IV SA/WA 1402/05

IV SA/Wa 1402/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Wanda Zielińska - Baran /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6292 Przymusowy zarząd państwowy
Sygn. powiązane
I OSK 1401/05 - Wyrok NSA z 2006-10-25
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Asesor WSA Aneta Opyrchał Protokolant Aneta Zaniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa Przemysłu Betonów "[...]" w likwidacji i Z. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...]grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1137/04), na skutek skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Przemysłu Betonów "[...]" w likwidacji i Z. W., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt. IV SA 164/03) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była przesłanka nieważnościowa wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie brał udziału Starosta Powiatowy w P.. Sąd Wojewódzki nie powiadomił Starosty o toczącym się postępowaniu, nie zawiadomił o terminie rozprawy, pomimo że był stroną postępowania administracyjnego i została doręczona mu decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie zasadnym jest podnieść, że stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 maja 2005r. dopełniono obowiązku zawiadomienia wszystkich stron postępowania, w tym też Starosty Powiatowego w P., o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 21 września 2005 r.
Przechodząc więc do meritum, należy przypomnieć, iż przedmiotem ponownego rozpoznania są skargi wniesione przez Przedsiębiorstwo Przemysłu Betonów "[...]" w likwidacji oraz Z. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymującą w mocy własną
decyzję z dnia [...] października 2002r., stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność Zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: Betoniarnia S. L., [...]., gm. K., pow. S.
W uzasadnieniu decyzji podano, że zakład "Betoniarnia S. L. [...]" od 1948 roku prowadzony był przez właścicielkę L. S. na podstawie karty rzemieślniczej nr rej. [...] z dnia 20 października 1948 r. Przedmiotem działalności zakładu był wyrób sztucznych kamieni z betonu. Na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 26.04.1951 r. S Zakłady Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych w O. przeszły w przymusowy zarząd. W świetle przepisów art. 1 ust. 3 z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) ustanowienie przymusowego zarządu państwowego było możliwe, o ile zostały spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. przedsiębiorstwo pozostawało w bezruchu lub było zagrożenie bezruchu i jego uruchomienie lub utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa. Ponadto zarządem państwowym mogły być objęte tylko te przedsiębiorstwa, których działanie - funkcjonowanie leżało w interesie państwa, a to zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa. Organ naczelny podał, że według orzecznictwa "Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 1.12.1999 r. IV SA 1226/98, LEX 48039) wskazany wyżej przepis należy interpretować stosując wykładnię ścieśniającą, przepisy dekretu dotyczyły przedsiębiorstw zbrojeniowych, kopalni, hut, kolejnictwa, transportu itp., mających znaczenie dla gospodarki narodowej. Natomiast stosowanie przepisów dekretu w stosunku do małych, lokalnych zakładów wychodziło poza cele określane dekretem i pozostawało w sprzeczności z treścią jego przepisów.
Zdaniem organu naczelnego zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Betoniarnia L. S. w G. należała do małych lokalnych zakładów. W dacie ustanowienia przymusowego zarządu była warsztatem rzemieślniczym prowadzonym na podstawie karty rzemieślniczej,
zatrudniającym 4 osoby oraz właściciela – L. S.. W oparciu o zebrane dowody nie można bez wątpliwości ustalić, czy wymieniony zakład w dacie ustanowienia przymusowego zarządu było nieczynne lub zagrożone bezruchem, a więc nie można stwierdzić, czy istniała druga z niezbędnych dwu przesłanek ustanowionych dekretem.
Powyższe ustalenia, zdaniem Ministra Gospodarki prowadzą do wniosku, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad okolicznym przedsiębiorstwem przez Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości było rażąco sprzeczne nie tylko z przepisami cytowanego wyżej dekretu, ale pozostawało także w oczywistej i rażące) sprzeczności z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, a w rzeczywistości przepisami ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3 poz. 17). Z tych też względów należało stwierdzić nieważność zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1951 r. o ustanowieniu przyszłego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem - Betoniarnia S. L., [...]., gm. K., pow. S.
Ponadto, podkreślił organ, że jego zdaniem zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r. nie wywołało skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa, jakoże ustanowienie przymusowego zarządu jedynie ograniczało właściciela w osobistym zarządzaniu przedsiębiorstwem, a nie odejmowało właścicielowi tytułu własności do przedsiębiorstwa.
Na powyższą decyzję skargi o tożsamej treści wnieśli: Przedsiębiorstwo Przemysłu Betonów "[...]" w P. w likwidacji oraz Z. P., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegający na:
- dokonaniu ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w wyniku których przyjęto, że przedsiębiorstwo L.S., było małym zakładem, którego funkcjonowanie nie leżało w interesie Państwa, tj. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa,
- niedokonanie ustaleń w przedmiocie braku interesu Państwa w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa produkcyjnego, materiały budowlane, które uzasadniałyby przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie, tj. naruszenie art. 7, 8,11 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w oparciu o protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 26.04.1951 r. nie można było przyjąć, że przedsiębiorstwo było małym zakładem, ponieważ nie obejmował całego wyposażenia, gdyż część sprzętu betoniarskiego znajdowała się we władaniu innego przedsiębiorstwa. Również do sformułowania wniosku, iż przedsiębiorstwo było małym zakładem nie uprawniała karta rzemieślnicza wydana L. S. na podstawie art. 131 i 147 rozporządzenia R.P. z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468 ze zm.), z tego względu, że karta ta potwierdzała jedynie posiadanie "zezwoleń zawodowych do prowadzenia danego rzemiosła", w tym przypadku kamieniarstwa. Poza tym organ nie ustalił i nie dokonał oceny na ile produkowane wyroby miały znaczenie dla zniszczonego po wojnie kraju.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2002r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2002 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym.
Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa, żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jak akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podstawy stwierdzenia nieważności
muszą być ściśle określone w decyzji. Należy mieć na uwadze, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji.
Materialnoprawną podstawą prawną zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r. był m.in. art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 października 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.), zgodnie z którym przymusowym zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczanie w ruch leżało w interesie państwa.
W związku z tym w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia konieczne było ustalenie, czy w stosunku do przedsiębiorstwa - Betoniarnia S. L. - w dacie – [...] kwietnia 1951r. -ustanowienia przymusowego zarządu zaistniały łącznie obie przesłanki. Brak jednej z tych przesłanek: tj. albo pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i nie wystąpienia zagrożenia jego funkcjonowania, albo brak interesu państwa w jego funkcjonowaniu stanowiło przeszkodę do ustanowienia przymusowego zarządu. Innymi słowy, jeżeli obie przesłanki nie zachodziły, to niedopuszczalnym było zastosowanie przywołanego wyżej przepisu dekretu.
W niniejszej sprawie, jak wynika, ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokładnie omówionych przez organ nadzoru dokumentów przedmiotowe przedsiębiorstwo od 1948 roku było prowadzone przez L. S. na podstawie karty rzemieślniczej, zatrudniającą oprócz siebie jeszcze 4 pracowników, przedmiotem produkcji był wyrób sztucznych kamieni z betonu. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że materiał dowodowy nie daje podstawy do wyprowadzenia jednoznacznego wniosku, że omawiana betoniarnia w dacie ustanowienia przymusowego zarządu była czynna , czy też była nieczynna lub zagrożona bezruchem, a tym samym czy zachodziła jedna z przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 3 cyt. dekretu. Chociaż w ocenie Sądu, w oparciu od dowód " Zobowiązanie obustronne - Budowlanego Przedsiębiorstwa Powiatowego S z siedzibą w
S, ul. [...] i S Zakładów Terenowych Przemysłu Materiałów Budowlanych z siedzibą w O., pow. S" z dnia 27 kwietnia 1951r. (k-106-107 akt administracyjnych), można stwierdzić, że część wyposażenia "Betoniarnia S. L. [...]." została w dniach 8, 9 i 11 lutego 1951 roku przejęta przez Budowlane Przedsiębiorstwo Państwowe w S i była w jego władaniu przed i po dacie ustanowienia przymusowego zarządu. W wymienionym dokumencie przedsiębiorstwo to zobowiązało się przejęte od L. S. maszyny i urządzenia techniczne zwrócić do dnia 31 maja 1951 r. S Zakładom T. P. Materiałów Budowlanych w O. - którym został powierzony przymusowy zarząd powstały nad omawianym przedsiębiorstwem. Dokładna analiza treści powyższego dokumentu może prowadzić do wniosku, że na terenie przedmiotowej betoniarni przed i co najmniej do dnia 26 kwietnia 1951r., a więc po dacie - 5 kwietnia 1951r. - ustanowienia przymusowego zarządu prowadzona była produkcja wyrobów betonowych przez Budowlane Przedsiębiorstwo Powiatowe w S. Do przyjęcia tegoż wniosku skłania treść § 2 i § 3 podanego wyżej " Zobowiązania", w których po pierwsze: Budowlane Przedsiębiorstwo Powiatowe w S zobowiązało się pozostawić w betoniarni zapas cementu w ilości 7.150 kg i dostarczyć cement do bieżącej produkcji w miesiącu maju i czerwcu ustanowionemu zarządcy przymusowemu - S Zakładom Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych, po drugie: usunąć z terenu betoniarni do dnia 31 maja 1951 r. wyprodukowane wyroby betonowe w czasie swojej gospodarki na tym zakładzie. Również treść § 5 i 6 tego "Zobowiązania" wydaje się potwierdzać okoliczność, że "Betoniarnia S. L." w G. była czynnym zakładem, skoro S Zakłady Przemysłu Materiałów Budowlanych w O., przejmując zakład zobowiązało się zwrócić Budowlanemu Przedsiębiorstwu Powiatowemu w S wypłaconą robociznę za okres od 26 do 30 kwietnia 1951 r. oraz poniesione nakłady na remont tego zakładu.
Jednakże wobec braku innych dowodów na potwierdzenie powyższych okoliczności, należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że w oparciu o zgromadzone dokumenty nie jest możliwym ustalenie, czy "Betoniarnia S.
L., [...]" była w dniu ustanowienia przymusowego zarządu zakładem czynnym, a tym samym czy nie zachodziła jedna z przesłanej z art. 1 ust. 3 cyt. wyżej dekretu.
Przechodząc do rozważań nad istnieniem drugiej przesłanki - czy w interesie Państwa leżało przejęcie tej betoniarni zasadnym jest zauważyć, że w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że dekret z 1918 r. o przymusowym zarządzie państwowym wydany został w szczególnej sytuacji po zakończeniu okresu ponad stuletniej niewoli, w której niezbędnym było zapewnienie ciągłości pracy przedsiębiorstw o kluczowym znaczeniu dla gospodarki odradzającego się Państwa Polskiego. Taka właśnie intencja normodawcy wynika, że sformułowania użytego w art. 1 ust. 3 cyt. dekretu, brzmiącego "były w interesie państwa". Oznacza to, że przepis ten mógł obejmować wyłącznie przedsiębiorstwa, bez których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji i które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r. IV SA 1126/98, wyrok 21 grudnia 1998 r. IV SA 2182/96, wyrok z dnia 22 stycznia 2002 r. IV SA 487/00).
Podkreślenia wymaga to, że w zarządzeniu z dnia [...] kwietnia 1951 r. ustanawiającym przymusowy zarząd nie wskazano na istnienie zależności pomiędzy przedsiębiorstwem - Betoniarnia L. S., a interesem Państwa. Podzielić należy stanowisko Ministra Gospodarki, że wymieniona wyżej Betoniarnia była okolicznym zakładem przemysłowym, który właścicielka L. S. prowadziła na podstawie karty rzemieślniczej, zatrudniając zaledwie 4 pracowników i jak wynika z materiału dowodowego - Protokołu zdawczo-odbiorczego z 26 kwietnia 1951 r. - w zakładzie produkowano dachówki cementowe, płyty betonowe, płyty mozaikowe, krawężniki betonowe, słupki ogrodzeniowych i inne wyroby betonowe w niewielkich ilościach.
W świetle tego, wbrew zarzutom skargi, nie sposób przyjąć, aby omawiana betoniarnia w dacie ustanowienia przymusowego zarządu była przedsiębiorstwem o charakterze kluczowym ("strategicznym") dla Państwa. Wręcz przeciwnie materiał dowodowy wskazuje, że owa betoniarnia była zakładem o charakterze lokalnym produkującym różne wyroby betonowe na potrzeby rynku (ludności) lokalnej.
Należy pamiętać, że nie było obowiązku ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, nie wynikał on też z mocy prawa. Istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Poza tym, co już wyżej podniesiono, zarząd ten mógł być ustanowiony tylko wobec przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa, tzn. wobec podmiotów gospodarczych, które mogły mieć kluczowe, strategiczne znaczenie dla Polski. Zgodzić się należy, że stanowiskiem organu nadzoru, "że Betoniarnia S. L., [...]" prowadzona jako zakład rzemieślniczy, zatrudniająca 5 pracowników , w tym właścicielkę L. S., nie mieści się w pojęciu przedsiębiorstwa mającego kluczowe znaczenie dla Państwa.
W tym stanie rzeczy Minister Gospodarki obligowany był do stwierdzenia nieważności zarządzenia z [...] kwietnia 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad Betoniarnia.
Jak już podniesiono wyżej badanie zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości nie zawiera żadnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 75 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) decyzja odmowna w całości lub w części powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. W przypadku jednak działania z urzędu, jak to miało miejsce w tej sprawie przy ustanowieniu przymusowego zarządu, należało uzasadnić te decyzje, które tworzyły niekorzystną dla adresata sytuację, tj. nakładały obowiązki lub ograniczały prawa. Tymczasem decyzja z dnia [...] kwietnia 1951 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia, mimo iż pozbawiała właścicielkę – L. S. - prawa do władania przedsiębiorstwem. Zatem została wydana z rażącym naruszeniem art. 44 oraz art. 75 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia P.R.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.