IV SA/WA 1456/21

IV SA/Wa 1456/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/
Kaja Angerman
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1144/22 - Wyrok NSA z 2025-07-01
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1454
art. 9z ust 2a, art. 9z ust. 3, art. 3c ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji/odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: Gmina, strona skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. wymierzającej administracyjną karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2017 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 17 stycznia 2019 r., znak: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) wszczął postepowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2017 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Powyższe nastąpiło w następstwie analizy rocznego sprawozdania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi za 2017 rok, z której wynika, że Gmina osiągnęła ww. poziom za 2017 r. równy 131,0%, a zatem w 2017 r. nie wywiązała się z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Powyższy poziom został określony w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2412) – dalej: rozporządzenie, który wskazuje, że gminy były obowiązane osiągnąć w 2017 r. poziom 45% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] organ I instancji - na podstawie przepisów art. 9z ust. 2 pkt 2, art. 9zb ust. 2, w związku z art. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g" – wymierzył stronie skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 99 968,00 zł, za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2017 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Gmina pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. odwołała się od w/w decyzji wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając odwołanie Gmina podniosła, że w 2017 r. zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 przekazywane były zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania było niezależne od Gminy i wynikło z nagłej zmiany przepisów rozporządzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że organ I instancji słusznie ustalił, że Gmina nie osiągnęła wymaganego w 2017 roku 45% poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Wskazano, że organ odwoławczy analizując dane zawarte w złożonym za rok 2017 sprawozdaniu ponownie dokonał przeliczenia osiągniętego poziomu ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów za 2017 r. i doszedł do tych samych wniosków, tzn., że poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania równy jest 130.514%, natomiast zgodnie z ww. rozporządzeniem maksymalny osiągnięty poziom powinien wynieść 45%. Ponadto, organ II instancji dokonał ponownego przeliczenia należnej kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że z treści art. 3c u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że gminy zobowiązane były osiągnąć za 2017 r. poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania nie wyższy niż 45% w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. Osiągnięty przez stronę skarżącą poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy i przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym oblicza się na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że obliczając osiągnięty poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, uwzględnić należy masę zmieszanych odpadów komunalnych przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów odpowiednio dla miast i wsi, masę selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy w roku rozliczeniowym przekazanych do składowania z uwzględnieniem udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów, masę odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12 nie spełniających wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.), przekazanych do składowania z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w wysokości 0,52. Wyjaśniono, że odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach są odpady powstałe po procesie mechaniczno-biologicznego przetworzenia zmieszanych odpadów komunalnych, przekazane do składowania i zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości powyżej 80 mm niepoddaną procesom stabilizacji biologicznej, zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości co najmniej 0-80 mm poddaną procesom stabilizacji biologicznej, które nie spełniają wymagań określonych § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy o odpadach. Natomiast nie są wliczane do obliczeń masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania odpady wytworzone w procesie biologicznego przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12, spełniające wymagania § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, które zgodnie z § 5 ust. 1 klasyfikowane są jako odpady o kodzie 19 05 99 (stabilizat). Odpady poddane procesowi biologicznego przetwarzania, które nie spełniają wymagań § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, nie są uznawane za stabilizat i klasyfikuje się je jako odpady o kodzie 19 12 12.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmianie uległ jedynie wzór do obliczenia masy odpadów ulegających biodegradacji dozwolonych do składowania w danym roku, w którym wprowadzono współczynnik zmiany liczby mieszkańców w stosunku do 1995 r, który jest korzystniejszy dla strony skarżącej w stosunku do wzoru obowiązującego w 2016 r. Organ II instancji zaznaczył, że gdyby zastosować do obliczenia masy odpadów wzór obowiązujący w 2016 r. [(określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczenia masy tych odpadów (Dz.U. z 2012r, poz. 676)] to okazałoby się, że Gmina [...] w 2017 r. osiągnęła poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania wynoszący 144,4793%. Administracyjna kara pieniężna wy niosłaby wówczas 105 052,00 zł.
Dalej organ II instancji stwierdził, że: nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 189f K.p.a., tj. umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem strona skarżąca nie nie została uprzednio ukarana za to samo naruszenie administracyjną kara pieniężną przez inny organ, ani też nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za wymienione w tym przepisie przestępstwa.
Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że nie zaszły także przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 189f § 2 oraz § 3 K.p.a., a mianowicie, że administracyjna kara pieniężna ma charakter obligatoryjny, ale winna mieć również charakter zapobiegawczy, tak aby strona skarżąca w przyszłości nie popełniła podobnego naruszenia. Zaznaczono także, że kara o której mowa w art. 9z ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. jest obligatoryjna i organ odwoławczy nie może odstąpić od jej wy mierzenia za naruszenie stwierdzone przez organ I instancji.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:
przepisów postępowania, to jest:
- art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo zmiany stanu prawnego i materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w toku postępowania przed organem II instancji,
- art, 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak należytego zgromadzenia a następnie rozważania materiału dowodowego sprawy, wyprowadzenie ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a to poprzez: pominięcie okoliczności, iż do końca grudnia 2017 r. jednostki samorządu terytorialnego, w tym skarżąca trwały w niepewności na jakim poziomie Minister Środowiska określi poziom ograniczenia odpadów ulegających biodegradacji przeznaczonych do składowania i jaką przyjmie metodę obliczania tego poziomu, zaniechanie ustalenia jakie czynności składają się na ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, brak analizy czynności podjętych w Gminie [...] w 2017 r., w przedmiocie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, błędne przyjęcie, iż zastosowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji celem obliczenia poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania było korzystniejsze dla strony w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów, to jest rozporządzenia Ministra Środowiska z 25 maja 2012 r. wydanego w tym przedmiocie,
- art. 189f § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary, podczas gdy już okoliczności wymierzenia kary (faktyczna niemożliwość wykonania obowiązku w roku 2017) uzasadniały odstąpienie od jej wymierzenia, oraz
II. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 9z ust. 2a pkt 2, ust. 3 w zw. z art. 3c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, a to poprzez: zastosowanie wobec Gminy [...] sankcji w postaci kary administracyjnoprawnej z naruszeniem zasady lex retro non agit, pominięcie, iż w stosunku do roku 2017 nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, skoro akt prawny określający sposób ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, a więc przesłanki deliktu administracyjnego wszedł w życie dopiero 31 grudnia 2017 r., brak przeprowadzenia wykładni pojęcia ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w zakresie wyróżnienia obowiązków spoczywających na gminach i określania granic odpowiedzialności, pominięcie zasady proporcjonalności.
W oparciu o tak postawione zarzuty Gmina wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r., Sąd w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – nie dopatrzył się w działaniu organów obu instancji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd w całości podziela ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę stanu faktycznego i prawnego.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) – dalej jako ustawa.
I tak zgodnie z art. 9q ust. 1 ustawy wójt (burmistrz lub prezydent miasta) jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi i przekazania go marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Sprawozdanie zawiera informacje i dane wskazane w art. 9q ust. 3 ustawy, w tym m.in. informacje o osiągniętych poziomach ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Z kolei, stosownie do art. 3c ust. 1 ustawy (będącej transpozycją art. 5 Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowisk Państwa Członkowskie ustanawiają strategię krajową dotyczącą zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska), gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:
1) do dnia 16 lipca 2013 r. - do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
2) do dnia 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania
- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.
Poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach oraz sposób obliczania masy odpadów, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2412) – dalej: rozporządzenie, które weszło w życie z dniem 31 grudnia 2017 r.
Zgodnie zaś z art. 9z ust. 2a pkt 2 (poprzednio art. 9z ust. 2 pkt 2 ustawy) gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Karę pieniężną oblicza się w sposób ściśle określony w art. 9z ust. 3 ustawy (poprzednio art. 9z ust. 3 w zw. z art. 9x ust. 3 ustawy).
Mając na względzie powyżej przywołane przepisy oraz ustalony w sprawie stan faktyczny należy podzielić stanowisko obu organów, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wymierzenia Gminie [...] administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku o którym mowa w art. 3c ust. 1 ustawy.
Analiza akt administracyjnych, w szczególności sprawozdania Wójta Gminy [...] z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2017 r. i dokumentacji z czynności kontrolnych, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że Gmina nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazanych do składowania do poziomu 45% w 2017 r., bowiem osiągnęła ona poziom ograniczenia tych odpadów równy 131%. Przyznać należy rację organom, że niewykonanie przez Gminę obowiązku ograniczenia masy odpadów do odpowiedniego poziomu skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, a organ nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tej kwestii. Powyższe stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2987/17, wyroki WSA w Warszawie z dnia: 8 lutego 2021 r., IV SA/Wa 1683/20, 27 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1939/20, 26 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1939/20, 9 października 2021 r., IV SA/Wa 1226/20, cbosa). Dodatkowo podkreślić trzeba, że regulacja z art. 9z ust. 2a pkt 2 ustawy ma charakter związany bowiem ustawodawca wprost wskazał, że "gmina, która nie wykonuje obowiązku o którym mowa w art. 3b lub art. 3c podlega karze pieniężnej", a karę pieniężną oblicza się zgodnie z art. 9z ust. 3 ustawy. Organ wymierzający tę karę nie może odstąpić od jej wymierzenia, gdyż powołany przepis art. 9z ust. 2a ma charakter obligatoryjny, jak również organ nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. Podkreślić trzeba, że wyliczenie wysokości kary pieniężnej dokonane zostało w oparciu o obowiązujące w tej kwestii przepisy rozporządzenia w konsekwencji było wynikiem działania arytmetycznego, które w sposób przejrzysty zostało w toku postępowania administracyjnego przedstawione (por. np. wyrok NSA 29 maja 2018 r., II OSK 2987/17, CBOSA).
Jednocześnie podkreślić trzeba, że wymierzenie Gminie kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2017 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest konsekwencją obowiązywania w prawie ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. W piśmiennictwie wskazano, że "zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej" (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne, Wrocław 2008. s. 145). Jest to odpowiedzialność za sam skutek i oderwana od jakiejkolwiek postaci. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie (zob. A. Lipiński, tamże). Kary pieniężne w postępowaniu z odpadami komunalnymi spełniają przede wszystkim funkcję bodźcową. Mają one zachęcać gminę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują zanieczyszczenie spowodowane nieosiągnięciem wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja ta ma skłaniać również gminę do ponoszenia kosztów, które przypadają na gminę w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednym z podstawowych celów nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi zgodnych z treścią zasady "zanieczyszczający płaci" jest osiągnięcie odpowiednich poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska. Wymierzona w tej sprawie kara pieniężna za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy jest sankcją za niewykonanie przez Gminę obowiązku prawnego.
Z uwagi na powyższe za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 9z ust. 2a pkt 2, ust. 3 ustawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że rację ma strona skarżąca że po wydaniu decyzji organu I instancji nastąpiła nowelizacja przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednakże – co trzeba podkreślić - zmiany te w żadnym stopniu nie zlikwidowały, ani nie zmieniły zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej, gdyż było nim i jest nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zmianie uległo jedynie usytuowanie dotychczasowego przepisu, który został przeniesiony do innej jednostki redakcyjnej. To samo dotyczy przepisu dotyczącego sposobu wyliczenia kary administracyjnej. Należy zatem stwierdzić, że organ II instancji nie naruszył w tej mierze zarzucanego mu art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. bowiem jego obowiązkiem podczas rozpoznawania odwołania było wzięcie pod uwagę aktualnie obowiązujących przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego.
Nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) poprzez naruszenie zasady lex retro non agit. W ocenie Sądu – w okolicznościach tej sprawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2412) w oparciu o które organ wyliczył masę odpadów ulegających biodegradacji nie nakładało na stronę skarżącą żadnych nowych obowiązków, a następnie karę pieniężną nie określało nowego poziomu ograniczenia odpadów, a zmieniało jedynie wzór do obliczenia masy odpadów ulegających biodegradacji, w którym zmieniono współczynnik liczby mieszkańców korzystniejszy dla Gminy w stosunku do wzoru obowiązującego w 2016 r. Jak wskazał organ – gdyby przyjąć poprzedni wskaźnik – masa odpadów, a co za tym idzie wymierzona kara pieniężna byłaby wyższa. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że w rozporządzeniu obowiązującym w 2016 r. również określono poziom ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji na 2017 r. na poziom 45 %, a zatem taki sam jak w nowym rozporządzeniu które weszło w życie 31 grudnia 2017 r. Nie można więc mówić o rzeczywistym naruszeniu zasady lex retro non agit, ani o pogorszeniu sytuacji Gminy. Z tych powodów argumentacja Gminy – w ocenie Sądu – nie zasługuje na uwzględnienie.
Za niezasadne należy również uznać zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przez organu orzekające w sprawie art. 189f § 1 K.p.a. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Po pierwsze nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa miało charakter znikomy, a po drugie, że Gmina zaprzestała naruszenia tego prawa, bo jak wynika z akt naruszenie trwało przez cały okres 2017 r. i z oczywistych względów zaprzestanie tego naruszenia z uwagi na upływ czasu jest niemożliwe.
Ponadto, w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów procesowych. Postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 K.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., a strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu - przed wydaniem decyzji. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 K.p.a., a sporządzono uzasadnienie zawierało wszystkie elementy z art. 107 § 3 K.p.a.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę..