IV SA/Wa 1361/18

IV SA/Wa 1361/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Anna Sękowska
Katarzyna Golat /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 598/19 - Wyrok NSA z 2022-01-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par 1, art. 80, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi J. B., M. B., F. B., A. B., B. B. I. S. i T. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w moc własną decyzję z [...] maja 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...].04.1973 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w gm. kat. [...], objętej Iwh. [...], oznaczonej numerami [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość", stanowiącej własność W. P., S. P. i S. B., w miejsce której weszli A. B., J. B. i S. B..
Stan sprawy przedstawiał sią w sposób następujący.
Wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w gm. kat. [...], objętej Iwh [...] , oznaczonej numerami [...]
o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność W. P., S. P. i S. B., w miejsce której weszli A. B., J.B. i S. B.. J. B., M. B., F. B., A. B., B. B., I. S. i T. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zarzucili Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa błędne przyjęcie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...].04.1973 r. nr [...] nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej wywłaszczenia, co nastąpiło -
w ocenie skarżących - wskutek błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 i 4, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017 r. mając na uwadze,
że obecnie, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 175), organem właściwym w sprawie jest Minister Inwestycji i Rozwoju, organ nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.
Zdaniem organu, biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie toczy sią w trybie nadzwyczajnym, wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji administracyjnej. Nie zostało wykazane aby wystąpiły przesłanki o jakich mowa w art. 156 K.p.a. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące spełnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa organ dokonał oceny przedmiotowej decyzji i uznał, że
w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.
Wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna
z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r., sygn. akt V SA 876/99, publ. Lex nr 50137).
Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
(Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej "ustawa wywłaszczeniowa". Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 tej ustawy o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. ustawy na obszarze miasta, osiedla lub gromady mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości
z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych.
Wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był Okręgowy Związek Spółdzielni Inwalidów w [...], a postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone w trybie art. 3 ust. 3 ww. ustawy, co potwierdza zachowany w aktach sprawy wniosek z dnia [...].09.1972 r., nr [...] o wywłaszczenie m.in. nieruchomości położonej w gm. kat. [...]., objętej Iwh. [...], oznaczonej numerami [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha.
Z powyższego wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia był podmiot uprawniony
w świetle ustawy z dnia [...] marca 1958 r.
Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa zakładu produkcyjnego branży metalowej dla Spółdzielni [...] "[...]" w [...], co potwierdza treść orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...].04.1973 r., nr [...]. W związku z tym Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...].05.2017 r. prawidłowo ocenił, iż budowa zakładu produkcyjnego dla spółdzielni inwalidów była uzasadniona interesem społecznym i państwowym. Emanacją tegoż interesu było obowiązujące
w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] maja 1967 r.
w sprawie planowego zatrudniania inwalidów (Dz. U. z 1967 r., Nr 20, poz. 88). Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwe do spraw zdrowia i opieki społecznej organy prezydiów wojewódzkich rad narodowych (rad narodowych miast wyłączonych
z województw) organizują i prowadzą zakłady rehabilitacji zawodowej inwalidów oraz kierują do tych zakładów inwalidów, którym stan zdrowia uniemożliwia naukę zawodu lub przyuczenie do określonej pracy w zakładach pracy i naukę w szkołach zawodowych. Natomiast zgodnie z § 15 ww. rozporządzenia, inwalidzkie spółdzielnie pracy organizują zatrudnienie przede wszystkim dla tych inwalidów, którzy ze względu na stan zdrowia nie mogą być zatrudnieni w normalnych zakładach i warunkach pracy. Ministrowie resortów gospodarczych oraz prezydia rad narodowych udzielać miały inwalidzkim spółdzielniom pracy i ich związkom wszechstronnej pomocy w realizacji ich zadań społeczno-gospodarczych.
Określony cel budowy zakładu produkcyjnego dla Spółdzielni Inwalidów realizował interes społeczny oraz państwowy i nie ograniczał się do zaspokajania potrzeb wąskiej grupy członków spółdzielni. Wykonywana przez osoby niepełnosprawne praca znajdowała odbiorców w całym społeczeństwie. Swiadczenie pracy przez osoby niepełnosprawne, w niniejszym przypadku szycie ubrań i przygotowywanie metalowych elementów konstrukcyjnych, służyło usamodzielnieniu i aktywizacji, wpływało pozytywnie na integrację społeczną i poprawę jakości życia niepełnosprawnych. Takie działania obniżały koszty utrzymania i wsparcia finansowego osób niepełnosprawnych, a zatem w sposób bezpośredni korzyści z takiej formy aktywizacji odnosił ogół społeczeństwa. Wbrew zarzutom skarżących, cel wywłaszczenia nieruchomości był określony i spełniał przesłankę zarówno interesu społecznego, jak i państwowego.
Niezbędność wywłaszczenia potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej
nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. [...] w dniu [...].10.1970 r., nr [...], która ustalała lokalizację szczegółową budowy zakładu produkcyjnego branży metalowej dla Spółdzielni [...] "[...]" na terenie położonym w [...]-[...]. w rejonie ul. [...] i projektowanej ul. [...].
Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela
o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim
w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy właściwego organu.
Pismami z dnia [...].01.1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarząd Gospodarki Terenami wystąpił do W. P. oraz do spadkobierców S.B. z ofertą nabycia części nieruchomości położonej w [...] obj. Iwh [...] składającej się z parcel I. kat. [...],[...],[...] nowe oznaczenie [...],[...],[...],[...] i [...] za kwotę [...] zł z czego udział [...] wynosi [...] zł.
Na ofertę pismem z dnia [...].01.1973 r. odpowiedział W P , zgadzając się na odstąpienie nieruchomości stanowiącej jego własność pod warunkiem przyznania równorzędnego pod względem jakościowym i obszarowym terenu oraz otrzymania środków dla dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Jak wynika z protokołu z dnia [...].01.1973 r., nr [...], A B stawił się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] Zarządzie Gospodarki Terenami oświadczając, iż postępowanie spadkowe po żonie S. B. nie zostało przeprowadzone oraz wskazał, iż spadkobiercami są synowie J. B. i S. B.. Oferta skierowana do spadkobierców S. P. została odebrana przez W. P..
Słusznie zatem stwierdził Minister Infrastruktury i Budownictwa iż postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej.
Art. 6 ust. 4 ww ustawy, zwalniał ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku prowadzenia rokowań, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania,
w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.
W niniejszej sprawie Minister nie dopatrzył się naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia. Skoro bowiem spadkobiercy zmarłych S. B. i S.P. nie byli ustaleni, to rozważanie o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości jest bezprzedmiotowe, bowiem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od dalszych rokowań.
Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżących, w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej.
Wobec niemożności zawarcia umowy sprzedaży, z uwagi na nieuregulowany stan prawny, wnioskiem z dnia [...].09.1972 r., nr [...] Okręgowy Związek Spółdzielni [...] w [...] wystąpił do Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarządu Gospodarki Terenami o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].10.1970 r. pod budowę zakładu produkcyjnego branży metalowej. We wniosku zostało wskazane, że jest to inwestycja celowa i gospodarczo uzasadniona. Wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.
W związku z powyższym wniosek spełniał wymogi przewidziane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej.
Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej o wszczęciu postępowania właściwy organ wywłaszczeniowy zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Osoby, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń właściwego organu.
Zawiadomieniem z dnia [...].03.1973 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarząd Gospodarki Terenami poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do przedmiotowej nieruchomości (pkt 5), jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...].04.1973 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano również w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...]" w [...].
Tym samym spełnione zostały wymogi przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Jak wynika z protokołu rozprawy, udział w niej wzięli W. P., A. B., J. B. i S. B.. W. P. oświadczył, iż prowadzi gospodarstwo rolne, które stanowi jego jedyne źródło utrzymania, wobec czego wnosi o wstrzymanie wywłaszczenia do czasu zebrania plonów zasianych na nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia. Ponadto W. P. poinformował, że jest prowadzone postępowanie spadkowe po S. P. i zobowiązał się do dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku do dnia [...].04.1973 r. Ponadto A. B., J. B. i S. B. oświadczyli, że jest prowadzone postępowanie spadkowe po S. B., a postanowienie spadkowe zostanie dostarczone do organu wywłaszczeniowego niezwłocznie po jego zakończeniu. Jednocześnie zostało wskazane, że na części nieruchomości stanowiącej udział [...] przypadający spadkobiercom S. B. jest prowadzone przez A. B. gospodarstwo rolne.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja
o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.
Zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...].04.1973 r. nr [...] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Za bezzasadny organ uznał zarzuty skarżących odnośnie braku zawiadomienia
o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego spadkobierców S. B., tj. A. B. i J. B., bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż organ wywłaszczeniowy skierował do spadkobierców S. B. zawiadomienie z dnia [...].03.1973 r., nr [...]. Zwrotne potwierdzenia odbioru dowodzą, iż ww. pismo zostało skutecznie doręczone zarówno
A. B. jak i J. B..
Ponadto - wbrew twierdzeniom skarżących – A. B. wziął w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co potwierdza znajdujący się w aktach protokół z rozprawy z dnia [...].04.1973 r., na którym widnieją podpisy wszystkich spadkobierców S. B., tj. A. B., J. B. i S. B..
Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono przepisy o terminach dotyczących możliwości zapoznawania się z materiałem dowodowym w sprawie i terminach zawiadomienia o rozprawie wskazano, iż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca
1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. "Wspólnym mianownikiem" tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania - dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących zbyt ogólnego i lakonicznego określenia celu wywłaszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w ocenie Ministra zaskarżone orzeczenie z dnia [...].04.1973 r. prawidłowo informuje o celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. budowę zakładu produkcyjnego branży metalowej dla Spółdzielni [...] "[...]" w [...].
Nawet gdyby uznać, iż zaskarżone orzeczenie określa cel wywłaszczenia ogólnikowo
i lakonicznie, to jest ono dotknięte tylko wadą formy, co nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego skierowania zaskarżonego orzeczenia z dnia [...].04.1973 r. do osób zmarłych, wskazano iż organ wywłaszczeniowy wskazał jako współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości W. P., zmarłego S. P., zmarłą S. B. oraz jej spadkobierców – A. B., J. B. i S. B.. Orzeczenie zostało odebrane przez właścicieli i nie zostało zaskarżone.
Jak prawidłowo ocenił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...].05.2017 r., organ wywłaszczeniowy wiedział o śmierci współwłaścicieli nieruchomości, tj. S. P. i S. B., co wynika z protokołu rozprawy oraz z treści decyzji wywłaszczeniowej, w której expressis verbis wpisano adnotację wskazującą S. P. i S. B. jako osoby zmarłe. Tym samym faktycznymi stronami postępowania i adresatami decyzji wywłaszczeniowej byli następcy prawni tych zmarłych osób.
Samo zaś wskazanie imienia i nazwiska S. P. i S. B. w osnowie orzeczenia wraz
z adnotacją o ich śmierci stanowi jedynie odzwierciedlenie zapisu Iwh [...] gm. kat. [...] urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, poświadczonego pismem Państwowego Biura Notarialnego w [...] Sekcja [...] Ksiąg Wieczystych. Zapis ten miał jedynie charakter techniczny, umożliwiający poprawną identyfikację spadkobierców (aktualnych współwłaścicieli).
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczała wywłaszczanie nieruchomości
o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoba właściciela, ewentualnie spadkobiercy właściciela, byli nieznani (por. art. 6 ust. 4 i art. 17 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej).
W ówczesnym czasie stan własności nieruchomości często nie odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, tym samym powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych, w razie gdy nie udało się ustalić właściciela nieruchomości, było kierowanie orzeczeń wywłaszczeniowych do spadkobierców osób zmarłych, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Natomiast zgodnie z treścią art. 22 ustawy wywłaszczeniowej decyzja o wywłaszczeniu nie musiała zawierać oznaczenia właściciela nieruchomości.
Organ zwrócił uwagę na szczególny charakter orzeczenia wywłaszczeniowego, który nie nakładał na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawał im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania.
Zdaniem organu, nie można uznać zasadności zarzutu skarżących dotyczącego pominięcia w postępowaniu spadkobierców zmarłych S. P. i S. B., który mógłby ewentualnie stanowić podstawę wznowieniową, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla m. [...] Wydział [...] Nieprocesowy z dnia [...].02.1973 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...].02.1972 r. S. B. nabyli mąż A. B. i synowie J. B. i S. B., natomiast spadek po zmarłym w dniu [...].01.1945 r. S. P. nabył na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta [...] Wydział [...] z dnia [...].05.1958 r. sygn. akt [...] w całości brat – W. P..
Prawidłowo zatem ocenił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...].05.2017 r., iż ww. spadkobiercy współwłaścicieli byli adresatami zaskarżonego orzeczenia z dnia [...].04.1973 r. oraz brali czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, z wszelkimi przysługującymi stronie prawami, w tym z prawem odwołania się od powyższej decyzji, z którego to prawa nie skorzystali, co świadczy jednoznacznie o ich zgodzie na warunki wywłaszczenia, na ich akceptację i chęć jak najszybszego zakończenia całego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17.11.2010 r. sygn. akt I OSK 129/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nawet gdyby ostatecznie przyjąć, iż organ wywłaszczeniowy skierował decyzję do osób zmarłych, to ocena skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni (spadkobiercy) zmarłej strony, wywołuje rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tym samym, okoliczność ta nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do określonego zagadnienia prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2.02.2012 r., sygn. akt I OSK 538/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konkludując, nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ wywłaszczeniowy zastosował przepisy prawa adekwatne do sytuacji, zaś orzeczenie z dnia [...].04.1973 r. nr [...], nie zostało skierowane do osób zmarłych, lecz do ich spadkobierców.
Zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19.05.1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49).
Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów,
a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt P 46/13).
W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...].04.1973 r. naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Orzeczenie to wydane zostało przez organ właściwy rzeczowo
i miejscowo oraz powołano w nim prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyło ono również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostało skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tego orzeczenia, w dacie jego wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą ani też nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Zaskarżone orzeczenie było ponadto wykonalne w dacie jego wydania. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.
Skargę na tą decyzję wywiedli J. B., M. B., F. B., A. B., B. B., I. S. i T. P., dalej "skarżący".
Zaskarżyli decyzję w całości wraz z decyzją ją utrzymującą.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1973 roku nr [...] w punkcie 5 nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy powyższe orzeczenie naruszało prawo w sposób rażący, a w szczególności naruszało przytoczone poniżej w pkt 2/ - 10/ petitum przepisy, i tym samym organ zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji:
- a w szczególności naruszało art. 1, 3 i 6 ustawy wywłaszczeniowej;
2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 w zw. z art. 30 § 1 k.p.a., art. 25 i 27 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w momencie wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej m. [...]), a to poprzez błędne i sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej w momencie wydania tej decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy z treści samego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1973 roku wynika wprost, że zostało ono skierowane do osób nieżyjących w chwili jego wydania, który to błąd skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji,
3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to poprzez przyjęcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że organ dokonujący wywłaszczenia nie naruszył rażąco prawa zaniechując dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego:
a. mimo posiadanej przez organ wiedzy, że S. P. nie żyje oraz że przeprowadzone zostało po nim postępowanie spadkowe, przy braku podjęcia przez organ działań mających na celu ustalenie treści tego postanowienia oraz osoby spadkobiercy,
w sytuacji gdy postanowienie spadkowe istniało już w dniu wydawania decyzji
w przedmiocie wywłaszczenia (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P.
z dnia [...] maja 1958 roku, sygn[...]);
b. mimo posiadanej przez organ wiedzy, że S. B. nie żyje oraz że przeprowadzone zostało po niej postępowanie spadkowe, przy braku podjęcia przez organ działań mających na celu ustalenie treści tego postanowienia oraz osób spadkobierców,
w sytuacji gdy postanowienie spadkowe istniało już w dniu wydawania decyzji
w przedmiocie wywłaszczenia (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. B.
z dnia [...] lutego 1973 roku sygn.. akt [...]);
4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 1 k.p.a. poprze2 bezpodstawne utrzymanie w mocy wcześniej wydanej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2017 roku o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1973 roku
w zakresie punktu 5, z uwagi na błędne uznanie organu, iż przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe nie naruszało rażąco prawa, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie świadczy o fakcie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1973 roku zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to przede wszystkim z uwagi na skierowanie decyzji do osób zmarłych, jak również brak określenia przez organ precyzyjnie celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a także szereg rażących naruszeń przepisów postępowania, wobec czego zachodziły wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego:
A. w konsekwencji,
5) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z art. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa") popr
e
dowolne przyjęcie przez organ, że wywłaszczenie uzasadnione było "interesem społecznym" lub "państwowym", podczas gdy w samej treści decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1973 roku
w przedmiocie wywłaszczenia nie został wskazany żaden konkretny cel wywłaszczenia nieruchomości,
6) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej popręe
dowolne przyjęcie, jakoby wywłaszczenie dokonane
w istocie wyłącznie w interesie własnym samodzielnej, samorządnej, prowadzącej na własny rachunek działalności gospodarczej jednostki, działającej na rzecz wąskiej grupy
jej członków jaką jest spółdzielnia, spełniało przesłankę "interesu społecznego" lub "państwowego".
7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a to poprzez błędne przyjęcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że wystąpienie przez organ z pismem zawierającym ofertę w zakresie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowanym do "spadkobierców S. B." oraz do "spadkobierców S. P." spełniało przesłanki określone w tych przepisach, podczasgdj.
a. nie sposób przyjąć, by oferta została skierowana do ściśle określonych osób,
a nadto Prezydium Rady Narodowej nie podjęło żadnych kroków celem ustalenia kręgu spadkobierców przed skierowaniem oferty;
b. PRN m. [...] nie przeprowadziło rokowań z właścicielami nieruchomości ani ich prawnymi spadkobiercami, którzy dysponowaliby tytułem stwierdzenia nabycia spadku, a jedynie wysłało korespondencję do nieskonkretyzowanej z imienia i nazwiska grupy osób — korespondencja została skierowania do kręgu osób określanych ogólnie jako spadkobiercy (pisma
9 stycznia 1973 roku lępstały skierowane do "spadkobiercy
S. B., spadkobiercy S. P.'),
c. PRN m. [...] nie było obowiązane do prowadzenia rokowań tylko w przypadku jeśli natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a to z uwagi na okoliczność, że nie było przeszkód, aby organ uzyskał od sądów powszechnych postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po uprzednich właścicielach nieruchomości, a tym samym ustalił krąg spadkobierców
i prawidłowo przeprowadził rokowania, co stanowiło rażące naruszenie prawa, polegające na nieprzeprowadzeniu rokowań zgodnie z zachowaniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej:
8) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że niedochowanie terminu do zapoznania się z wnioskiem wywłaszczeniowym oraz terminu jaki powinien był upłynąć od zawiadomienia o rozprawie do czasu jej wyznaczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa podczas gdy brak dochowania terminów stanowił rażące naruszenie prawa polecające na uniemożliwieniu potencjalnym uczestnikom postępowania zgłaszania ewentualnych wniosków, a skracanie terminów ustawowych zawsze stanowi rażące naruszenie prawa:
9) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a, art. 4 w zw. art. 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej m. [...]) w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej a to poprzez przyjęcie, że brak zawiadomienia hipotetycznego spadkobiercy S. B. tj. J. B. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, mimo iż organowi znany był adres J. B. (wskazany został w protokole z dnia [...] stycznia 1973 roku przez S. B.) nie pozostaje
w sprzeczności z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu i nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
10) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. /art. 8§1 w z. art. 4 i art. 6 kp.a. w brzemieniu obowiązującym w momencie wydania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej m. K.) w zw. z art. 16 ust. 1
w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej a to poprzez przyjęcie, iż brak skutecznego doręczenia A. B. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o terminie rozprawy /"pod wskazanym adresem adresat nieznany/ i prowadzenie rozprawy w dniu [...] kwietnia 1973 roku mimo nieobecności A. B., nie pozostaje w sprzeczności z zasadą czynnego udziału stron
w postępowaniu.
Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju
z dnia [...] lutego 2018 roku (znak: [...],[...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 roku, nr [...] nadto o zobowiązanie Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania w terminie 30 dni decyzji zgodnie z wnioskiem Skarżących zawartym w piśmie z dnia [...].05.2017 roku, tj. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1973 roku nr [...]
w punkcie 5, z tym, że w zakresie dotyczącym części nieruchomości objętej dawną [...], stanowiącej w dacie składania wniosku działki ewidencyjne nr [...] i [...] (a obecnie stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] objętej księgą wieczystą
nr [...]) wnoszę o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1973 roku z rażącym naruszeniem prawa
z uwagi na nieodwracalne skutki tej decyzji i o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,
w postępowaniu przed WSA według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisali sformułowane w skardze zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak
w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Stosownie do
art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem,
co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana została bez podstawy prawnej lub
z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie -
o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia [...] marca 1996 r. ([...],[...]), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia,
a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).
Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności (art. 145 P.p.s.a.). Organ w sposób wnikliwy zebrał materiał dowodowy, w tym zwrócił się do różnych wymienionych
w decyzji podmiotów o nadesłanie będących w ich posiadaniu dokumentów źródłowych. Następnie dokonał ich analizy pod kątem możliwości istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Tok rozumowania organu znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Jest jasny, konsekwentny
i logiczny. Niewielkie stwierdzone uchybienia w zakresie przeprowadzonej przez organ oceny nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia noszącego cech rażącej wadliwości. Jak się wskazuje
w orzecznictwie na ocenę czy istnieją wady o których mowa w art. 156 K.p.a. nie ma wpływu to czy organ wiedział czy nie o śmierci strony postępowania (wyrok NSA
z 27.10. 2011 r. I OSK 1876/10, Lex nr 1069629). W związku z tym bez istotnego znaczenia w tym aspekcie są zarzuty skarżących dotyczące wiedzy organu o tym, że
S. P. i S. P. nie żyli.
O ile rzeczywiście należy zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja powinna być wydana
w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok NSA
z 17 września 1997 r, sygn. akt III SA 1425/96, Lex 32626). Nieważna jest decyzja, która w sposób rażący narusza prawa a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania
z punktu widzenia zasad praworządności (wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Lex nr 41819). W aspekcie kręgu uczestników postępowania najważniejsze jest czy rzeczywiście spadkobiercy zmarłego nie brali udziału
w postępowaniu.
Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie przepisów ustawy
z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Wbrew wywodom skargi postępowanie toczyło się z udziałem spadkobierców S. i S. P.. Jak wynika z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku prawa do spadku po S. B. nabyli mąż A. B. i synowie J. B. i S. B., natomiast prawa do spadku po S. P. nabył
w całości brat W. P.. (postanowienia Sądu Powiatowego dla m. [...] z [...] lutego 1973 r., sygn. akt [...] i z [...] maja 1958 r, sygn. akt [...]). Jak wynika z akt administracyjnych wszyscy oni brali udział w postępowaniu, skierowana została do nich decyzja administracyjna od której zresztą się nie odwołali. Mimo zatem tego, że istotnie nie zostali oni wyłącznie oznaczenia jako spadkobiercy dawnych współwłaścicieli to jednak faktycznie nie zostali w żaden sposób pozbawieni możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu administracyjnym. W. P. odebrał ofertę i złożył pismo z [...] stycznia
1997 r. zgadzając się na odstąpienie nieruchomości pod warunkiem przyznania nieruchomości zamiennej. Odpis orzeczenia wywłaszczeniowego został doręczony wszystkim uprawnionych. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wynika, że jego adresatami było W. P. czyli spadkobierca S. P. oraz spadkobiercy S. B. tj. mąż A. i synowie J. i S.. Z protokołu rozprawy administracyjnej wynika z kolei, że brał w niej udział W., J., S. i A. a więc wszyscy właściciele nieruchomości. Decyzja została doręczona W., A., S. i J. a więc także wszystkim uprawnionym. Na rzecz wszystkich z nich zostało przyznane odszkodowanie. A. B. wskazał sam spadkobierców po zmarłej żonie S. B. J. i S.., co potwierdza protokół
z [...] stycznia 1973 r.
Skarżący nie zaprzeczają tym faktom, choć wywodzą z nich inne skutki.
W ocenie WSA, okoliczność ta przesądza, że ostatecznie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane także do podmiotów uprawnionych tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skierowanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej do jej spadkobierców nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z 14.10. 2009 r., sygn. akt I OSK 871/08, wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. Akt I OSK 570/16, dostępne
w CBOSA,).
Z punktu widzenia skutków jakie wywołało orzeczenie należy zatem uznać, że w tym aspekcie nie doszło do naruszenia prawa stron do uczestniczenia w postępowaniu skoro de facto brali w nim udział, otrzymali odpis orzeczenia i na ich rzecz zostało ostatecznie przyznane odszkodowanie. Poza tym, co istotne, fakt, że organ procedował w sytuacji w której wiedział o toczących się postępowaniach spadkowych może co najwyżej być potraktowany jako uchybienie procesowe nie kwalifikujące się jako rażące. Zresztą, co trafnie wskazuje organ, kwestia czy wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy traktować jako rażące naruszenie prawa na przestrzeni lat nie jest jednolite. W niektórych orzeczenia NSA wskazuje, że jest to przesłanka nieważnościowa w innych natomiast, że nie, o ile brali udział w toczącym się postępowaniu spadkobiercy osoby zmarłej, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności. Sąd w tym składzie przyłącza się do drugiego ze stanowisk. Poza tym postanowienie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku ma wyłącznie charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Potwierdza jedynie stan jaki nastąpił z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku. Oznacza to, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku nie kreuje nowych uprawnień strony.
Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej prowadzi do skutków, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności o ile jednak poprzez działanie organu spadkobiercy zostali pozbawienie swych praw, pominięci. Nie może być stroną postępowania osoba zmarła, skoro na skutek śmierci utraciła zdolność prawną. Jednakże w sytuacji gdy w postępowaniu brali udział ci spadkobiercy niezasadne jest twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez znaczenia w aspekcie sprawiedliwości społecznej jest i to, że sami spadkobiercy zaniedbali ujawnienia swych praw w księdze wieczystej mimo, że spadkodawcy zmarli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (S. P. w 1945 r a S. B. w 1972 r. a postępowanie zostało wszczęte w 1973 r.).
Sąd nie podziela w związku z tym poglądu skarżących, że oferta zbycia nieruchomości została skierowana do zmarłych spadkobierców. Wskazanie ich w ofercie czy nawet decyzji w sytuacji w której spadkobiercy brali udział w postępowaniu oznacza, że wiedzieli ono o toczącym się postępowaniu i na każdym jego etapie mogli wystąpić
z wnioskiem o dobrowolne zbycie nieruchomości. Sąd nie ma wątpliwości w świetle zawiadomienia o wszczęciu postępowania, że wszyscy spadkobiercy wiedzieli
o uruchomieniu procedury wywłaszczeniowej. Najaktywniejszy przy tym był W. P., który odpowiedział na ofertę, żądając nieruchomości zamiennej i tym warunkując możliwość sprzedaży udziału w nieruchomości. Pozostali brali udział w postępowaniu,
co potwierdza treść protokołu z rozprawy administracyjnej. Udział w rozprawie wszystkich uprawnionych spowodował, że ewentualne uchybienia w zakresie doręczania zawiadomień na termin rozprawy nie mają jakiegokolwiek wpływu na zgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowej. Strony bowiem brały czynny udział
w rozprawie. Poza tym pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową a nie nieważnościową (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ 10, 6, w zw. z 8 k.p.a. w zw.
z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto, ponieważ nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności, brak zgody jednego ze współwłaścicieli i nie uregulowanie spraw spadkowych de facto uniemożliwiała zbycie całej nieruchomości w formie umowy z uwagi na konieczność wykazania tytułu prawnego do nieruchomości i złożenia stosownych oświadczeń woli. W związku z tym brak w dokumentacji wywłaszczeniowej informacji o odebraniu oferty osobiście przez pozostałych spadkobierców nie może być oceniana jako rażące naruszenie prawa skoro i tak nieruchomość nie mogłaby być zbyta w całości. Poza tym, co ważne celem o jakim mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej było przede wszystkim uniknięcie procedury wywłaszczeniowe przed organem administracji, jak najszybsze wywłaszczenie nieruchomości w zamiarze zrealizowaniu celów wywłaszczenia. Oznacza to, że i w trakcie postępowania wywłaszczeniowego było możliwe dobrowolne zbycie danej nieruchomości przez jej właścicieli. Z punktu widzenia skutków jakie niesie za sobą ta decyzja okoliczność ta nie powoduje uznania, że decyzja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa. Ponadto spadkobiercy sami nie dochowali swego zobowiązania i nie złożyli w deklarowanym przez siebie terminie postanowień o stwierdzeniu praw do spadku. Wywody skargi, że organ sam powinien ustalić spadkobierców w sytuacji w której sami zainteresowani zobowiązali się do złożenia postanowień spadkowych nie zasługują na aprobatę. Postępowanie administracyjne nakłada na organ obowiązek działania z urzędu jednakże generalnie skoro strona sama deklaruje aktywność trudno zarzucać organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu nie podjęcia działań przez organ co do ustalenia spadkobierców S. P. stwierdzić należy, że akurat w tym wypadku jego spadkobiercą był W. P. który od samego początku brał aktywny udział w sprawie (odebrał ofertę, kierował pisma, brał udział w rozprawie administracyjnej). Dlatego, wbrew wywodom skargi, organ miał podstawy do przyjęcia, że istnieją przeszkody trudne do przezwyciężenia uzasadniające odstąpienie od poszukiwania spadkobierców bo i tak wobec negatywnego stanowiska W. P. co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, rokowania nie doprowadziłby do zamierzonego celu. Oczekiwanie na uzyskanie postanowień o stwierdzeniu praw do spadku nie doprowadziłoby do celu jakim było dobrowolne zbycie nieruchomości w całości w drodze czynności cywilnoprawnej.
Ponadto w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżących że organ nie podjął żadnych kroków w celu ustalenia spadkobierców. Jak wynika z akt administracyjnych wszyscy z nich brali udział w rozprawie administracyjnej, o czym była mowa wyżej. Oznacza to, że wiedzieli o toczącym się postępowaniu. Kwestie związane z doręczaniem zawiadomień i terminów podejmowania przez organ czynności mogłyby być przedmiotem odwołania, którego strony nie złożyły. Ewentualne uchybienia w tym zakresie nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (zarzuty str. 14-15 skargi).
Czyni to niezasadnymi zarzuty dotyczące skierowania oferty i orzeczenia wywłaszczeniowego do osób zmarłych i przekroczenia terminów (naruszenie art. 156
§ 1 pkt 2, 28, 30 § 1 K.p.a.).
Drugim z powodów do stwierdzenia nieważności decyzji wskazywanych przez skarżących było niewskazanie celu wywłaszczenia.
Zgodnie z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie było dopuszczalne gdy wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia jego nieważności rolą organu jest ustalenie czy całe postępowanie a nie sama decyzja (jej treść) dotknięta jest którąś z wad o jakich mowa w art. 156 K.p.a. Dokonując tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestia nie wskazania celu wywłaszczenia nie mieści się w obowiązujących wówczas przepisach prawa – brak normy nakazującej umieszczenie tego w treści decyzji. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że istniał taki obowiązek – zasadna jest ocena, że w tamtym postępowaniu było jasne, bo wynikające z wniosku o wywłaszczenie z [...] września 1973 r. że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa zakładu produkcyjnego branży metalowej dla Spółdzielni [...] "[...]" w [...].
Użyte w ustawie pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się
z powszechnością i ogólną dostępnością dla społeczeństwa. Art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej wymagała jedynie wskazania we wniosku celu wywłaszczenia oraz uzasadnienia konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. O tym czy dana inwestycja była uzasadniona interesem społecznym decydował właściwy organ administracji państwowej.
Celem tej inwestycji było m.inn. zapewnienie nie tylko możliwości produkcji danych urządzeń ale i zapewnienie pracy określonej grupie społecznej. Przy czym, co istotne, dbałość o tę grupę ( inwalidów głuchoniemych) pozostawało i pozostaje w obowiązkach Państwa. Poza tym, jak trafnie wskazał organ praca wykonywana przez inwalidów nie była skierowana do określonej grupy społecznej ale do wszystkich bez względu na stopień inwalidztwa, wiek czy inne cechy. Pogląd, że powstanie takiego zakładu służyło wyłącznie określonej grupie społecznej nie znajduje zatem uzasadnienia choćby z tego powodu, że praca wykonywana przez inwalidów służyła wszystkim obywatelom. Stosując wykładnię tego pojęcia zaprezentowaną w skardze należałoby dojść do wniosku, że w przypadku gdyby przedmiotem wywłaszczenia była budowa podobnego zakładu w którym pracowaliby inwalidzi to za każdym razem bez względu na profil tej produkcji i jej dostępność nie możnaby przyjąć, że dana inwestycja służyła całemu społeczeństwu. W ocenie Sądu w kontekście art. 3 ustawy wywłaszczeniowej istotne jest nie tylko podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie ale właśnie cel któremu ma służyć dana inwestycja. Nie chodzi przy tym tylko kto będzie, tak jak w tym wypadku, w danym zakładzie zatrudniony, ale jakie cele będzie realizowane przez ten zakład. Obie te przesłanki należy oceniać łącznie. Powoływane w skardze orzeczenia NSA nie stoją z tym poglądem w sprzeczności. Wynika z nich właśnie konieczność oceny jakim celom (czy publicznym) ma służyć wywłaszczenie. Bez istotnej wartości byłoby jedynie zatrudnianie inwalidów gdyby ich praca nie przekładała się na realizację celów związanych z ich pracą, z której mogą korzystać wszyscy zainteresowani.
Bez znaczenia jest także i to, że jak wywodzi skarga, Spółdzielnia przejęła zakład po upływie 10 lat od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Istotne było aby cel wywłaszczenia istniał w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego –art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.
Istnienie decyzji lokalizacyjnej szczegółowej nr [...] potwierdzało prawidłowość wniosku (art. 15 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej) i należy w tym zakresie zgodzić się ze skarżącymi, że nie mogła ta decyzja potwierdzać przesłanki niezbędności wywłaszczenia. Ta błędna ocena organu nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji.
Analiza przebiegu postępowania przeprowadzona przez organ w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że okoliczności i powody wywłaszczenia, podmiot na którego rzecz było wszczęte postępowanie wywłaszczeniowo były znane stronom postępowania. Organ opisał przebieg tego postępowania wywłaszczeniowego a Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych ustaleń organu.
Przedmiotem obecnej oceny organu i sądu, jak to już wcześniej zostało wskazane, jest wyłącznie ocena postępowania wywłaszczeniowego i tylko naruszenie zasad tego postępowania w sposób rażący mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził aby do tego rodzaju oczywistych i rażących naruszeń doszło.
Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym . Stabilność obrotu prawnego
i ochrona skutków, które wywiera decyzja administracyjna także podlegają ochronie
w polskim systemie prawnym. Należy je zatem brać pod uwagę w tego rodzaju postępowaniu – przy uwzględnieniu art. 7 i 8 K.p.a. Związane jest to z zasadą praworządności i ochrony interesu społecznego o których mowa w art. 7 K.p.a.
W sytuacji zatem w której ostatecznie w postępowaniu wywłaszczeniowym brali udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości, otrzymali decyzję odszkodowawczą i na ich rzecz zostało przyznane odszkodowanie nie ma podstaw do uznania, że pewne uchybienia proceduralne powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W związku z tym czyni to niezasadne zarzuty naruszenia art. 156
§ 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6, 7, 8 i 77 § 1, 80 K.p.a. organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i niewadliwej oceny prawnej, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji. Rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie prawne
w powołanych przez niego przepisach prawa materialnego i procesowego. Na marginesie wskazać można, że skarżący w istocie nie wskazali na czym miało polegać błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe zebranie materiału dowodowego.
W istocie zarzuty te zostały sformułowane w odniesieniu do postępowania wywłaszczeniowego a nie nieważnościowego. Z kolei podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. formułowany jako przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów może zostać sformułowany w odniesieniu do konkretnych ustaleń faktycznych a nie prawnych. Kwestia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności jest wyłącznie kwestią oceny prawa a nie oceny dowodów. Naruszenie prawa w zakresie ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa
w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn.. akt II GSK 1501/16), LEX nr 2503297).
W konsekwencji prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych organu brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw.
z art. 127 § 3 K.p.a. gdyż zebrany materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie.
Sąd nie stwierdziła także z urzędu wad których istnienie prowadziłoby do konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.