IV SA/WA 1439/21

IV SA/Wa 1439/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 813/22 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Protokolant st. spec. Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania przedmiotu za produkt uboczny oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] Minister Klimatu i Środowiska, po rozpatrzeniu wniesionego przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w L., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], odmawiającej uznania za produkt uboczny ścinków styropianowych powstających w trakcie wykonywania posadzek podłogowych - utrzymał ww decyzję w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
B. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy o odpadach, wystąpiła do Marszałka o uznanie za produkt uboczny rozdrobnionego granulatu styropianowego, powstającego z pociętych uprzednio arkuszy i ścinków materiału styropianowego używanego podczas wytwarzania posadzek. Wskazała, że zgodnie z aktualnym odpisem KRS jej działalność polega na prowadzeniu specjalistycznych robót budowlanych, w ramach których wytwarza posadzki betonowe oraz wylewki anhydrytowe, w tym samopoziomujące. W powyższym zgłoszeniu Spółka przedstawiła także opis procesu produkcyjnego, w ramach którego dochodzi do powstania ww ścinków styropianowych, składającego się z dwóch etapów:
- układanie warstwy materiału wyciszającego i izolującego (wyrównanie różnicy poziomów podłoża), a następnie jej przykrycie płynną posadzką betonową,
- odizolowanie powierzchni stanowiącej podkład pod materiał budowlany, do czego wykorzystywane są płyty styropianowe.
Wskazała, iż w procesie tym każdorazowo generowane są ścinki styropianowe, które mogą być wykorzystywane bezpośrednio, bez przetworzenia. W celu ich wykorzystania muszą one zostać poddane procesowi rozdrabniania i tak uzyskany styropian może stanowić materiał wygładzający w warstwie izolacyjnej posadzki.
W toku postępowania dowodowego Marszałek Województwa [...] wezwał skarżąca Spółkę do złożenia wyjaśnień odnośnie całego procesu technologicznego wykonywanych prac, podczas których wytwarzane są przedmiotowe ścinki (pismo z dnia [...] września 2020 r.) oraz uściślenia czy przedmiotem zgłoszenia jest granulat styropianowy czy ścinki styropianu.
W odpowiedzi na powyższe (pismo z dnia [...] października 2020r.), pełnomocnik strony wyjaśnił, że firma zajmuje się produkcją, wytwarzaniem i wbudowywaniem posadzek betonowych i wylewek zgodnie z zakresem działalności zawartym w Dziale 3 dołączonego do wniosku KRS. Przedstawił także szczegółowo podejmowane przez Spółkę prace prowadzone w dwóch ww etapach. Podkreślił, iż tworzenie izolacji styropianowej każdorazowo generuje ścinki styropianowe (pozostałości z pierwotnych arkuszy o wymiarach 50 x 100 cm), które mogą być wykorzystane przy wbudowywaniu posadzek. A nadto, iż styropian jest materiałem niekompresyjnym, co w znaczącym stopniu utrudnia jego składowanie i utylizację. W związku z tym, zasadnym jest podjęcie działań prowadzących do ograniczenia deponowania odpadu. Pełnomocnik strony zwrócił też uwagę, że transportując ścinki skarżąca może być pociągnięta do odpowiedzialności za transport odpadów bez wymaganego zezwolenia. Powyższe wynika z faktu, iż Inspektorat Transportu Drogowego każdorazowo kwalifikuje przewożony styropian jako odpad, a nie produkt uboczny. Niezależnie, jak podniósł, w niektórych okresach przechowuje się okresowo ścinki, a także rozdrobniony granulat, co powoduje problem związany z ich składowaniem (odpadu) bez wymaganego zezwolenia, a to z kolei naraża Spółkę na odpowiedzialność finansową.
W toku postępowania organ I instancji wystąpił także do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z wnioskiem o zaopiniowanie przedłożonego przez stronę zgłoszenia. WIOŚ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] pozytywnie zaopiniował wniosek strony o uznanie przedmiotu/substancji za produkt uboczny stwierdzając, że przedstawiony sposób postępowania spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 10 ustawy o odpadach.
Marszałek, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a, poinformował stronę o zebraniu w sprawie koniecznych dowodów i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z którego to prawa strona skorzystała zaznajamiając się z aktami sprawy w dniu 24 maja 2021 r. A nadto poinformował skarżącą, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., że nie została spełniona przesłanka wystąpienia przesłanki procesu produkcyjnego, o którym mowa w art. 10 ustawy o odpadach.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony pismem z dnia [...] maja 2021r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018r. zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów, zgodnie z którą państwa członkowskie powinny podjąć odpowiednie środki ułatwiające uznanie za produkt uboczny substancji lub przedmiotu będących wynikiem procesu produkcyjnego, jeżeli spełnione są zharmonizowane warunki ustanowione na poziomie Unii. A także, w dalszej części odniósł się do zagadnienia definicji procesu produkcyjnego i ponownie wyjaśnił, na czym polega w przypadku skarżącej "proces produkcyjny", podkreślił, iż ścinki styropianowe mogą być wykorzystane przy produkcji posadzek styrobetonowych bez dalszego przetwarzania. Odniósł się również do kwestii dotyczących działań podejmowanych na rzecz ochrony środowiska i w tym kontekście także wskazał na wszelkie zagrożenia dla przedsiębiorcy związane z jego odpowiedzialnością za korzystanie ze środowiska bez wymaganego zezwolenia.
Ostatecznie Marszałek Województwa [...] ww decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., odmówił uznania za produkt uboczny ścinków styropianowych wytwarzanych przez B. Sp. z o.o. Organ wyjaśnił, że przepisy prawa, mając na uwadze przede wszystkim ochronę środowiska jak i zdrowie i życie ludzi, nie zezwalają na swobodne dysponowanie pozostałościami poprodukcyjnymi. Z tego względu zasadniczo traktuje się je jako odpady. Z uwagi jednak na fakt, że pozostałości poprodukcyjne mogą być bez szkody dla chronionych wartości środowiskowych i zdrowotnych ponownie wykorzystane, ustawodawca dopuścił w ściśle określonych przypadkach uznanie ich nie za odpad, a za produkt uboczny. W takiej sytuacji jednak, zdaniem organu, uznanie za produkt uboczny może nastąpić tylko przy łącznym wystąpieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 10 ustawy o odpadach, co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. W kontekście powyższego Marszałek przywołał definicję pojęcia "produkt uboczny" a także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości UE, co do uściślenia określenia pojęcia "pozbycia się" związanego z definicją odpadu. Marszałek uznał finalnie, że zgodnie z przedstawionym w zgłoszeniu opisem procesu produkcyjnego, proces ten w istocie polega na wykonywaniu, w ramach kładzenia w obiektach budowlanych posadzek, różnego rodzaju prac budowlanych. Zatem realizacja przedmiotowych robót budowlanych nie stanowi procesu produkcyjnego (definicja zawarta w słownikach), o którym mowa w art. 10 ustawy o odpadach. Jednocześnie przyznał, iż pozostałe przesłanki wymienione w art. 10 ww ustawy zostały przez Spółkę spełnione. Ostatecznie, jak skonstatował, wykonywanie posadzek podłogowych w obiektach budowlanych wpisuje się w definicję prowadzonych robót budowlanych.
Niezależnie organ I instancji szczegółowo odniósł się również do argumentacji strony przedstawionej w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., stanowiącej odpowiedź na zawiadomienie organu o treści art. 79a § 1 k.p.a. Marszałek wyjaśnił, że przedstawione przez stronę definicje pojęcia "proces" mają w znacznej mierze dość ogólny charakter i nie znajdują zastosowania w okolicznościach sprawy. Ponadto organ nie negował okoliczności, że przedstawione w zgłoszeniu etapy wykonywania posadzek składają się na określony proces, ale jest to proces budowlany, który nie może być utożsamiany z procesem produkcyjnym.
Od powyższej decyzji w imieniu skarżącej Spółki odwołanie wniósł jej pełnomocnik zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, w konsekwencji czego naruszono art. 6 i art. 8 k.p.a. Spółka zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. głównie art. 10 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu w całości podtrzymała dotychczas reprezentowane stanowisko w sprawie. Jednocześnie wskazała na pozytywną opinię WIOŚ, zgodnie z którą spełnione zostały wszystkie warunki uznania przedmiotu/substancji za produkt uboczny, a pomimo której Marszałek wydał decyzję negatywną. Niezależnie, w powyższym kontekście, przywołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt: IV SA/Wa 478/20, jak również powołała się na Komunikat Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego odnoszący się do nadmiernie szerokiej interpretacji definicji odpadów, co przekłada się na niepotrzebne koszty i może ograniczyć atrakcyjność materiałów, które mogą być przywrócone do dalszego obrotu. Zdaniem Spółki, uznanie przedmiotowych ścinków za produkt uboczny wspierać będzie zrównoważone wykorzystanie zasobów oraz symbiozę przemysłową i pozwoli na redukcję śladu węglowego. Uznanie zatem tych ścinków za produkt uboczny będzie mieć korzystne skutki dla ochrony środowiska. W swej argumentacji powołała się na definicję Głównego Urzędu Statystycznego określającą pojęcie sprzedaży produkcji budowlano-montażowych.
Rozpoznając wniesione odwołanie Minister Klimatu i Środowiska stwierdził niezasadność podniesionych przez stronę zarzutów, aprobując w całości stanowisko Marszałka zawarte w kwestionowanej decyzji. Minister potwierdził, iż w oklicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki wymienione w art. 10 pkt 1-4 ustawy o odpadach, a które są niezbędne aby móc zakwalifikować dany produkt jako produkt uboczny a nie jako odpad. Zatem, powstałe podczas ww przedstawionego procesu budowlanego skrawki styropianu stanowią bez watpliwości odpad. Dlatego też nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie podkreślana przez stronę ani pewność dalszego wykorzystania tych ścinków, ani ich wpływ na środowisko, ani też pozytywna opinia WIOŚ.
Minister także zaprzeczył jakiejkolwiek uciążliwości związanej z pozostawieniem śladu węglowego, a wręcz wskazał na mniejszą uciążliwość dla środowiska w sytuacji uznania przedmiotowych ścinków styropianowych za produkt uboczny. W ocenie organu bowiem, przekwalifikowanie odpadów na produkt uboczny w żadnym stopniu nie zmniejsza uciążliwości dla środowiska danego produktu. Zgodnie z przedstawionym przez Spółkę procesem technologicznym, należy mieć też na względzie, że ścinki te również mogą być przez stronę wykorzystane w opisywanych pracach budowlanych, tym samym zostaną one w całości wykorzystane, tyle że jako odpad. Fizycznie zatem będzie to dokładnie takie samo wykorzystanie jak byłoby wykorzystanie produktu ubocznego. Jest to wyłącznie kwestia uzyskania innej decyzji, zgodnie z którą wykorzystanie będzie dotyczyć odpadu, a nie produktu ubocznego. Mając zatem powyższe na uwadze, Minister Klimatu i Środowiska zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy kwestionowana przez Spółkę decyzję Marszałka.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. Sp. z o.o. z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła ze skargą do tut. Sądu, wnosząc o:
- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a,
- w przypadku uwzględnienia przez tut. Sąd wniosku z pkt 1 powyżej, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia - w trybie art. 145 a § 1 p.p.s.a., tj. poprzez uznanie za produkt uboczny ścinków styropianowych powstających w trakcie wykonywania posadzek podłogowych;
- na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; a także
- na podstawie art. 115 § 1 p.p.s.a. - o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w niniejszej sprawie.
Powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 6, 7, 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a"), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym poprzez: 1) pozostawienie poza rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą, w tym argumentów podnoszonych w korespondencji - zarówno na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji jak i II instancji, w szczególności w zakresie definicji i pojęcia procesu produkcyjnego, które to kwestie zostały wyczerpująco wyjaśnione przez stronę skarżącą w oparciu o stanowisko doktryny i bogate orzecznictwo, 2) nieuzasadnione pominięcie okoliczności wykazanych przez skarżącą, popartych przedłożoną przez nią dokumentacją, w tym w szczególności dokumentacją fotograficzną oraz dokumentacją techniczną oferowanych i produkowanych przez nią materiałów budowlanych (m. in. jastrychów anhydrytowych oraz posadzek styrobetonowych) wraz z precyzyjnym opisem możliwego wykorzystania w procesie produkcyjnym ścinków styropianowych, co pozytywnie wpłynęłoby na środowisko naturalne, i co winno uzasadniać złożenie uprzednio zgłoszenie; 3) bezpodstawne pominięcie postanowienia [...] WIOŚ z dnia [...] kwietnia 2021 r. i arbitralne uznanie, że produkowane wyroby (materiały budowlane) nie powstają w ramach prowadzonego przez stronę procesu produkcyjnego, podczas gdy okoliczność ta powinna być oceniana w sposób kompleksowy, gdyż poszczególne etapy procesu produkcyjnego składają się sumarycznie na finalny produkt w postaci użytkowej posadzki podłogowej; 4) bezpodstawne pominiecie twierdzeń strony skarżącej i przedstawionych przez nią dokumentów, w szczególności dokumentów potwierdzających uzyskanie licencji do stosowania znaku EMICODE, krajowych deklaracji właściwości użytkowych wraz z dokumentacją z Instytutu Techniki Budowlanej oraz kart technicznych, które jednoznacznie potwierdzają, iż: 1) do produkcji styrobetonu niezbędna jest masa wypełnieniowo - wyrównawcza na bazie polistyrenu (styropianu), której podstawowy składnik powstaje przy produkowaniu oferowanych przez stronę skarżąca materiałów budowlanych, tj. w trakcie procesu produkcyjnego strony skarżącej, 2) z tego powodu zasadnym było zgłoszenie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny - w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z treści art. 10 ustawy o odpadach, 3) materiał ten ma szerokie zastosowanie w budownictwie, posiada bowiem właściwości ocieplające i wygłuszające, co pozytywnie wpływa na redukcję efektu cieplarnianego oraz znaczącą redukcję powstających odpadów materiałów styropianowych - co pozostaje aktualne wobec konsekwentnie podejmowanych przez stronę skarżącą działań, w związku z ochroną środowiska i ograniczeniem negatywnego wpływu odpadów na ludzkie zdrowie; 5) dokonanie oceny dowodów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, co przyczyniło się do odmowy uznania za produkt uboczny ścinków styropianowych, w sytuacji, gdy skarżąca wobec dużego zapotrzebowania na sypki materiał styropianowy zmuszona jest nabywać granulat od zewnętrznych dostawców z całej Polski, pomimo iż posiada możliwość bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, wykorzystywania ścinek styropianowych, które w wyniku rozdrobnienia stają się pełnowartościowym składnikiem stosowanej masy wypełnieniowo-wyrównawczej. Skarżąca, wbrew stanowisku organów, skuteczne przedstawiła rozwiązanie na ograniczenie powstawania odpadów twardej pianki polistyrenowej - materiału w istocie trudnego w utylizacji - a mimo tego organy obu instancji, pomimo pozytywnej opinii Inspektora Ochrony Środowiska, niezasadnie uznały, iż ścinki styropianowe nie mogą zostać zakwalifikowane jako produkt uboczny; 6) wybiórczej ocenie materiału dowodowego, w szczególności w części dotyczącej procesu produkcyjnego strony skarżącej i przeniesieniu definicji tegoż procesu na grunt niniejszej sprawy, tj. bez uwzględnienia okoliczności, że powoływana przez organ I instancji definicja słownikowa procesu produkcyjnego pochodzi z roku 1984 i nie pozostaje aktualna wobec nieustannego rozwoju takich dziedzin jak budownictwo, materiałoznawstwo, w tym, w szczególności, nie zakłada zaawansowanych metod optymalizacji procesów produkcyjnych, co przekłada się na konieczność stosowania wykładni rozszerzającej, co do samej definicji procesu produkcyjnego i jego oceny w sposób kompleksowy - na co strona zwracała wielokrotnie uwagę;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w wyniku którego doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nieuwzględnienia argumentacji skarżącej, co do specyfiki wdrożonego w Spółce procesu produkcyjnego, który uwarunkowany jest charakterystyką oferowanych wyrobów (materiałów budowlanych) oraz szczególnymi warunkami ich produkcji, co wpisuje się w definicję procesu produkcyjnego, a co kwestionują organy w sytuacji, gdzie skarżąca dostarczyła dowody na okoliczność bezpośredniego ponownego wykorzystania ścinek styropianowych w ramach procesu produkcyjnego posadzek styrobetonowych, w którym to procesie wykorzystanie ścinek jest całkowicie pewne, a tym samym brak jest racjonalnego uzasadnienia aby powyższe ścinki materiału styropianowego można było uznać za odpad. Intencją skarżącej nigdy nie była chęć pozbycia się ścinek styropianowych, gdyż traktuje je jako materiał pełnowartościowy, którego proces dalszego wykorzystania został szczegółowo przedstawiony (nie stanowią one zatem odpadu);
- art. 11 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania polegającego na nienależytym wyjaśnieniu skarżącej przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, a w szczególności Minister, podobnie jak i Marszałek, nie podjął próby wyjaśnienia, dlaczego uznaje, że roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia procesu produkcyjnego, poprzestając na przywołaniu ustawowych definicji robót budowlanych oraz arbitralnym rozstrzygnięciu, że proces budowlany nie jest procesem produkcyjnym, w szczególności nie wskazując jakiegokolwiek orzecznictwa uzasadniającego wykluczenie robót budowlanych z zakresu pojęcia procesu produkcyjnego;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i pomięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w tym - w wyniku czego organ nie uargumentował, w treści uzasadnienia - w szczególności w ramach decyzji wydanej przez organ II instancji - z jakich powodów odmawia wiarygodności i mocy dowodowej postanowieniu [...] WIOŚ z dnia [...] kwietnia 2021 r., jak również nie przytoczył jakiejkolwiek podstawy prawnej dla przyjęcia, że zakwalifikowanie prowadzonej działalności gospodarczej chociażby jako wykonywanie robót budowlanych wyklucza uznanie, że produkowane wyroby (materiały budowlane) nie powstają w ramach prowadzonego przez stronę skarżącą procesu produkcyjnego. Powyższe powinno być oceniane w sposób kompleksowy z uwagi na fakt, iż poszczególne etapy procesu produkcyjnego składają się sumarycznie na finalny produkt w postaci użytkowej posadzki podłogowej. W ocenie skarżącej Spółki organ zarówno I jak i II instancji dopuścił się przekroczenia granic prawa do oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji do braku przedstawienia rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych uprzednio decyzji, a zaskarżonych przez skarżącą;
- art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskutek czego organ bezpodstawnie przyjął, że czynności polegające na cięciu arkuszy styropianowych stanowią samodzielny przedmiot oceny pod kątem uznania ich za pewien etap procesu produkcyjnego, tj. w ocenie strony skarżącej organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, że działania zmierzające do wyrównania różnicy poziomów podłoża poprzez wypełnienie wszelkich szczelin odpowiednio zwymiarowanym styropianem są integralnym etapem procesu wytwarzania posadzek jastrychowych i innych podkładów podłogowych, w tym anhydrytowych, w wyniku którego dochodzi do przetworzenia surowców i półproduktów w gotowy wyrób, i który to proces, jako integralna całość, winien podlegać ocenie, celem stwierdzenia czy należy go uznać za proces produkcyjny, w rozumieniu art. 10 pkt. 3 ustawy o odpadach;
- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak spełnienia ustawowego obowiązku w postaci konieczności prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z uwagi na brak odniesienia się przez organ do kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. brak wyjaśnienia, dlaczego organ zarówno I jak i II instancji doszedł do przekonania, że roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia procesu produkcyjnego, przy jednoczesnym posługiwaniu się słownikową definicją procesu produkcyjnego, która to definicja pochodzi z lat 80 XX wieku. Tym samym definicja ta nie uwzględnia dynamicznego rozwoju techniki, jak również różnic między językiem potocznym a językiem prawnym, bez odniesienia się do dorobku orzeczniczego sądów unijnych oraz polskich sądów administracyjnych w zakresie funkcjonalnej i systemowej wykładni tego pojęcia oraz konieczności jego prounijnej wykładni;
- art. 8 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie z uwagi na brak uzasadnionej przyczyny do przyjęcia, jakoby zakwalifikowanie danej działalności jako roboty budowlane kategorycznie wykluczało możliwość uznania, że w ramach tej działalności zachodzi proces produkcyjny (w rozumieniu art. 10 ustawy o odpadach), pomimo licznych judykatów polskich sądów administracyjnych, uznających przedmioty lub substancje - powstające w wyniku prowadzenia robót budowlanych - za produkty uboczne w rozumieniu ustawy o odpadach, co przesądza o fakcie, że, wbrew twierdzeniom organu I jak i II instancji, w przypadku prac i robót budowlanych - z uwzględnieniem sposobu produkcji i samej specyfiki posadzek jastrychowych - można, a wręcz należy, posługiwać się pojęciem procesu produkcyjnego przy tego rodzaju działalności produkcyjnej. W kontekście powyższego, arbitralne założenia poczynione w tym zakresie przez organy, uznać należy za odejście od uzasadnionej praktyki, która nie sprzeciwia się uznaniu, że w ramach realizacji procesu budowlanego i podejmowanych w jego toku prac - w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane - może zachodzić proces produkcyjny;
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na merytorycznym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy nie dokonano rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechano wyjaśnienia przyczyn, które uniemożliwiły zakwalifikowanie ścinków styropianowych jako produktu uboczny, a co mogło być wynikiem braku zrozumienia specyfiki procesu produkcji, wytwarzania i wbudowywania jastrychów podłogowych, w tym anhydrytowych i innych podkładów podłogowych - i każdorazową integralnością tegoż procesu - co bezpodstawnie zostało zakwalifikowane wyłącznie jako roboty budowlane - wbrew utrwalonej praktyce.
Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę rozpoznania złożonego przez skarżącą Spółkę przedmiotowego wniosku stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797) a ściślej przepis art. 10 ww ustawy. Zgodnie z jego treścią: "Przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:
1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;
2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;
3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;
4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek powoduje, że danej substancji lub przedmiotu nie można uznać za produkt uboczny. A contrario, aby uznać dany przedmiot lub substancję/produkt powstające w wyniku ww procesu za produkt uboczny, muszą być łącznie spełnione ww warunki wymienione w pkt 1-4 przywołanego artykułu.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy, przedmiotem sporu jest różne postrzeganie przez organy i Spółkę procesu, z którego pochodzą ścinki styropianowe. W przeciwieństwie do strony skarżącej organy obydwu instancji zasadnie utrzymują, że przedmiotowe ścinki nie pochodzą z procesu produkcyjnego, przez który należy rozumieć całokształt działań polegających na przekształceniu surowców i półproduktów w wyroby gotowe. Z kolei przez pojęcie "produkcji" należy rozumieć zorganizowaną działalność ludzką, mającą na celu wytwarzanie określonych dóbr materialnych, ale także całokształt działań związanych z przekształceniem surowców i półproduktów w wyroby gotowe, co związane jest ze zmianą właściwości fizycznych lub chemicznych przedmiotów, w wyniku czego otrzymywany jest produkt. W świetle powyższego nie można w żaden sposób przyjąć, iż odcinanie ścinków styropianowych od gotowych arkuszy w procesie układania ich na powierzchni stanowi o procesie produkcyjnym. Ścinki te nie są wytwarzane lecz powstają na skutek docinania arkuszy styropianu, są ich zatem mniejszą częścią. W procesie tym nie dochodzi do przekształcania ani surowców, ani półproduktów w gotowy wyrób lecz, co wynika także bezpośrednio z samego opisu cyklu "produkcyjnego" przedstawionego przez stronę, arkusze styropianu są wykorzystywane w procesie budowlanym. Jest to zabieg wynikający z konieczności dopasowania powierzchni/wymiarów arkusza styropianu do powierzchni/wymiaru posadzki. W tym kontekście słusznie więc organy obu instancji zweryfikowały pojęcie wyrobu budowlanego, w świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 tej ustawy pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 z późn. zm.). Zgodnie z definicjami zawartymi w tym rozporządzeniu "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych. Słuszne jest także nawiązanie do definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) wyjaśniającej pojęcie robót budowlanych przez co należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Układanie podług nie stanowi linii produkcyjnej, której efektem jest objawienie się produktu, półproduktu lecz wpisuje się w całości w cykl budowlany. Ścinki styropianu nie są elementami wyprodukowanymi w tymże cyku wykonawczym lecz stanowią pozostałość po już wcześniej wyprodukowanym, gotowym produkcie i od niego pochodzącym - styropianie - na skutek wykorzystywania go w stosowanej przez skarżąca Spółkę technologii kładzenia ww podług. W stosowanej technologi nie dochodzi do żadnego przekształcania surowców czy półproduktów. Jest to zabieg wynikający z konieczności dopasowania powierzchni/wymiarów arkusza styropianu do powierzchni/wymiaru posadzki. Wykonywanie zatem posadzek podłogowych w obiektach budowlanych niewątpliwe wpisuje się w definicję robót budowlanych, a nie procesu produkcyjnego. A zatem powyższe stanowi o procesie budowlanym, w trakcie którego wykorzystywany jest produkt budowlany w postaci arkuszy styropianu.
Trzeba też mieć na względzie, iż przepisy dotyczące produktu ubocznego nie mogą być interpretowane w oderwaniu od unijnej genezy. Co za tym idzie, przy ustalaniu treści pojęcia "proces produkcyjny" konieczne jest wzięcie pod uwagę zarówno orzecznictwa sądów unijnych w tym zakresie, jak również celów jakie przyświecają prawodawcy unijnemu zobowiązującemu państwa członkowskie do wprowadzenie tychże przepisów. Skarżąca stoi na stanowisku, że zbyt restrykcyjna wykładnia pojęcia "proces produkcyjny" stoi w sprzeczności z intencją prawodawcy unijnego (przyjęcie przez TSUE, że produkt uboczny może powstawać przykładowo przy wydobyciu kopalin). Zdaniem Sądu natomiast, nieodłącznym elementem procesu produkcyjnego jest proces technologiczny, przez który rozumie się uporządkowany zbiór czynności zmieniających właściwości fizyczne lub chemiczne określonych (danych) przedmiotów i proces ten razem z czynnościami pomocniczymi stanowi proces produkcyjny, w wyniku którego otrzymywany jest produkt. Nie dochodzi w nim do przekształcania ani surowców, ani półproduktów w gotowy wyrób. Biorąc powyższe pod uwagę ponownie podkreślić należy, że odcinanie ścinków styropianowych od gotowych, wcześniej już wytworzonych, arkuszy w procesie układania ich na powierzchni posadzek, nie stanowi procesu produkcyjnego. Tym samym przedmiotowych ścinków nie można uznać za produkt uboczny. Konkludując zatem w tej części, o ile zostały spełnione trzy przesłanki z art. 10 cyt. ustawy tj. zapewnienie dalszego wykorzystywania przedmiotowych ścinek, dalsze ich wykorzystywanie bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa (do wypełniania podług), a także okoliczność, iż ww ścinki spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, to jednak ponownie podkreślić należy, iż w sprawie niniejszej przedmiotowe ścinki powstają w procesie budowlanym a nie produkcyjnym, wymaganym ww ustawą, a zatem stanowią odpad.
W kontekście powyższego, dla rozstrzygnięcia, nie ma też znaczenia pozytywna opinia WIOŚ, na co wskazywała skarżąca. Opinia nie jest dla organu prowadzącego postępowanie wiążąca. Charakter opinii powoduje, że organ prowadzący postępowanie ma prawo, a nawet obowiązek, potraktowania jej jako dowodu w sprawie i dokonania oceny własnej czy opinia ta znajduje uzasadnienie w świetle stanu faktycznego sprawy (min. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt: VI SA/Wa 609/16). Jednak stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Stąd też zwrot ten nie może być odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.
Rownież, wbrew twierdzeniu skargi, odnosząc się do przywołanego w skardze orzecznictwa TSUE podkreślić za Ministrem należy, że wspomniane orzecznictwo nie odnosi się do zagadnień ścinków styropianowych, ani też do analogicznej sytuacji. Trybunał nigdy nie wypowiadał się w takiej sprawie. Przedmiotowej sprawy nie można z oczywistych powodów przyrównywać do hodowli zwierząt ani wydobycia kopalin, bo nie wykazują one podobieństwa. Podobnie rzecz się tyczy stanowiska organu, który w decyzji odniósł się również do przywoływanego przez stronę Komunikatu Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego zwracając uwagę, że Komunikat ten dotyczy pierwotnego procesu produkcyjnego. Natomiast poza oceną Komisji pozostaje kwestia sporna niniejszego postępowania, tj. uznanie procesu budowlanego jako procesu produkcyjnego. Także, w odniesieniu do przedstawionej przez skarżącą definicji pojęcia "sprzedaży produkcji budowlano-montażowej", określonej na użytek statystyki publicznej, zdefiniowanej przez Główny Urząd Statystyczny, Sąd stwierdza, na kanwie rozpoznawanej sprawy, brak podstaw do jej zastosowania. Zarówno statystyka jak i pojęcia, którymi operuje GUS, stanowią bowiem zupełnie inny zakres pojęciowy niż przyjęty przez przepisy ochrony środowiska a także, co istotne, służą też innemu celowi. Trzeba mieć na uwadze, iż przesłaniem ustawy o odpadach jest szeroko rozumiane zapobieganie powstawaniu potencjalnych szkód w środowisku. W aspekcie powyższego podkreślenia także wymaga, wbrew stanowisku Spółki, iż przekwalifikowanie odpadów na produkt uboczny w żadnym razie nie zmniejsza uciążliwości dla środowiska tak powstałego produktu. Wpływ na to będzie mieć jedynie dalsze postępowanie ze ścinkami. Oczywiście mogą być one przez stronę wykorzystane w opisywanych pracach budowlanych ale jako odpad, wówczas, jak wyżej już wskazano, niezbędnym jest wystąpienie o wydanie stosownej decyzji. W takiej sytuacji dla ochrony środowiska nic się nie zmieni, fizycznie będzie to dokładnie takie samo wykorzystanie przedmiotowych ścinków jako odpadu, jak ich wykorzystanie jako produktu ubocznego. Istota polega na uzyskaniu innej decyzji, zgodnie z którą wykorzystanie to będzie dotyczyć odpadu, a nie produktu ubocznego.
Sąd także wskazuje, iż dla okoliczności badanej sprawy nie ma żadnego znaczenia okoliczność zadeklarowanego przedmiotu działalności, który obejmuje, zgodnie z wpisem do KRS oraz z PKD, produkcję cementu oraz gipsu (jako surowców i wyrobów finalnych). Trzeba opierać się o ustalony stan faktyczny sprawy, a także co jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Sprawa niniejsza dotyczy uznania ww ścinków styropianowych, nie gipsu czy cementu, za produkt uboczny.
Podkreślenia też wymaga, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy o odpadach i nie dotyczyła zagadnień budowlanych związanych z uzyskiwaniem certyfikatów, licencji czy też oceny zalet stosowanej technologii. Zatem, nie uwzględnienie dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej oraz dokładnych opisów procesów produkcji posadzek jastrychowych, a także w szczególności dokumentów potwierdzających uzyskanie licencji do stosowania znaku EMICODE, krajowych deklaracji właściwości i użytkowych wraz z dokumentacją z Instytutu Techniki Budowlanej oraz kart technicznych, które jednoznacznie potwierdzają, iż do produkcji styrobetonu niezbędna jest masa wypełnieniowo - wyrównawcza oraz materiał ten ma szerokie zastosowanie w budownictwie, posiada bowiem właściwości ocieplające i wygłuszające, co pozytywnie wpływa na redukcję efektu cieplarnianego oraz znaczącą redukcję powstających odpadów materiałów styropianowych, nie stanowiło naruszenia powołanych przepisów postępowania. Powyższe dowody nie miały żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy gdyż te zagadnienia w ogóle nie wchodziły w zakres rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy o odpadach i nie dotyczyła zagadnień budowlanych związanych z uzyskiwaniem certyfikatów, licencji czy też oceny zalet stosowanej technologii.
Jednocześnie Sąd stwierdza, iż Minister Klimatu i Środowiska w żaden sposób nie uchybił w prowadzeniu postępowania dowodowego, tym samym nie naruszył przepisów zarówno postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego - ww ustawy.
Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.