IV SA/Wa 1437/21

IV SA/Wa 1437/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 2;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant spec. Paweł Konopelski po rozpoznaniu 16 grudnia 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez Gminę [...] decyzją z dnia [...].07.2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku C. w S., określanego dalej jako C., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r., znak: [...].
Organ zaprezentował następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...].02.2015 r. Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa z dniem [...].07.2000 r. własność nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 1,5600 ha.
C. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2013 r. podnosząc, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa bowiem, w przekonaniu wnioskodawcy, w dacie [...] lipca 2000 r. to C., a nie Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości rolnej, a zatem nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do nabycia przez Gminę [...] własności wspomnianej nieruchomości.
Organ zauważył, że podstawą prawną, mającą zastosowanie w sprawie był art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187, z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami, aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, na dzień 30.06.2000 r., musiała ona stanowić mienie Skarbu Państwa.
C., jako jednostka posiadająca osobowość prawną, stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 25.07.1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 44, poz. 194), nabył nieruchomość rolną położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działka ewid. nr [...] o pow. 1.5600 ha na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1987 r., Rep. [...], nr [...].
Wojewoda uznał, że w 2000 r. grunt stanowił własność Skarbu Państwa, z uwagi na zastosowanie art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 22.02.1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz.U. z 1991 r. Nr 19, poz. 81). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku likwidacji jednostki badawczo — rozwojowej, majątek po zaspokojeniu wierzytelności stawał się własnością Skarbu Państwa. Likwidacja C. nastąpiła - w ocenie Wojewody - w dniu [...].12.1991 r. na mocy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...].
Stosowanie do treści wskazanego zarządzenia nastąpiło wykreślenie C. z rejestru jednostek badawczo - rozwojowych, jednak jednocześnie (tym samym zarządzeniem) [...] nadany został statut. Według statutu C. prowadził nadal działalność oraz gospodarkę finansową, jako jednostka budżetowa, z czego Minister w decyzji z dnia [...].07.2021 r. wnioskował, że podmiot ten nie został zlikwidowany, a przekształcony w jednostkę budżetową. To z kolei oznacza, że majątek nie stał się własnością Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 22.02.1991 r. i pozostawał nadal własnością nowopowstałej jednostki. W ocenie organu Wojewoda [...] błędnie więc uznał, że nastąpiło przejęcie jej majątku przez Skarb Państwa.
Skoro nieruchomość nie stanowiła w dniu 1.07.2000 r. własności Skarbu Państwa, to nie było możliwe stwierdzenie nabycia jej z mocy prawa przez Gminę [...], na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19.10.1991 r. To stwierdzenie stało się powodem uznania przez Ministra, iż decyzja Wojewody [...] z [...].02.2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2, w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19.10.1991 r.
Jednocześnie Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie bowiem z odpisem z KW [...] sporna nieruchomość w dalszym ciągu stanowi własność C.
W skardze wywiedzionej [...].08.2021 r. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].07.2021 r., Gmina [...], zaskarżając wymienioną decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 13 ust. 1 i 2, w zw. z art. 1 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w rezultacie uznania, że Skarb Państwa na dzień 30 czerwca 2000 r. nie był właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem,
b) art. 34 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r., poz. 1509), poprzez błędne przyjęcie, że jednostka budżetowa Skarbu Państwa może skutecznie nabyć prawo własności na swoją rzecz,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 powoływanej wyżej ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na:
- zaniechaniu przez organ dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem w dacie 30.06.2000 r., nie stanowiła własności Skarbu Państwa,
b) naruszenie art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa i wydanie decyzji niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie,
c) naruszenie art. 80 K.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodów, czego skutkiem była błędna ocena, że nieruchomość objęta wnioskiem w dacie 30.06.2000 r., nie stanowiła własności Skarbu Państwa,
d) art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r., w sytuacji gdy brak było podstawy do przyjęcia, że wyżej wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca podzieliła twierdzenie organu, że na mocy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...].12.1991 r. nr [...] C. w S., wykreślono z rejestru jednostek badawczo-rozwojowych, nadano mu statut i przekształcono/zreorganizowano w jednostkę budżetową Skarbu Państwa. Jednakże Skarżąca zakwestionowała fakt, że jednostka budżetowa może być - w świetle przepisu art. 34 Kodeksu cywilnego - podmiotem, któremu przysługuje prawo własności. Podkreśliła, że w momencie wykreślenia C. w S. z rejestru jednostek badawczo-rozwojowych, podmiot ten utracił przyznaną mu na gruncie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, osobowość prawną, a więc zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków oraz do dokonywania we własnym imieniu czynności prawnych.
W ocenie Skarżącej oznacza to, że wbrew ustaleniom organu majątek wykreślonej z rejestru jednostki badawczo-rozwojowej, w związku z przekształceniem jej (lub reorganizacją) stał się własnością Skarbu Państwa i z uwagi na brak osobowości prawnej nowopowstałej jednostki nie mógł pozostawać nadal jej własnością. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie więc uznał, że nie nastąpiło przejęcie jej majątku przez Skarb Państwa. Argumentowała, że skoro nieruchomość stanowiła w dacie wejścia w życie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tj. w dniu 1.01.1992 r., własność Skarbu Państwa, stwierdzenie jej nabycia z mocy prawa przez Gminę [...], na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19.10.1991 r., było zasadne.
Innymi słowy, podmiot ten w dniu [...].12.1991 r., nie mógł skutecznie nabyć dla siebie własności nieruchomości ze względu na brak po jego stronie zdolności prawnej, a każda czynność, jaką wykonywali jej przedstawiciele, była wówczas wykonywana w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, który był jej założycielem. Dalej Skarżąca wywodziła, że jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej. W obrocie prawnym korzystają z osobowości prawnej Skarbu Państwa (państwowe jednostki budżetowe) lub osobowości prawnej danej jednostki samorządu terytorialnego (samorządowe jednostki budżetowe - patrz T. Augustyniak-Górna, Podmiotowość finansowoprawna jednostek budżetowych, Zeszyty Naukowe UL, seria I, 1979, nr 65, s. 92). Zadaniem gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest obsługa działalności rzeczowej, do której dana jednostka została powołana. Zgodnie z art. 34 K.c., Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych. Oznacza to, że Skarb Państwa to osoba prawna ze swej istoty zdecentralizowana. Składa się z kilku tysięcy państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (stationes fisci), z których każda ma własną siedzibę i własne organy. Każdy z tych podmiotów może występować w obrocie cywilnoprawnym, jednak nie czyni tego samodzielnie, lecz jako Skarb Państwa.
Odwołując się do poglądów judykatury stwierdziła, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 14.10.1994 r., III CZP 16/94, OŚNU 1995/3, poz. 40, z omówieniem P. Wiśniewskiego, Przegląd orzecznictwa, Prok. i Pr. 1995/7—8, s. 76, R. Obrębskiego, "Zdolność sądowa" jednostek organizacyjnych osób prawnych w świetle art. 479 K.p.c. (uwagi na tle orzeczeń Sądu Najwyższego PS 1996/1, s. 37, oraz z omówieniem J. Gudowskiego, Przegląd orzecznictwa, PS 1998/4, s. 84, wskazał, że skoro według art. 34 K.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych, to każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej (nieposiadającej osobowości prawnej) jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa. Statione sfisci działają na rachunek Skarbu Państwa, a w szczególności przysporzenie majątkowe może nastąpić tylko na jego rzecz. Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa (tzw. jednostki budżetowe) ma jedynie zdolność cząstkową; jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności.
Podobnie w doktrynie zgodnie wskazuje się, że "każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa, jednostki te działają na rachunek Skarbu Państwa, a przysporzenie majątkowe może nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa. (...) państwowe jednostki organizacyjne są przedstawicielami Skarbu Państwa, ponieważ to one dokonują czynności prawnych, które pociągają za sobą skutki prawne bezpośrednio dla Skarbu Państwa (por. art. 95 § 2)" (Komentarz do art. 34 Kodeksu cywilnego (Dz.L.94.16.93), |w:| B. Giesen, W.J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petiykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, 1. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Swiderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz, LEX, 2009).
Nadto Skarżąca, odwołując się do wyroku z dnia 18 września 2008 r. (I SA/O1 327/08) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w którym Sąd wywodził, że "Państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości działających na podstawie ustawy o finansach publicznych cechą charaktery styczną jest to, że pełnią one funkcję reprezentanta interesów Skarbu Państwa i podejmują za niego czynności. Jednakże każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest czynnością Skarbu Państwa dokonaną w jego imieniu i na jego rzecz. Tak więc nie mogą one być podmiotem prawa własności nieruchomości" stwierdziła, że stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.
W świetle przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych gospodaruje mieniem Skarbu Państwa, w tym nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1). W myśl art. 13 ust. 2 tej ustawy przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30.06.2000 r. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nabycie nieruchomości stwierdza wojewoda w drodze decyzji.
Z tego względu na etapie wydawania decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy, istotne jest ustalenie, czy dana nieruchomość w ogóle podlegała regulacjom zawartym w tej ustawie, a więc czy w dacie wejścia jej w życie spełniała kryteria określone w art. 1 i 2. W dalszej kolejności organ powinien ustalić, czy w terminie do 30.06.2000 r. nieruchomość taka podlegała przekazaniu na rzecz Agencji w jednym z trybów wskazanych w tym przepisie. Przekazaniu na rzecz Agencji w tych trybach podlegały jedynie nieruchomości, które w dacie wejścia w życie ustawy stanowiły własność Skarbu Państwa. Organ prowadzący obecnie postępowanie komunalizacyjne powinien więc zbadać, czy dana nieruchomość w dniu 1 stycznia 1992 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Ł. Sanakiewicz [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Komentarz Warszawa 2014, art. 13.
Zdaniem Skarżącej wymienione okoliczności dają podstawę do uznania, że organ dopuścił się także naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a tym samym do błędnego ustalenia, iż nieruchomość objęta wnioskiem z [...].06.2000 r., nie stanowiła własności Skarbu Państwa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
I. Skarga okazała się zasadna.
II. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem była ocena decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r., znak: [...], dokonana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez pryzmat ewentualnego rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 K.p.a.). To z kolei oznacza, że rozstrzygnięcie wydane w tym trybie ma charakter ściśle procesowy i przesądza o wystąpieniu, bądź też nie, okoliczności implikującej dalszy byt ocenianej decyzji.
Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i n.).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13 (wymienione orzeczenie dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, określanej dalej jako CBOSA).
Wskazać należy, że przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które powoduje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z: 7.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2542/15, 13.07.2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, 2.08.2018 r., sygn. akt I OSK 2323/16. CBOSA).
Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29.05.2013 r., sygn. akt II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14, CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA z: 16.01.2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1282/21 z 15.12.2021 r., CBOSA).
Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", będące przesłanką opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zarazem podstawą kontrolowanego postępowania, nie zostało ustawowo zdefiniowane, co w niektórych przypadkach wymaga sięgnięcia do dorobku judykatury lub doktryny. Przypomnieć więc należy, że rozróżnia się dwa rozumienia "rażącego naruszenia prawa". Wedle pierwszego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny nie mogą więc w takim przypadku budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy takim rozumowaniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa innej aniżeli językowa.
Wedle odmiennego stanowiska, istota rażącego naruszenia prawa odnosi się nie tylko do samej sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią przepisu, lecz również do następstw z tym związanych. Innymi słowy, patrząc na skutki, jakie wywołuje taka decyzja, stwierdzić należy, że są one nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności oraz następstw społeczno-gospodarczych jakie taka decyzja za sobą pociąga (zob.: A. Zieliński: O "rażącym" naruszeniu prawa, PiP 1986 nr 2, s. 104 i n.; por. wyrok NSA z dnia 10.11.2016 r., sygn. akt I OSK 2022/15, CBOSA).
IV. Odnosząc się do prawnych kwestii spornych należy zauważyć, że podstawowym zagadnieniem, które rodzi między stronami polemikę jest to, czy zaistniały przesłanki z art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Sporne między stronami w kontekście art. 13 ust. 2 i 4 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest to czy nieruchomość z mocy prawa, na dzień [...] czerwca 2000 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Powołana ustawa - zgodnie z jej art. 1 pkt 1 (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) - ma zastosowanie do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.
C., jako jednostka posiadająca osobowość prawną, stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 44, poz. 194), nabył nieruchomość rolną położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działka ewid. nr [...] o pow. 1.5600 ha na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1987 r., Rep. [...], nr [...] (teczka 5/5 akt administracyjnych).
Wojewoda uznał, że w 2000 r. grunt stanowił własność Skarbu Państwa, z uwagi na zastosowanie art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 22.02.1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz.U. z 1991 r. Nr 19, poz. 81), który stanowi, że w przypadku likwidacji jednostki badawczo — rozwojowej, majątek po zaspokojeniu wierzytelności stawał się własnością Skarbu Państwa. Likwidacja C. nastąpiła - w ocenie Wojewody - w dniu [...].12.1991 r. na mocy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...].
Zgodnie z tym zarządzeniem nastąpiło wykreślenie C. z rejestru jednostek badawczo - rozwojowych, jednak jednocześnie (tym samym zarządzeniem) [...] nadany został statut. Według statutu C. prowadził nadal działalność oraz gospodarkę finansową, jako jednostka budżetowa, z czego Minister wnioskował, że podmiot ten nie został zlikwidowany, a przekształcony w jednostkę budżetową. Minister w ocenianej przez Sąd decyzji powyższą okoliczność uznał za powód do konstatacji, iż majątek nie stał się własnością Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 22.02.1991 r. i pozostawał nadal własnością nowopowstałej jednostki, a w konsekwencji do stwierdzenia, że Wojewoda [...] błędnie uznał, że nastąpiło przejęcie jej majątku przez Skarb Państwa. Stwierdzenie o błędnym uznaniu o przejęciu majątku przez Skarb Państwa Minister uczynił podstawą do stwierdzenia nieważności, z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Minister wywodził, bowiem, że "skoro nieruchomość nie stanowiła w dniu [...] lipca 2000 r. własności Skarbu Państwa, to nie było możliwe stwierdzenie nabycia jej z mocy prawa przez Gminę [...], na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r." To stwierdzenie stało się powodem uznania przez Ministra, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2, w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19.10.1991 r.
W ocenie Sądu konstatacja ta jest przedwczesna.
Na mocy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...].12.1991 r. nr [...] C. w S., wykreślono z rejestru jednostek badawczo-rozwojowych, nadano mu statut i przekształcono/zreorganizowano. Minister nie odniósł się do trzech okoliczności faktycznych i prawnych.
Po pierwsze uznał bez szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii, że nie doszło do likwidacji C.
Po drugie Minister nie rozważył aspektu prawnego wykreślenia, tj. czy w momencie wykreślenia C. w S. z rejestru jednostek badawczo-rozwojowych, podmiot ten utracił przypisaną mu na gruncie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, osobowość prawną, a więc zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków oraz do dokonywania we własnym imieniu czynności prawnych. Tymczasem z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] - Wydziału [...] Gospodarczego Sekcja Spraw Rejestrowych z [...].08.1992 r. (teczka 5/5 akt administracyjnych sprawy) wynika, że zmieniono status prawny jednostki na zakład budżetowy. Postanowieniem tym dokonano również wykreślenia C. w S. z rejestru jednostek badawczo-rozwojowych.
Po trzecie Minister nie odniósł się do zagadnienia czy zakład budżetowy może być - w świetle przepisu art. 34 Kodeksu cywilnego - podmiotem, któremu przysługuje prawo własności. Tymczasem zakład budżetowy nie posiada osobowości prawnej; odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz.U. z 2021 r., poz. 305). Zakłady budżetowe pojawiły się w prawie polskim w 1958 r. i ich konstrukcja prawna ulegała zmianom (patrz szerzej C. Kosikowski, Podmioty prawa budżetowego, w: System instytucji prawnofinansowych PRL, t. II, Instytucje budżetowe, red. M. Weralski, Wrocław 1982, s. 354 i n. oraz C. Kosikowski, Komentarz do ustawy o gospodarce komunalnej..., s. 50 i n.) i te zasady, wraz z pokrywaniem całości lub części kosztów działalności zakładu przez sam zakład są trwałe, Kosikowski Cezary, Finanse publiczne. Komentarz, wyd. IV, art. 24 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005, poz. 249, ze zm.), podobnie ustawa z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2003 Nr 15, poz. 148).
Jest to istotne przeoczenie, bowiem w pierwszej kolejności Minister powinien zbadać kwestię kluczową, tj. czy majątek wykreślonej z rejestru jednostki badawczo-rozwojowej, stał się własnością Skarbu Państwa i czy z uwagi na brak osobowości prawnej nowopowstałej jednostki, mógł pozostawać nadal jej własnością. Jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bez analizy uznał, że nie nastąpiło przejęcie jej majątku przez Skarb Państwa.
Słuszne jest zatem twierdzenie, że organ bez wystarczających podstaw przesądził czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie wejścia w życie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa własność Skarbu Państwa i czy stwierdzenie jej nabycia z mocy prawa przez Gminę [...], na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19.10.1991 r., było zasadne.
IV.I. Nadto odnosząc się do twierdzenia Ministra, który a priori uznał, że nie doszło do likwidacji lecz przekształcenia Sąd wskazuje, że kwestia ta powinna podlegać dalszemu zbadaniu.
Przekształcenie nie wyklucza bowiem likwidacji. Ilustracyjnie (choć sytuacja prawa nie jest tożsama z rozpatrywaną sprawą) w wyroku z 19.01.2017 r., sygn. akt I SA/Gl 936/16 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego musi odbyć się poprzez likwidację zakładu budżetowego, dokonaną w celu zawiązania jednego z rodzajów spółek kapitałowych, a nie w celu definitywnego zakończenia działalności komunalnej prowadzonej dotychczas przez daną jednostkę. Tym samym pojęcie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na skutek likwidacji tego zakładu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej u.g.k., w związku z art. 93b ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72), nie oznacza likwidacji przedmiotowej i podmiotowej tego podmiotu, lecz tylko zmianę formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej. Gwoli przykładu Sąd wskazuje, że stanowisko to wynika z ugruntowanego w orzecznictwie poglądu wyrażonego m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13.01.2011 r., II FSK 1634/09; z 19.07.2012 r., II FSK 2647/10; z 10.03.2016 r., II FSK 47/14 oraz z 28.07.2016 r., II FSK 1936/14, CBOSA. Przyjmuje ono, że pojęcie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na skutek likwidacji tego zakładu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 3 u.g.k. nie oznacza likwidacji przedmiotowej i podmiotowej tego podmiotu, lecz tylko zmianę formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji Sąd uznał, że likwidacja, o której mowa w art. 22 u.g.k. jest więc jedynie "kasowaniem" jednej z dopuszczalnych form gospodarki komunalnej (zakładu budżetowego) i zastąpienie jej inną dopuszczalną formą (w założeniu efektywniejszą ekonomicznie). Przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego jest więc specyficzną formą transformacji, bowiem w tym przypadku ma miejsce likwidacja podmiotu przekształconego przy sukcesji pod tytułem ogólnym.
Zgodnie jednak z art. 16 ust. 3 i 4 u.f.p. obowiązany jest określić przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu zakładu likwidowanego lub zakładu podlegającego łączeniu. Jednostki samorządu terytorialnego stosują w tym zakresie różne rozwiązania, w szczególności polegające na definitywnej likwidacji dotychczas funkcjonującego zakładu budżetowego (wyznaczany jest likwidator zakładu budżetowego, natomiast mienie znajdujące się w użytkowaniu likwidowanego zakładu budżetowego, jego należności i zobowiązania oraz środki pieniężne znajdujące się w kasie i na rachunkach bankowych tego zakładu budżetowego przejmuje jednostka samorządu terytorialnego, która uprzednio utworzyła ten zakład; pracownicy likwidowanego zakładu budżetowego stają się z dniem likwidacji pracownikami urzędu jednostki samorządu terytorialnego, a dokumentację zlikwidowanego zakładu przejmuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego). W innych przypadkach jednostka samorządu terytorialnego decyduje o likwidacji samorządowego zakładu budżetowego, ale w celu wykonywania jego dotychczasowej działalności (z pewnymi jednak modyfikacjami) tworzy jednostkę budżetową, tzn. formę budżetowania brutto, która jest ściśle powiązana finansowo z budżetem jednostki samorządu terytorialnego – zob. M. Ofiarska w: Ofiarski Zbigniew (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, Komentarz do art. 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021, poz. 305), por. również Ludmiła Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Lex.
IV.II. Przy analizowaniu możliwości bycia właścicielem przedmiotowej nieruchomości Minister powinien był zwrócić uwagę na okoliczność czy przedmiotowa jednostka miała zdolność do nabywania praw i obowiązków.
Zakład budżetowy nie posiada osobowości prawnej; odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych (art. 15 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych majątek przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym mógł posłużyć gminom do utworzenia zakładu budżetowego. Zakłady te nie posiadały jednak osobowości prawnej. Ich kierownik występował w imieniu gminy w granicach udzielonego przez zarząd gminy pełnomocnictwa (art. 47 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31.12.2003 r.) w Krakowie z 18.05.1994 r., sygn. akt SA/Kr 2804/93. Biorąc pod uwagę ten stan rzeczy Minister powinien był zbadać czy nowopowstały podmiot w dniu [...].12.1991 r. mógł skutecznie nabyć dla siebie własności nieruchomości i czy wystąpił brak po jego stronie zdolności prawnej i czy każda czynność, jaką wykonywali jej przedstawiciele, była wykonywana w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, który był założycielem jednostki. Natomiast niektóre państwowe zakłady budżetowe, prowadzące działalność gospodarczą (zaliczane do jednostek gospodarki uspołecznionej na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy z 26.02.1982 r. o opodatkowaniu jednostek gospodarki uspołecznionej - Dz. U. z 1987 r. Nr 12, poz. 77, z późn. zm.) od [...].05.1990 r. stały się komunalnymi zakładami budżetowymi. Uzyskały status "j.g.u." w sprawach podatkowych i cenowych.
Jednostki budżetowe również nie zostały wyposażone w osobowość prawną. W obrocie prawnym korzystają z osobowości prawnej Skarbu Państwa (państwowe jednostki budżetowe) lub osobowości prawnej danej jednostki samorządu terytorialnego (samorządowe jednostki budżetowe - patrz T. Augustyniak-Górna, Podmiotowość finansowoprawna jednostek budżetowych, Zeszyty Naukowe UL, seria I, 1979, nr 65, s. 92). Zadaniem gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest obsługa działalności rzeczowej, do której dana jednostka została powołana. Zgodnie z art. 34 K.c., Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych. Oznacza to, że Skarb Państwa to osoba prawna ze swej istoty zdecentralizowana. Składa się z kilku tysięcy państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (stationes fisci), z których każda ma własną siedzibę i własne organy. Każdy z tych podmiotów może występować w obrocie cywilnoprawnym, jednak nie czyni tego samodzielnie, lecz jako Skarb Państwa.
Podobnie w świetle postanowień art. 43 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) oraz odpowiednich przepisów ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, na poziomie poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (poszczególnych gmin, powiatów, województw) można mówić o swoistej jedności mienia komunalnego (por. J. Ignatowicz: Prawo rzeczowe, wyd. IX, Warszawa 2000, s. 67). Mienie to przysługuje gminie lub innym gminnym osobom prawnym (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Państwowe i gminne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym zostały oddane w trwały zarząd nieruchomości państwowe lub gminne, nie stają się z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego o charakterze prawnorzeczowym, jak również jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym (por. E. Drozd: op. cit., s. 46, M. Wolanin: op. cit., s. 37 i J. Szachułowicz /w:/ J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 1999, s. 152). W stosunkach cywilnoprawnych i procesowych działają za Skarb Państwa jako stationes fisci, a za gminę jako stationes communes i wykonują w określonym zakresie niektóre uprawnienia wypływające z własności przysługującej Skarbowi Państwa lub gminie, a mianowicie uprawnienia do korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków (uchwała NSA z dnia 15 maja 2000 r., OPS 17/99, CBOSA). Zbliżone stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 sierpnia 1996 r., FPK 9/96) wskazując m.in., że jednostki takie wyłącznie reprezentują interes Skarbu Państwa, bądź gminy, a wszelkie ich czynności dokonywane są wyłącznie w imieniu związku publicznoprawnego i na jego rzecz. Stwierdzono w niej także, że podatek od nieruchomości związany jest z władztwem nad nieruchomością a podatnikiem jest podmiot, który faktycznie włada rzeczą (zob. także uchwała SN z 14 października 1994 r., III CZP 16/940, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2018 r., II FSK 2633/17, CBOSA).
Agencja Nieruchomości Rolnych, poprzedniczka - na mocy art. 45 ustawy z dnia 10.02.2017 r. przepisy wprowadzające ustawę o krajowym ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U.2017, poz. 624) - Krajowego Ośrodka była, na mocy art. 5 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U.2015, poz. 1014), instytucją powierniczą Skarbu Państwa i na zewnątrz występowała jako wyłączny dysponent prawa przysługującego Skarbowi Państwa, działając we własnym imieniu (wyrok SN z 10.09.1999 r., III CKN 331/98, OSNC 2000/3, poz. 57; wyrok SA w Łodzi z 10.12.2014 r., I ACa 803/14, LEX nr 1623932; wyrok SA w Warszawie z 22.09.2016 r., I ACa 1609/15, LEX nr 2138246, wyrok NSA z 18.02.1994 r., II SA 2410/92, ONSA 1995/2, poz. 67; postanowienie WSA w Poznaniu z 28.12.2017 r., II SAB/Po 169/17, LEX nr 2434051; wyrok NSA w Warszawie z 16.01.2009 r., I OSK 99/08, LEX nr 528051; wyrok NSA w Warszawie z 3.09.2009 r., I OSK 1010/08, LEX nr 594829).
Odnośnie zaś do statusu jednostek badawczo-rozwojowych Sąd wskazuje, że stosownie do art. 1 ust. 1-3 ustawy z dnia 25.07.1989 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 44, poz. 194 ze zm.), jednostkami badawczo-rozwojowymi są państwowe jednostki organizacyjne (instytuty naukowo-badawcze, ośrodki badawczo-rozwojowe, centralne laboratoria i inne) posiadające osobowość prawną, co wskazuje na to, iż są one państwowymi osobami prawnymi.
Art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych zawiera przepis szczególny w stosunku do art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym ma także zastosowanie reguła lex specialis derogat legi generali. Obie zasady derogują regulację objętą art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. w odniesieniu do unormowania zawartego w art. 64a w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lutego 1991 r., a tym samym wyłączają go z zasięgu działania ust. 3 art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. (tj. z kompetencji wojewody lub zarządu gminy do wydawania decyzji w przedmiocie nabycia praw, wynikających z ustawowego przekształcenia zarządu nieruchomości). Z dniem wejścia w życie art. 64a ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych istnieje niezgodność między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym podlegająca usunięciu wpisem, który stosownie do art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147, ze zm.) może nastąpić, gdy niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami. W postępowaniu z wniosku jednostki badawczo-rozwojowej o wpis praw nabytych w trybie art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r., brak decyzji wojewody i zarządu gminy stwierdzającej nabycie tych praw, nie stanowi przeszkody.
Państwowe osoby prawne, którymi są między innymi jednostki badawczo-rozwojowe zostały "uwłaszczone" na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, jakie pozostawały w ich zarządzie. Takie "uwłaszczenie" nie nastąpiło dopiero z dniem 11 marca 1991 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81), lecz z mocy wcześniejszej ustawy. Nie mogło zatem dojść do dwukrotnego uwłaszczenia tej grupy państwowych osób prawnych (jakimi są jednostki badawczo-rozwojowe), tym samym gruntem Skarbu Państwa lub gminy, tj. raz w dniu [...].12.1990 r., a następnie [...].03.1991 r.
Przepisy dotyczące uwłaszczenia jednostek badawczo-rozwojowych, jakie zostały wydane w latach 1991-1994 w ramach nowelizacji ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych zawarte w art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22.02.1991 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 81), w art. 64 ustawy z dnia 19.10.1991 r. (Dz. U. Nr 107, poz. 464) i w art. 4 ustawy z dnia 29.12.1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) modyfikują pierwotną regulację w zakresie uwłaszczenia państwowych osób prawnych jedynie w dwóch kwestiach, a mianowicie:
a) stwarzają możliwość uwłaszczenia jednostek badawczo-rozwojowych także na nieruchomościach rolnych Skarbu Państwa lub gmin;
b) przewidują możliwość nabycia przez te jednostki mienia nieruchomego Skarbu Państwa lub gmin, stanowiącego części składowe gruntów pozostających w zarządzie tych jednostek w dniu [...].12.1990 r., nawet jeśli powstanie tych części nie było finansowane ze środków własnych.
W przypadku działania w obrocie jednostek organizacyjnych, które nie są wyposażone w osobowość prawną, zdolność prawna przysługuje nie tym jednostkom, lecz – w zależności od tego, czy znajdują się one w kręgu organizacyjnym osoby prawnej, czy są samodzielne – macierzystym osobom prawnym albo poszczególnym osobom będącym członkami danej jednostki organizacyjnej. Z tego względu w praktyce spotykało się rozwiązania polegające na tym, że kierownik danej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej upoważniony zostaje przez organ reprezentujący właściciela do zawierania umów najmu lub dzierżawy dotyczących poszczególnych składników mienia (E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el). Jednostka organizacyjna czy zakład budżetowy mogły nieruchomościami nie władać, a jedynie wykonywać te prawa w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Nie było to z pewnością posiadanie wynikające z umowy zawartej z właścicielem (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 23.06.2021 r., I SA/Bk 264/21, CBOSA).
V. W rezultacie powyższego Sąd uznaje, że stanowisko organu nie zostało we właściwy sposób uzasadnione. Organ jest zobowiązany nie tylko wskazać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, ale również zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia faktycznego, które stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie dla prawidłowego sporządzenia uzasadnienia ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a. Rolą sądu nie jest samodzielne poszukiwanie okoliczności przemawiających za rozstrzygnięciem podjętym przez organ, lecz ocena tych, które zostały zaprezentowane w motywach tego rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił toku rozumowania, na podstawie którego przyjął, że podmiotowi, który powstał po likwidacji/przekształceniu mogło przysługiwać prawo czy obowiązek, w tym własność przedmiotowej nieruchomości. Z przedstawionych przez Sąd rozważań wynika teza wręcz przeciwna, zarówno wobec zakładów budżetowych, jak i jednostek budżetowych i to biorąc pod uwagę kolejne regulacje ustawowe.
W uzasadnieniu decyzji zabrakło zatem wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w kontekście zaistniałego w sprawie stanu prawnego i faktycznego na tle relewantnych przepisów (por. NSA w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96, CBOSA).
Daleko idące wady procesowe zaskarżonej decyzji prowadzą do sytuacji w której materialnoprawna ocena rozstrzygnięcia wiązała by się z domniemywaniem przez sąd intencji organu.
VII. Dodatkowo, odnosząc się do kwestii znaczenia wpisu w księdze wieczystej, o czym mowa w zaskarżonej decyzji Ministra w kontekście nieodwracalności skutków prawnych Sąd stwierdza, że wpis może być dokonany tylko na podstawie dokumentu będącego dowodem mającym znaczenie dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. Nr 19. poz. 147, ze zm.). Podstawą wpisu są oprócz aktów notarialnych decyzje administracyjne i orzeczenia sądowe oraz inne dokumenty, przewidziane w przepisach odrębnych np. art. 50 i art. 53 ustawy z dnia 31.01.1989 r. - Prawo bankowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r. Nr 72, poz. 359, ze zm.), art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163, ze zm.). Chodzi tu o wyżej wymienione akty, decyzje, orzeczenia sądowe i dokumenty powodujące zmiany w stanie prawnym nieruchomości, podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zakreśla granice kognicji sądu badającego wniosek o wpis do księgi wieczystej do badania treści wniosku, treści i formy dołączonych doń dokumentów oraz treści księgi wieczystej. Innymi słowy, kompetencje sądu rozpoznającego wniosek o wpis mają charakter rejestracji praw. Sąd nie jest uprawniony w tym postępowaniu do orzekania o powstaniu zmian, czy przekształceniu uprawnień z mocy prawa. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 22.04.1997 r., III ZP 1/97, OSNP 1997/23/453 wskazał, że nie można podzielić stanowiska SN wyrażonego w uchwale III CZP 100/92, iż "o ile z dokumentów wynika, że objęta wnioskiem o wpis nieruchomość Skarbu Państwa lub gminy w dniu wejścia w życie ustawy z 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych była w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, to zbędne byłoby dla dokonania wpisu w księdze wieczystej wymaganie złożenia decyzji administracyjnej potwierdzającej przekształcenie praw, skoro nastąpiło ono wprost z mocy ustawy". Jeszcze wyraźniej odstąpił SN od zakresu kognicji sądu w postępowaniu wieczystoksięgowym stwierdzając, że "skoro jedyną przesłanką nabycia wymienionych praw jest sprawowanie zarządu gruntem, odpowiednimi dokumentami w rozumieniu cytowanego przepisu (art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) będą dokumenty wymienione w art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym w jednolitym tekście ogłoszonym w Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, jeżeli księga wieczysta nie zawiera wpisu o wykonywaniu przez daną jednostkę badawczo-rozwojową zarządu. Z tego wynikałoby, że aby dokonać wpisu w księdze wieczystej nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego z tytułu nieujawnionego w księdze wieczystej zarządu, wystarczy do wniosku dołączyć decyzję terenowego organu administracji państwowej o uzyskaniu gruntu państwowego w zarząd albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowę o nabyciu nieruchomości. Jednak takie dokumenty mogą być tylko podstawą wpisu zarządu tej jednostki, a nie wpisu użytkowania wieczystego, własności budynków i innych urządzeń. W przeciwnym razie wpis w księdze wieczystej miałby znaczenie prawotwórcze, czyli konstytutywne pomimo, iż wpis nabycia prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego albo użytkowania wieczystego ma charakter deklaratoryjny. Przeważająca ilość wpisów, to wpisy rejestrujące prawo powstałe poza księgą wieczystą (art. 234, 248, 251 KC), czyli mające charakter deklaratoryjny.
Za powyższym rozwiązaniem przemawia - zdaniem Sądu Najwyższego - wzgląd na bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, wyrażone w drugim zdaniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., z którego wynika, że przekształcenie praw wymienione w tym przepisie nie może naruszać praw osób trzecich. Mechanizm ujawniania przekształconych z mocy prawa uprawnień w postępowaniu wieczystoksięgowym, wynikający z omawianych obu uchwał SN nie zapewnia należytej ochrony praw osób trzecich. Wskazują na to spory istniejące między różnymi państwowymi i komunalnymi osobami prawnymi.
Treść art. 64a w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 37 ustawy zmieniającej ustawę o jednostkach badawczo-rozwojowych, podobnie jak art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. stanowi, że "przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa". Poza tym liczne wątpliwości może budzić sytuacja faktyczna, czy wpis w księdze wieczystej zarządu określonej osoby prawnej lub brak wpisu odzwierciedla rzeczywisty stan prawny. W okresie przekształceń gospodarki narodowej, organy założycielskie oraz państwowe i komunalne osoby prawne podejmowały uchwały i decyzje w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, które protokołami przekazywały sobie nieruchomości i przysługujące im do nich prawa. W związku z tym – jak dalej wywodził Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 22.04.1997 r., III ZP 1/97, OSNP 1997/23/453 - istnieje niebezpieczeństwo dokonywania na podstawie przedkładanych dokumentów nie odpowiadających rzeczywistemu stanowi prawnemu przekształceń tego prawa w postępowaniu wieczystoksięgowym. W celu uporządkowania tych spraw i zapewnienia ochrony uprawnień następców prawnych osób sprawujących zarząd gruntu w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97, ze zm.) wprowadzono w razie braku dokumentów administracyjny tryb "stwierdzania prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami".
VIII. Odnośnie do istnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine K.p.a. w postaci nieodwracalnego skutku Sad wskazuje, że z wywołaniem przez decyzję nieodwracalnych skutków mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, to znaczy sprzed wykonania decyzji. W decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1994 r. trafnie przytoczony został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.11.1987 r., I SA 1406/86, CBOSA, w którym stwierdzono, że "nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa". Następną negatywną przesłankę z art. 156 § 2 K.p.a. sprecyzował Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, gdzie uznano, że zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.
IX. Reasumując, w ocenie Sądu, organ prowadzący kontrolowane postępowanie nie wypełnił zawartego w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 K.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organ w sposób niewystarczający wskazał przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 153 P.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ winien przede wszystkim przeanalizować kwestie omówione w pkt IV niniejszego uzasadnienia.
X. Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu sądowego, w wysokości 200 zł oraz 480 zł określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265, ze zm).