IV SA/WA 1395/05

IV SA/Wa 1395/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał /sprawozdawca/
Anna Szymańska /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 600/06 - Wyrok NSA z 2007-03-01
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia zespołu dworsko-parkowego na cele reformy rolnej - skargę oddala -
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004r. stwierdzającą, że zespół dworsko-parkowy usytuowany na działce oznaczonej obecnie numerem [...], o powierzchni 5,2645 ha, wchodzący w skład majątku ziemskiego "L." o ogólnym obszarze 463,8920 ha, położony na terenie gminy W., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, poz. 13) i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Organ naczelny dopatrzył się wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51). Podał, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała wymienione cechy, przechodziła z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa wraz z budynkami i całym inwentarzem oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem, tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Organ stanął na stanowisku, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o prowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten jasno stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeśli strona kwestionowała, iż nieruchomość ziemska, której była właścicielem niesłusznie przeszła na własność Państwa z mocy prawa, musiała udowodnić, iż nieruchomość ta nie spełniała norm obszarowych,
o których mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w tymże przepisie - stosownie do § 6 ww. rozporządzenia - winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Zdaniem organu z przepisu tego, wynika ponad wszelką wątpliwość, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów pałacowo - parkowych.
W rozstrzygnięciu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na poparcie przedstawionego stanowiska, powołał się na podjęte w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych. Przytoczył przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2001r., sygn. akt IV SA 215/99, w którego uzasadnieniu Sąd podniósł, iż "unormowania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, a więc w kwestii czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli, w tym czy niektóre z tych nieruchomości nie były związane z majątkiem ziemskim. Przytoczył również aktualne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. wyrok z dnia 15 grudnia 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 353/04; z dnia 16 grudnia 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 627/04; z dnia 16 grudnia 2004r., sygn. akt SA/Wa 410/04), który stoi na stanowisku, iż brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości, czyli nie ma podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. do rozstrzygnięcia sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalenia, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te mają charakter cywilny, w związku z tym dochodzić ich można na właściwej dla nich drodze, to jest postępowania przed sądem powszechnym, w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, powództwa windykacyjnego, czy też poprzez żądanie ustalenia prawa.
Skoro więc Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. stwierdził, iż zespół dworsko-parkowy będący częścią składową majątku ziemskiego "L." podpadał pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czyli orzekł co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości, organ odwoławczy - w świetle powyższych wywodów - uznał, iż w przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.
T. S. w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005r. wniósł o uchylenie wymienionej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości można domagać się jej wyłączenia spod działania dekretu o reformie rolnej. Jego zdaniem twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z szerokim orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającym istnienie takiej możliwości odnośnie tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. Przykładowo przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2004r. (OSK 46/04), w którym Sąd uznał możliwość takiego wyłączenia, ponadto stwierdził że przy rozpatrywaniu tego rodzaju spraw "należy korzystać z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990r. jako wykładni dla ustalenia rzeczywistego sensu normatywnego przepisów prawa". Zarzucił, iż w sprawie nie poczyniono ustaleń co do związku funkcjonalnego i gospodarczego pomiędzy przedmiotowym zespołem dworsko - parkowym (będącym obecnie Ośrodkiem Myśliwskim) a pozostałym majątkiem. Z przytoczonych względów - zdaniem skarżącego - organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty i stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna, albowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005r. nie narusza prawa, a zatem i powołanego przez skarżącego art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 7 K.p.a..
Nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni przeznaczone zostały na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na własność Skarbu Państwa przechodziły bezzwłocznie i przewłaszczenie ich następowało z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. nr 39, poz. 233 ze zm.).
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. - będące przepisem wykonawczym do dekretu PKWN - w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wniosek ów w myśl § 5 tegoż rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany.
Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dopuszcza również rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje.
Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość, jakie zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów.
Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjął odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.
Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że część nieruchomości ziemskiej pod nazwą "L.", o pow. 5,2645 ha, na której znajdował się zespół dworsko - parkowy, nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.
Drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) przewidziano - o czym była mowa wyżej - w § 5 rozporządzenia do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Zatem, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych części nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowania przed sądem powszechnym, na przykład w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej lub windykacyjnym.
Mając na względzie powyższe, Sąd nie oceniał zasadności zarzutu zawartego w skardze, a odnoszącego się do niepoczynienia przez organ ustaleń co do związku funkcjonalnego i gospodarczego części nieruchomości będącej zespołem dworsko - parkowym z pozostałym majątkiem. Uznał, iż kwestia ta - wobec przyjęcia że żądanie skarżącego nie podlegało rozpoznaniu co do istoty w drodze postępowania administracyjnego (czyli, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania) - pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
W tym stanie rzeczy skargę, wobec zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na mocy art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.