IV SA/WA 1424/24

IV SA/Wa 1424/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1, par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 176
art. 12 ust. 4a, ust. 4f, art. 18 ust. 1, ust. 5,
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 2,  art. 154, art. 156 ust. 1,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art, 77, art. 80, art. 84,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr DLI-VI.7615.293.2023.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez E. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, strona) - jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ II Instancji, organ odwoławczy) z 5 kwietnia 2024 r. nr DLI-VI.7615.293.2023.AR utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Z. (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z 4 września 2023 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją Wojewody z 17 listopada 2022 r. nr 18/22 działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1267 ha położona w obrębie R., gmina B., powiat b została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] polegająca na budowie drogi rowerowej na odcinku byłej DK6 – B. (Trasa Stary Kolejowy Szlak)". Powyższej decyzji, z dniem jej wydania, nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176), dalej: specustawa drogowa].
Zgodnie z księgą wieczystą [...] ustalono, że przedmiotowa działka stanowi własność J. K.. Nadto na przedmiotowej nieruchomości ustanowione jest ograniczone prawo rzeczowe – służebność przesyłu, odpłatna i na czas oznaczony, tj. 29 lat, na rzecz skarżącej. Wpisu w KW dokonano na podstawie oświadczenia z 20 maja 2020 r. o ustanowieniu odpłatnej służebności przesyłu.
Decyzją z 4 września 2023 r. nr K-GN-4.7570.53.2023.PK Wojewoda orzekł o: I. ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość stanowiącą dotychczas własność Jana Kruszewskiego w następujący sposób:
- na rzecz E. sp. z o.o. w S., w wysokości 170 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu,
- na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości – J. K. w wysokości 47 690,00 zł,
II. odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2023 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,
III. odszkodowanie, o którym mowa w pkt I wypłaci Dyrektor Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Koszalinie, w imieniu Zarządu Województwa Z. jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja Wojewody z 17 listopada 2022 r. oraz niniejsza decyzja staną się ostateczne.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca spółka zarzucając jej naruszenie wskazanych przepisów postępowania, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a.].- art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Zdaniem skarżącej organ całkowicie pominął kwestię wysokich kosztów poniesionych przez skarżącą w związku z położeniem kabla, a także związanymi z tym czynnościami notarialnymi. Skarżąca podniosła nadto, że inwestycja była trudna do realizacji z uwagi na konieczność wykonania odwiertu pod jezdnią. Kwota ustalonego odszkodowania w wysokości 170 zł nie odpowiada w żaden sposób wysokości poniesionych kosztów. Dodatkowo skarżąca podniosła, że ustaliła stawkę jednorazową za obciążenie nieruchomości służebnością przesyłu w kwocie 100 zł. Pozbawiona nabytego ograniczonego prawa rzeczowego może ponieść realną stratę w związku z koniecznością wynagradzania innego podmiotu z tytułu położonej infrastruktury kablowej. Mając na uwadze inną sprawę (gdzie wysokość wynagrodzenia ustalono na kwotę150-180 zł rocznie) będzie zobowiązana za okres 30 lat zapłacić kwotę 4500-5400 zł, zamiast 100 zł. Powyższe stanowi jawne naruszenie, a wręcz pominięcie interesów skarżącej. Organ naruszył prawa nabyte skarżącej i spowodował realną stratę finansową.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister decyzją z 5 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z 4 września 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy najpierw przytoczył przepisy art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 18 ust. 1 i ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) dalej: u.g.n.]. Następnie podał, że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 7 kwietnia 2023 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. (nr uprawnień 6666). Operat ten zdaniem organu zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.n. i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem ww. przepisów pozwoliła stwierdzić, że operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.
Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa zlokalizowana jest poza główną zabudową. Bezpośrednie sąsiedztwo i otoczenie działki stanowią tereny użytkowane rolniczo, droga gminna i droga wojewódzka. Dalsze sąsiedztwo nieruchomości stanowią pojedyncze zabudowania siedliskowe oraz zagrodowe, tereny rolne i lokalne zadrzewienia. Działka przylega bezpośrednio do drogi wojewódzkiej o nawierzchni asfaltowej. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem użytku: PsIV - pastwiska trwałe; RIVb, RV - grunty orne. Teren jest niezabudowany, użytkowany rolniczo. Przez całą działkę przebiega sieć telekomunikacyjna, w części sieci energetyczna i światłowodowa kablowa. Teren działki w całości przeznaczony jest pod plantację wieloletnią wierzby energetycznej, na którą w 70 % składa się wierzba 4-letnia; w 10% wierzba 2-letnia oraz w 20% wierzba roczna. Plantacja została założona w 2008r., zbiory odbywają się cyklicznie z reguły co 3 lata, natomiast między zbiorami nie dokonuje się żadnych zabiegów agrotechnicznych. Kształt działki regularny, bardzo wąski i wydłużony, teren w miarę płaski. Rzeczoznawca ustalił, że wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. przyjętym Uchwałą Rady Gminy B. Nr IX/48/2015 z 29 maja 2015 r. w sprawie przyjęcia zm. Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zlokalizowana była na obszarze o następujących kierunkach zagospodarowania: obszary o glebach słabych (tereny przeznaczone dla upraw z dopuszczeniem zabudowy gospodarczo-mieszkalnej związanej z produkcją rolną). Ponadto zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy Białogard z dnia 16 lutego 2023 r. znak: IZP iPGN.6727.8.2023.AM dla przedmiotowej nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy zbadał rynek lokalny nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Okresem badania dla nieruchomości przeznaczonych pod drogi objęto transakcje rynkowe sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych lub nabywanych pod drogi publiczne zawarte od 7 kwietnia 2021 r. do 7 kwietnia 2023 r. Obszarem badania objęto Gminę B. oraz powiat b., natomiast analizę ograniczono do transakcji mających za przedmiot prawo własności. Analiza rynku nieruchomości zgodnie z przejętymi kryteriami, wykazała wystąpienie na rynku 18 transakcji nieruchomościami wykazującymi cechy podobieństwa względem przedmiotu wyceny. W analizowanym okresie i przyjętym zbiorze nieruchomości podobnych wystąpił trend zmiany cen w czasie obliczony przy użyciu funkcji regresji liniowej na poziomie 2,55 % w skali roku, przy czym przyjęto 3,00 %. Rozpiętość cen zaktualizowanych na datę wyceny zawiera się w przedziale od 31,20 zł/m2 do 47,25 zł/m2, przy średniej 42,90 zł/m². Okresem badania dla nieruchomości o przeznaczeniu rolnym objęto transakcje rynkowe sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w dokumentacji planistycznej gminy pod uprawy rolne zawarte od 7 kwietnia 2021 r. do 7 kwietnia 2023 r. Obszarem badania objęto tereny wiejskie gminy B.. Biegły rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu rolnym na analizowanym lokalnym rynku oscylują na poziomie od 1,99 zł/m2 do 3,91 zł/m2, przy średniej na poziomie 2,72 zł/m2. W analizowanym okresie i na przyjętym zbiorze nieruchomości podobnych wystąpił trend zmiany cen w czasie obliczony przy użyciu funkcji regresji liniowej na poziomie 6,44 % skali roku, przy czym przyjęto 6,00 %. Rozpiętość cen zaktualizowanych na datę wyceny zawiera się w przedziale od 2,03 zł/m2 do 3,97 zł/m2, przy średniej 2,81 zł/m2.
Wartość ograniczonego prawa rzeczowego, ustanowionego na czas określony, rzeczoznawca majątkowy oszacował na kwotę 170,00 zł.
Minister zauważył, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 873/07, niepubl.). Stosownie zaś do art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości.
Organ odwoławczy nie miał podstaw do podważenia sposobu wyliczenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Biegły szczegółowo przeanalizował treść ustanowionej służebności i w oparciu o ujawnione w księdze wieczystej dane ustalił powierzchnię, na której była wykonywana (20 m2). Następnie ustalił wartość służebności obciążającej wycenianą działkę przy uwzględnieniu wartości jednostkowej prawa własności gruntu, uciążliwości wynikających z faktu istnienia służebności (zmniejszenie wartości nieruchomości oraz współkorzystanie) oraz niewykorzystanego okresu wykonywania prawa w oparciu o rentowność 10-letnich obligacji Skarbu Państwa. Zastosowany tok obliczeń został szczegółowo i zarazem przejrzyście przedstawiony na str. 27 i str. 28 ocenianego operatu szacunkowego. Jeśli zaś strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Organ podkreślił, że samo subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Polemika strony z ustaleniami biegłego nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego z 7 kwietnia 2023 r. (negatywną opinią korporacji rzeczoznawców majątkowych), czy też dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatem), jest niewystarczająca do podważenia wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Nadto organ odwoławczy nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyceny nieruchomości uwzględniając jej stan na dzień 17 listopada 2022 r., tj. na dzień wydania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a wartość nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego.
Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii zmiany Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Minister wskazał, że rozporządzenie to straciło moc z dniem 9 września 2023 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832), zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1561). Jednak w myśl § 85 ust. 1 nowego rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zaś oceniany operat szacunkowy został sporządzony w dniu 7 kwietnia 2023 r. przepisy nowego rozporządzenia nie miały zastosowania w kontrolowanej sprawie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia realnych strat w związku z utratą służebności ustanowionej na warunkach ustalonych z dotychczasowym właścicielem nieruchomości i koniecznością wynagradzania innego podmiotu, które to wynagrodzenie może być znacznie wyższe, organ odwoławczy wskazał, że tego rodzaju szkoda nie mogła być objęta operatem szacunkowym. Powyższe nie oznacza również, że ustalona wartość nie odpowiada zasadzie "słusznego odszkodowania".
E. sp. z o.o. z siedzibą w S. w skardze na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 5 kwietnia 2024 r. wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która jest w jawnej sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, pomimo że organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
2. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym że ustalone odszkodowanie za wywłaszczenie skarżącego nie było słuszne, co w sposób jawny ograniczyło konstytucyjne wolności i prawa skarżącego, które to ograniczenie naruszyło istotę wolności i praw konstytucyjnych skarżącego.
Skarżący powtórzyli w skardze zarzuty jak w odwołaniu oraz dodatkowo wskazali na naruszenie ww. przepisów Konstytucji RP. Podnieśli, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie sposób uznać ustalonego odszkodowania za słuszne. Takie działanie organów stoi w jawnej sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Takie ograniczenia w zakresie korzystania z przysługującego skarżącemu prawa naruszyło bowiem istotę tego prawa. Nadto przyznana kwota odszkodowania nie rekompensuje skarżącej poniesionej straty. Stanowi to zdaniem skarżącej naruszenie pewności prawa, raz nabyte prawo powinno być stabilne. Skarżąca podniosła, iż ma świadomość, że odszkodowanie "słuszne" nie oznacza, że jest ono ekwiwalentne, a tym bardziej pełne. Jednak nie można zgodzić się by było ono wartości procentowej danego prawa, a także by powodowało rażącą stratę po stronie wywłaszczonego.
Minister Rozwoju i Technologii – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (T.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Przedmiotem skargi była decyzja Ministra z 5 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania m.in. na rzecz skarżącej w wysokości 170 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie uwzględnił skargi.
Decyzją Wojewody Z. z 17 listopada 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opisanej w stanie sprawy, objęto działkę [...] o pow. 0,1267 ha, na której ustanowione było na rzecz skarżącej ograniczone prawo rzeczowe – służebność przesyłu.
Przepisami prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie były regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie drób publicznych oraz odpowiednio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części wywłaszczone pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, o których mowa w ust. 4, stające się z mocy prawa odpowiednio własnością Skarbu Państwa czy odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe.
Z kolei, art. 18 w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości, który uwzględniany jest w procesie ustalania odszkodowania, według definicji wynikającej z art. 4 pkt 17 u.g.n. obejmuje: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Również § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ustalenie wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest rynkowa wartość nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych - przez które należy rozumieć nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Pojęcie porównywalności, stanowiące istotę podobieństwa, nie jest jednak równoznaczne z "identycznością". Nieruchomości podobne mają charakteryzować cechy (co najmniej niektóre) jak najbardziej zbliżone, jednak nie muszą być identyczne. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.). Z powyższej regulacji zatem wynika, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, zaś w przypadku braku planu ustalenia studium czy decyzji o warunkach zabudowy, a dopiero w przypadku braku i tych dokumentów - faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Art. 154 u.g.n. jest więc normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Z jego treści w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (wyrok NSA z 30 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2632/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a., jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie przytoczone uregulowania prawne, organ odwoławczy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego i w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym 7 kwietnia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. (uprawnienia nr [...]). W operacie rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości na kwotę 47 860 zł, w tym wartość rynkowa prawa własności gruntu wyniosła 43 310 zł oraz wartość plantacji kultur wieloletnich 4550 zł. Rzeczoznawca określił wartość ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu, która obciąża działkę nr [...] na kwotę 170 zł. Szczegółowe ustalenia rzeczoznawcy zawarte w operacie szacunkowym opisano powyżej w stanie sprawy.
Zgodzić się z organem odwoławczym, że autor operatu szacunkowego prawidłowo zastosował art. 134 u.g.n., a ściślej ust. 4 tej regulacji, w myśl którego jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne i z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Rzeczoznawca wyjaśnił, że analiza rynku nieruchomości podobnych z przeznaczeniem aktualnym wykazała, że ceny takich gruntów są istotnie niższe (2,03-3,97 zł/m2; średnia 2,81 zł/m2) od gruntów posiadających przeznaczenie alternatywne pod drogi (31,20 - 47,25 zł/m2; średnia 42,90 zł/m2), zatem stosując "zasadę korzyści" przyjęto ceny korzystniejsze dla wywłaszczanego. W piśmie z 10 lipca 2023 r. biegły wyjaśnił nadto, że wniosek o przyjęcie wartości gruntu w cenie 45 zł/m2 jest niezasadny, wskazując że działka w dniu wydania decyzja była działką rolną i nie była objęta warunkami zabudowy, a nadto odnosząc się do kwestii inflacji wyjaśnił, że ma ona nie zawsze, w szczególności na rynku nieruchomości, wpływ również na wzrost ich cen.
Sąd po dogłębnej analizie akt administracyjnych sprawy, w tym wydanych w sprawie decyzji i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, którego miarodajnym dowodem był operat szacunkowy – doszedł do przekonania, że skarżąca w sformułowanych zarzutach i ich uzasadnieniu nie wykazała stopnia naruszenia przepisów wymaganego treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a zarazem dających podstawę do uchylenia zaskarżonej skargą decyzji. Przedmiotowy operat jako stanowiący podstawowy dowód w sprawie, podlegał ocenie organów w kontekście zasad ogólnych i postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy rozpoznające sprawę prawidłowo oceniły wartość dowodową złożonego w postępowaniu operatu szacunkowego. W sprawie prawidłowo zastosowano powołane wyżej przepisy prawa materialnego i prawidłowo ustalono wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wydane rozstrzygnięcie było konsekwencją dokonanych ustaleń w zakresie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego i przyjęcia, że może on stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu dokonana ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności, a organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoście szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie i stan nieruchomości na dzień 17 listopada 2022 r. (datę wydania decyzji ZRID-owskiej) oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, opisał też nieruchomości przyjęte do porównania. Trafnie organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy jako zawierający wszystkie niezbędne elementy, w szczególności operat, w którym określono przedmiot i cel wyceny, powołano podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazano daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawarto analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazano podejście, metody i technikę szacowania, przedstawiono obliczenia oraz wynik wyceny. Operat przedstawia chronologię działań, które doprowadziły do ustalenia wartości nieruchomości szacowanej i uzasadnia wynik końcowy. Powyższe oznacza, że operat szacunkowy nie zawierał nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Przedłożona opinia kształtowała się jako zupełna. Sąd w pełni więc podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżących operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i specustawy drogowej. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie mogły podlegać bezpośredniej kontroli organów czy sądu. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (np. wyrok WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r., II SA/Ol 963/21, LEX nr 3325258). Z takiej kontroli operatu sporządzonego na zlecenie organu na potrzeby przedmiotowej wyceny skarżąca nie skorzystała.
Sąd wskazuje, iż rację mają organy orzekające w sprawie, że wycena wartości nieruchomości, a także wycena obciążających nieruchomość ograniczonych praw rzeczowych jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcy majątkowemu ściśle wiążącym się ze specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Zatem zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia wartości służebności wkracza w sferę wiadomości specjalnych, które nie mogą być podstawą do zakwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego. Ponadto skarżąca nie przedstawiła dowodów przemawiających za zasadnością przyjęcia innej wartości tego prawa. Wnioski w zakresie ustalenia tej wartości należą z pewnością do kategorii wiedzy specjalistycznej, dlatego też tak istotne jest, aby ocena w tym zakresie została dokonana przez eksperta.
Zdaniem Sądu wartość ograniczonego prawa rzeczowego ustalona przez biegłego rzeczoznawcę w kwocie 170 zł nie budzi wątpliwości. W pkt 11 operatu rzeczoznawca wskazał, że całkowita szerokość służebności przesyłu dla sieci energetycznych i do kabli transmisji danych na działce [...] wynosi 4 m, długość przebiegu sieci wynosi 5, co przekłada się na powierzchnię służebności 20 m². Nadto skarżąca nie wykazała poniesienia jakichkolwiek szkód majątkowych. Utrata ograniczonego prawa rzeczowego oraz twierdzenia skarżącej o konieczności poniesienia wyższych opłat z tytułu nowej służebności są czysto teoretyczne.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się zatem do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele czy podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Trybunał Konstytucyjny słusznie zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. K., Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazuje że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody, polegającej na utracie przez dotychczas uprawniony podmiot.
W świetle powyższego odparcia wymagają zarzuty skargi. W przeprowadzonym postępowaniu, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja, nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, a nadto art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd z urzędu także nie stwierdził żadnych innych naruszeń prawa. Sprawa została właściwie rozpoznana i załatwiona, nie doszło też do zignorowania słusznego interesu skarżącej. Sprawa została wyjaśniona w sposób dający podstawy do ostatecznego jej rozstrzygnięcia. Wyceny nieruchomości dokonano z korzyścią dla skarżącej. Zarzuty skargi i argumentacja skarżącej przytoczona na ich poparcie, w świetle ustaleń stanu faktycznego sprawy, w tym informacji wynikających z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania oraz regulacji prawa materialnego właściwie zastosowanego w sprawie, nie mogły zaważyć na wyniku sprawy.
W postępowaniu administracyjnym nie doszło do zaniechania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, który obarczony był błędami formalnymi i metodologicznymi. Za powyższym przemawia treść powyższych rozważań Sądu. Sprawa została właściwie rozpoznana i załatwiona, nie doszło do zignorowania słusznego interesu skarżącej i całość przeprowadzonego przez organy postępowania nie powinna wpłynąć na stopień zaufania skarżących do organów administracji publicznej. Ustalenie wartości działki zostało dokonane prawidłowo, w efekcie doszło do ustalenia wartości odszkodowania w prawidłowej wysokości. Nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. Stan faktyczny i prawny sprawy dał organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącej.
W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.