewniony, a na etapie uzgadniania przez organ projektu decyzji o warunkach zabudowy winna ona mieć zrealizowany zjazd publiczny. Uzgodnienie następuje w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Art. 35 ust. 3 udp nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy jednak w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi, a nie rozstrzygnięcia o faktycznej i prawnej lokalizacji zjazdu oraz konieczności jego realizacji już na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Orzecznictwo zgodnie wskazuje, że za błędne uznać należy twierdzenie, iż już na etapie ustalania warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej winien być prawnie uregulowany, a więc, że teren objęty wnioskiem, na którym ma powstać nowa zabudowa, ma mieć nie tylko rzeczywisty, ale także prawny dostęp do drogi publicznej. Ponadto podnosi się, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp dotyczy istnienia dostępu faktycznego, tj. możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną, a pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć jak najszerzej, czego konsekwencją jest twierdzenie, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony zawsze wtedy, gdy na teren objęty projektowaną inwestycją można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2014 r., II OSK 2607/12, LEX nr 1488200, z dnia 6 lutego 2014 r., II OSK 2149/12, LEX nr 2120944 i z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12, LEX nr 1502249, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1557/14, LEX nr 1962707, Wyrok).
W odniesieniu do rodzaju zjazdu, w orzecznictwie wprost wyraża się zdanie, że badanie charakteru zjazdu z drogi publicznej (indywidualny czy publiczny), wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś zagadnienie ewentualnego przebudowania zjazdu z indywidualnego na publiczny jest odrębną kwestią, wykraczającą poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Warunki techniczne, jakie musi spełniać zjazd, mogą mieć ewentualne znaczenie jako jedno z wymagań przy realizacji i zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę, jako etap wstępny i konieczny tego postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 127/19, LEX nr 2656537).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podzielić należało stanowisko skarżącej, iż błędna jest teza organu, że wskazany zjazd musi już istnieć i mieć charakter zjazdu publicznego na etapie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji, stąd wskazanie w projekcie uzgadnianej decyzji w zakresie infrastruktury drogowej, że komunikacja terenu inwestycji odbywać się będzie poprzez przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu zlokalizowanego w obrębie dodatkowej jezdni – należy uznać za prawidłowe i wystarczające.
Zważywszy na powyższe, za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 upzp i art. 35 ust. 3 udp, poprzez ich błędną interpretację i w rezultacie nieprawidłowe zastosowanie. Okoliczność ta nie wpłynęła jednak na zasadność skargi, z uwagi na omówione wyżej błędne wyznaczenie linii zabudowy.
W pozostałych kwestiach chybione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 53 ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 9 upzp oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 80 kpa. Prawidłowo więc odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenie zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, którego nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem oczekiwanym przez stronę. W sprawie nie doszło też do przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a poza wyjaśnioną wyżej kwestią dostępu do drogi publicznej – uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa.
Stąd też, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a Sąd nie dopatrzył się w niej, ani w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym innych poza zarzuconymi naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałyby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.