IV SA/WA 178/05

IV SA/Wa 178/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jakub Linkowski
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Sygn. powiązane
II OSK 433/06 - Wyrok NSA z 2006-06-27
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2005 r. sprawy ze skargi B. D., E. D., I. D., M. M. i Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 r., znak [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak [...], ustalającą lokalizację autostrady płatnej [...] w środkowej jej części tj. od węzła "[...]" w C. (bez węzła, km [...]) do węzła "[...]" w S. (z węzłem, km [...]), wnioskowanego odcinka autostrady płatnej [...] od węzła "[...]" w G. (bez węzła, km [...]) do granicy państwa z [...] w G. (km [...]).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury wskazał, iż: (-) w dniu [...] grudnia 1999 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił wskazań lokalizacyjnych dla autostrady płatnej [...] na odcinku [...]; (-) pismem z dnia [...] października 2002 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o ustalenie lokalizacji autostrady płatnej [...], przebiegającej przez teren województwa [...] dla odcinka od węzła "[...]" w G. (bez węzła) do granicy państwa z [...] w G., podzielonego na trzy części: północną środkową oraz południową (w tym odcinek przygraniczny); (-) na podstawie wskazanego wyżej wniosku wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.; (-) od decyzji organu I instancji odwołania złożyli: B. D., E. D. oraz M. M.
Organ wskazał, iż: (-) w swym odwołaniu B. D. podniósł zarzut, iż w ramach postępowania o ustalenie lokalizacji autostrady, pomimo składanych w tym zakresie wniosków, nie udostępniono zainteresowanym załącznika do decyzji, będącego mapą obrazującą szczegółowy przebieg autostrady; (-) E. D. oraz M. M. zarzuciły organowi I instancji rażące naruszenie prawa, polegające na nieuwzględnieniu przy ustalaniu lokalizacji autostrady płatnej lokalnych potrzeb mieszkańców i braku konsultacji tej lokalizacji z mieszkańcami, jak też nieuwzględnienie we właściwym zakresie wpływu przyszłej autostrady na środowisko oraz wymogów związanych z ochroną dóbr kultury.
W ocenie Ministra Infrastruktury żadne z wniesionych odwołań nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów B. D. organ podniósł, iż Wojewoda [...] uczynił zadość art.22 ust.2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn.zm.), zawiadamiając strony zarówno o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2002 r.), jak i o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2003 r.). W obwieszczeniu z dnia [...] listopada 2002 r. zawarta była informacja o miejscu, w którym możliwe było zapoznanie się z dokumentacją dotyczącą wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r., jak również o miejscu i terminie składania ewentualnych wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie. Obwieszczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., informujące o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady zostało zamieszczone w urzędach właściwych gmin, w tym w Urzędzie Miasta Z. oraz w prasie lokalnej, tj. w dodatku regionalnym do "[...]" i w "[...]". Czyniąc zadość przepisowi art.32 ust.2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz.627 z późn.zm.) o wydaniu decyzji Wojewoda [...] zawiadomił także w drodze obwieszczenia w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. oraz na stronie internetowej Wojewody [...]. W obwieszczeniu tym zawiadomił o możliwości zapoznania się z treścią decyzji i załącznikami graficznymi obrazującymi przebieg przedmiotowego odcinka autostrady. Odnosząc się do pozostałych odwołań Minister Infrastruktury wskazał ponadto, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego Wojewoda [...] odpowiadał wielokrotnie – osobiście lub za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych – na pisma zainteresowanych osób, dotyczące ustalenia lokalizacji autostrady. Nie jest zatem trafny zarzut odwołujących się, że postępowanie w sprawie wydania decyzji ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej toczyło się bez konsultacji z zainteresowanymi mieszkańcami.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli: B. D., E. D., I. D., M. M. oraz Z. S.
Skarżący wskazali, iż przy ustalaniu lokalizacji autostrady organy nie skorzystały z możliwości ustalenia trasy przebiegu autostrady w taki sposób, aby był on mniej uciążliwy dla mieszkańców dzielnicy [...]. Według skarżących proponowana trasa autostrady pociągnie za sobą konieczność wyburzenia około pięćdziesięciu budynków mieszkalnych, na co zainteresowani mieszkańcy zwracali uwagę organowi I instancji w pismach z dnia 26 maja 2002 r., 7 lipca 2002 r. oraz z dnia 30 grudnia 2002 r. Przesunięcie trasy autostrady o ok. jeden kilometr na zachód pozwoli natomiast na ominięcie terenów zurbanizowanych i ograniczy konieczność wyburzenia budynków do sześciu. W ocenie skarżących odpowiedzi organu na ich wystąpienia wskazują na brak woli organu do obiektywnej oceny ich postulatów. Organ bezzasadnie stwierdził, iż proponowany przez mieszkańców przebieg autostrady pociągnie za sobą wydłużenie trasy. Przestał być również aktualny argument organu o wieloletnim rezerwowaniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego miasta, wobec zmiany przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili ponadto: (-) naruszenie przez organ I instancji art.107§4 k.p.a. poprzez odstąpienie od uzasadnienia własnej decyzji w sytuacji, w której w sprawie występowały sporne interesy wnioskodawcy i mieszkańców Z.; (-) naruszenie przez organ I instancji art.10§1 k.p.a. poprzez nieumożlliwienie mieszkańcom wypowiedzenia się co do nagromadzonego w aktach sprawy materiału; (-) naruszenie przez organ odwoławczy art.140 w związku z art.138 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy i ograniczenie się w uzasadnieniu do ustosunkowania się jedynie do zarzutów podniesionych w odwołaniach.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego dokonał wnikliwej analizy prawidłowości postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej, prowadzonego przez Wojewodę [...]. W wyniku przeprowadzenia tej kontroli organ nie stwierdził nieprawidłowości, o których mowa w odwołaniach, w tym w szczególności nie stwierdził uchybień w informowaniu zainteresowanych mieszkańców o kolejnych stadiach postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady czy też zasadach wglądu do dokumentacji sprawy. Wobec stwierdzenia prawidłowości postępowania przed organem I instancji organ odwoławczy utrzymał jego decyzję w mocy.
W piśmie z dnia 30 sierpnia 2005 r. uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż w jego ocenie wniesiona skarga jest w całości bezzasadna. Uczestnik wskazał m.in., iż skorygowanie trasy autostrady zgodnie z postulatami skarżących nie jest możliwe. Wprawdzie przesunięcie tej trasy w kierunku zachodnim – tak jak żądają tego skarżący - istotnie mogłoby zmniejszyć liczbę wyburzeń w rejonie dzielnicy [...], jednakże rozwiązanie takie doprowadziłoby do spowodowania konieczności wyburzeń w dzielnicy [...]. Zmiana lokalizacji nie wykluczyłaby całkowicie konfliktu z istniejącymi zabudowaniami. Proponowany przez skarżących przebieg autostrady jest niezgodny ze wskazaniem lokalizacyjnym i uzgodnieniem z gminą Z. oraz Dyrekcją Parku Krajobrazowego [...]. Przedstawiona przez skarżących propozycja nie spowodowałaby skrócenia trasy autostrady z powodu konieczności ominięcia istniejącej zabudowy w rejonie K. Lokalizacja autostrady w dolinie rzeki K. byłaby związana z realizacją specjalnych i bardzo drogich systemów wzmocnień oraz wiązałaby się z koniecznością prowadzenia niwelety w wysokim nasypie w celu przekroczenia drogi nr [...], co w konsekwencji spowodowałoby zwiększenie uciążliwości ze względu na zasięgi hałasu. W przypadku zmiany przebiegu autostrady zaistniałaby konieczność ponownego rozpoczęcia procedury uzyskania wskazania lokalizacyjnego, jednakże w proponowanym przez mieszkańców przebiegu nie uzyskałoby ono pozytywnej opinii Dyrekcji Parku ze względu na zniszczenie użytku ekologicznego "K." lub kompleksu leśnego w G. Dodatkowo zastrzeżenia wniosło miasto R., gdyż zbliżony w stronę zachodnią przebieg autostrady blokuje możliwość rozbudowy lotniska w R. i uniemożliwia połączenie autostrady z ulicą [...] planowaną drogą [...] z uwagi na wymagane normatywne odległości pomiędzy kolejnymi węzłami. Uczestnik postępowania podkreślił także, iż lokalizacja autostrady była przedmiotem konsultacji społecznych. Jako etapy tej konsultacji uczestnik wskazał: (-) uchwalanie miejscowych ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych miast i gmin na trasie projektowanej autostrady tak, aby uwzględniały one możliwość przeprowadzenia autostrady – w trakcie sporządzania planów przebieg trasy był konsultowany z właściwymi organami administracji publicznej oraz osobami zainteresowanymi – właścicielami nieruchomości objętych planem (przebieg autostrady przez miasto Z. był rezerwowany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego od 30 lat i od tego czasu miał wpływ na gospodarkę przestrzenną oraz wydawanie pozwoleń na budowę); (-) uzgodnienia dotyczące przebiegu osi autostrady – na etapie przygotowywania projektu wstępnego władze samorządowe miasta Z. wnosiły uwagi dotyczące lokalizacji przebiegu autostrady [...], które były każdorazowo uwzględniane (Prezydent miasta Z. w piśmie z dnia [...] marca 2002 r. pozytywnie uzgodnił przedłożoną dokumentację lokalizacji autostrady); (-) publiczne obwieszczenie o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego, informujące o możliwości zapoznania się z dokumentacją projektową, składania uwag i wniosków (w trakcie postępowania napływały zapytania mieszkańców – kierowane do lokalnych władz samorządowych oraz do Urzędu Wojewódzkiego a następnie przekazywane do wyjaśnienia uczestnikowi – na które pisemnie odpowiadał projektant oraz uczestnik; (-) obwieszczenie informujące o wydaniu decyzji organu I instancji.
W piśmie z dnia [...] września 2005 r. skarżący wskazali - po zapoznaniu się z pismem uczestnika postępowania z dnia [...] sierpnia 2005 r. – że wobec ustania mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. utraciły moc obowiązującą wszystkie dokonane w oparciu o jego zapisy uzgodnienia, czy też wskazania lokalizacyjne. Aktualnie opracowywane jest studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta, jako opracowanie poprzedzające plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Ustalenia planu poprzednio obowiązującego nie mogą determinować jego nowych ustaleń. Skarżący wskazali, iż użytek ekologiczny "K." jest jedynie obszarem nieużytków – zdewastowanego terenu. Przed trzydziestu laty ówczesne władze planowały wykorzystać go na potrzeby zbiornika wodnego dla elektrowni "R.". Realizacja tej inwestycji istotnie wpływałaby na przebieg autostrady. Z racji zaniechania budowy zbiornika kwestia ta stała się jednak bezprzedmiotowa. Ponadto wymienione w piśmie uczestnika uzgodnienia dokonane w postępowaniu lokalizacyjnym należy uznać za bezprzedmiotowe (dotyczyły bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać).
W piśmie z dnia [...] października 2005 r. skarżący wskazali, iż wprawdzie realizacja autostrady w wariancie przez nich proponowanym nie wykluczałaby całkowicie konfliktu z istniejącą zabudową, niemniej dotyczyłby on zaledwie 4 a nie 54 (jak w wariancie ostatecznie przyjętym) budynków. Ponadto lokalny charakter ulicy [...] (w perspektywie zbudowania nowej drogi [...]) czyni wątpliwym budowę zjazdów łączących tę drogę z autostradą. Jednocześnie w piśmie wskazano, iż zarówno w [...] Urzędzie Wojewódzkim, jak i w Urzędzie Miejskim w Z. odmówiono skarżącej M. M. i jej mężowi wglądu do załącznika graficznego do decyzji. Obie te instytucje wskazały bowiem, iż dokumentem tym nie dysponują.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało oddalić albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury nie uchybia przepisom prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji organu administracji, tj. ustala, czy jest ona zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydawania. Wskazać przy tym należy, iż oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny bierze pod uwagę nie tylko zarzuty sformułowane w stosunku do niej skardze ale obwiązany jest sam z urzędu dokonać całościowej oceny jej zgodności z prawem. Powyższy obowiązek sądu wynika z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) - zwanej dalej p.p.s.a. .
Stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia przez organ przepisów prawa obliguje go do wyeliminowania wadliwego orzeczenia z obrotu prawnego (uchylenia lub stwierdzenia nieważności). Należy jednakże mieć na uwadze, iż przesłanką uchylenia zaskarżonej do sądu decyzji lub postanowienia organu nie może być jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego a tylko naruszenie kwalifikowane, wymienione w art.145§1 ust.1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W ocenie Sądu wskazane wyżej przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie.
Zarzuty skargi dotyczą naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali tu na: 1) niedostateczne rozważenie przez organ postulowanego przez nich wariantu przebiegu trasy austostrady (zarzut ten należałoby zakwalifikować jako naruszenie przez organ art.7 i 77§1 k.p.a., obligującego organy administracji do wszechstronnego i kompletnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich kwestii mających wpływ na wynik sprawy; 2) bezpodstawne odstąpienie przez organ I instancji od pisemnego uzasadnienia własnej decyzji (naruszenie art.107§4 k.p.a.); 3) naruszenie przez organ I instancji obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (naruszenie art.10§1 k.p.a.), 4) zaniechanie przez organ I instancji ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (skarżący zakwalifikowali powyższe jako naruszenie art.140 w związku z art.138 k.p.a.). Sąd zobowiązany był ocenić, czy do wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego doszło a jeżeli tak, to czy spełniają one przesłankę z art.145§1 ust.1 lit.c p.p.s.a., tj. czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (tj. na wynik rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym).
W ocenie Sądu nietrafnie wskazują skarżący, iż w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji autostrady nie rozważono ewentualności ustalenia lokalizacji autostrady – na odcinku przebiegającym przez Z. – stosownie do postulatów skarżących. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem bezsprzecznie, iż postulaty te były przedmiotem analiz organu I instancji (Wojewody [...]). Organ ten uznał, iż istotne okoliczności faktyczne stoją na przeszkodzie do urzeczywistnienia proponowanych przez mieszkańców rozwiązań. O swoim stanowisku w sprawie organ informował zainteresowanych.
Stosownie do powyższego pismem z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...], skierowanym do mieszkańców dzielnicy [...] Wojewoda [...] wskazał, iż: (-) zaproponowany w projekcie przebieg odcinka autostrady [...] w rejonie R. i dzielnicy [...] kieruje się na wschód, omijając gęstą zabudowę B., K. oraz R. po wschodniej stronie istniejącej zabudowy; (-) przesunięcie tego odcinka autostrady około 1 km na zachód, tak aby przebiegał dolinką rzeki K., zdaniem projektantów nie skróci jej całego przebiegu, gdyż odpowiednio spowoduje konieczność ominięcia ciasnym łukiem istniejącej zabudowy w rejonie K.; (-) można się też spodziewać, że istniejące w dolince trudne warunki hydro – geologiczne mogą tę trasę nawet nieznacznie wydłużyć; (-) ustalony we wskazaniach lokalizacyjnych przebieg tego odcinka autostrady [...] był rezerwowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Z. już od 30 lat i od tego czasu miał wpływ na realizowaną przez miasto gospodarkę przestrzenną oraz wydawane pozwolenia na budowę;(-) podjęcie teraz nawet drobnej korekty jej przebiegu wywołałoby szereg komplikacji, ale przede wszystkim znacznie opóźniłoby proces rozpoczęcia budowy tej niezwykle ważnej dla przebudowy i dalszego rozwoju województwa inwestycji.
W tym samym czasie organ I instancji zasięgnął – w odniesieniu do wskazanej wyżej kwestii - opinii Prezydenta Miasta Z. Pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezydent zaakceptował projektowany przebieg autostrady, wskazując, iż przeprowadził dwie konsultacje z Miastem R. oraz Kierownikiem Oddziału Biura ZPKW[...] w R. w kwestii wyrażenia opinii o możliwości zmiany trasy fragmentu autostrady przebiegającej przez dzielnicę [...] w Z., według propozycji przedstawionej przez mieszkańców tej dzielnicy. W wyniku tych konsultacji Miasto R. wskazało, iż: (-) zmiana lokalizacji nie wyklucza całkowicie konfliktu z istniejącymi zabudowaniami, (-) zbliżony w stronę Miasta R. przebieg autostrady blokuje możliwość rozbudowy lotniska w R., (-) nowa lokalizacja uniemożliwia jednocześnie połączenie autostrady z ulicą [...] i planowaną drogą [...] z uwagi na wymagane normatywne odległości pomiędzy kolejnymi węzłami. Kierownik Oddziału Biura ZPKW[...] w R. poinformował, że zaproponowany przebieg autostrady nie uzyskałby pozytywnej opinii w toku nowego postępowania administracyjnego. Nowa trasa faktycznie zniszczyłaby najcenniejsze elementy użytku ekologicznego "K." lub przebiegać musiałaby przez środek kompleksu leśnego w G., co jest także nie do przyjęcia.
Po uzyskaniu wskazanego wyżej stanowiska Prezydenta Z. (jak też po przychyleniu się do niego przez GDDKiA – pismo z dnia [...] lutego 2003 r.) Wojewoda [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak [...], ponownie poinformował mieszkańców dzielnicy [...], iż nie podziela ich argumentów odnośnie zmiany przebiegu trasy.
Z cytowanych dokumentów wynika, iż nieuwzględnienie przy ustaleniu lokalizacji autostrady postulatów zgłaszanych przez skarżących nie było wynikiem niedopatrzenia organu ale logiczną konsekwencją poczynionych przezeń ustaleń. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym skarżący nie wskazali okoliczności, które ustalenia te w przekonujący sposób by podważały.
Rację należy przyznać skarżącym, iż decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art.107§4 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony – nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. O ile nie może ulegać wątpliwości, iż wystąpiła pozytywna przesłanka do zastosowania tego przepisu (decyzja Wojewody [...] uwzględniła w całości żądanie strony), o tyle należy skonstatować, iż jednocześnie zaszła jedna z dwóch wskazanych w przepisie przesłanek negatywnych, uniemożliwiająca jego zastosowanie. Należy bowiem uznać, iż decyzja organu I instancji rozstrzygała o spornych interesach stron (spornymi interesami stron był niewątpliwie interes wnioskodawcy, polegający na zlokalizowaniu odcinka autostrady w Z. oraz interes skarżących, polegający na nielokalizowaniu autostrady w tym miejscu). W ocenie Sądu jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy sprawy nie daje bowiem podstaw do uznania, iż gdyby organ I instancji przystąpił do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia, to po dokonaniu wymaganych w związku z powyższym wnioskowań odnośnie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zweryfikowałby swój pogląd co do kierunku rozstrzygnięcia.
Nie można natomiast przyznać racji skarżącym, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie umożliwiono im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Z akt postępowania administracyjnego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wszelkie ciążące na organie obowiązki związane z informowaniem stron o toczącym się postępowaniu, wydaniu decyzji lokalizacyjnej oraz o zasadach wglądu do dokumentacji zostały spełnione. Stosownymi obwieszczeniami organ I instancji zawiadomił strony zarówno o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2002 r.), jak i o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2003 r.). W obwieszczeniu z dnia [...] listopada 2002 r. zawarta była informacja o miejscu, w którym możliwe było zapoznanie się z dokumentacją dotyczącą wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r., jak również o miejscu i terminie składania ewentualnych wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie. Obwieszczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., informujące o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady zostało zamieszczone w urzędach właściwych gmin, w tym w Urzędzie Miasta Z. oraz w prasie lokalnej, tj. w dodatku regionalnym do "[...]" i w "[...]".
Nietrafnie podnoszą także skarżący, iż wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi Minister Infrastruktury nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Słusznie wskazują skarżący i co konsekwentnie podkreśla zarówno dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i piśmiennictwo prawnicze, iż organ II instancji jest drugą instancją merytoryczną, co oznacza, iż de facto winien ponownie rozpoznać sprawę. W przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego nie z urzędu a na wniosek strony (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) oznaczałoby to, iż organ II instancji miałby samodzielnie ocenić, czy w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie orzekania przezeń wniosek ten należy załatwić pozytywnie czy też odmownie. Wynika stąd, jak słusznie zauważyli skarżący, iż postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się np. tylko do zbadania zarzutów zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, czy też tylko do skontrolowania poprawności postępowania organu I instancji. Naruszenie przez organ obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy należałoby uznać za istotną wadę postępowania odwoławczego – byłoby to bowiem de facto naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.).
Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, iż Minister Infrastruktury winien był dokonać analizy wniosku inwestora i ocenić, czy proponowana przez niego lokalizacja autostrady, zaaprobowana przez organ I instancji jest prawidłowa. Niewątpliwie podsumowanie tych rozważań winno było znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, związanego treścią art.107§3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W świetle powyższego nie sposób odmówić racji skarżącym, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się wyłącznie do zarzutów odwołania. Brak w nim natomiast wyraźnego, bezpośredniego ustosunkowania się organu do kwestii prawidłowości przebiegu trasy autostrady. Sąd nie podziela jednakże stanowiska skarżących, iż wskazane wyżej zaniechanie organu dowodzi tego, iż nie rozpoznał on merytorycznie sprawy. W ocenie Sądu organ rozpatrzył merytorycznie sprawę, uznając rozstrzygnięcia zawarte w orzeczeniu organu I instancji (w tym zaakceptowany przebieg trasy autostrady) za prawidłowe, niemniej nie dał temu dostatecznego wyrazu w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia, skupiając się wyłącznie na polemice z argumentacją zawartą w odwołaniach. Organowi odwoławczemu można zatem zarzucić jedynie naruszenie art.107§3 k.p.a.
Podobnie jednak, jak to miało miejsce przy naruszeniu przez organ I instancji art.107 §4 k.p.a., naruszenie, którego dopuścił się organ odwoławczy nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (tj. wpłynąć na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne). W okolicznościach danej sprawy nie sposób bowiem zakładać, iż gdyby organ odwoławczy przystąpił - działając w zamiarze wykonania obowiązków wynikających z art.107§3 k.p.a. - do sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dokonanej przez siebie oceny prawidłowości proponowanego przez wnioskodawcę przebiegu autostrady, to w efekcie ocenę tę by zmienił i uznał, iż przebieg ten należy skorygować w zakresie proponowanym przez mieszkańców (powyższe obligowałoby organ odwoławczy do wydania innego rozstrzygnięcia, niż zawarte w zaskarżonej decyzji – tj. do zmiany decyzji organu I instancji ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ). O braku logicznych podstaw do zaistnienia takiej ewentualności świadczy to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym Minister Infrastruktury jednoznacznie potwierdził, iż przebieg planowanej autostrady uznaje za optymalny, podzielając w tym zakresie wnioski organu I instancji, sformułowane na podstawie wszechstronnych analiz, w których szczegółowo rozważono wariant postulowany przez mieszkańców i wykazano niemożność jego realizacji.
Wbrew twierdzeniom skarżących na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mógł mieć wpływu fakt utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., czy też przystąpienie do opracowywania studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta, poprzedzającego uchwalenie w przyszłości nowego planu zagospodarowania. Wspomniane akty są bowiem instytucjami przewidzianymi w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nie mają zastosowania w odrębnych co do swojej istoty sprawach z zakresu lokalizacji autostrad (art.25 ust.1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym).
Z przyczyn wymienionych powyżej należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.