IV SA/Wa 1346/09

IV SA/Wa 1346/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /sprawozdawca/
Danuta Dopierała
Tomasz Wykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art 2 ust 1 pkt 1 lit e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego C. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 29 grudnia 2004r. C. S. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy położony w S. oznaczony aktualnie jako działka ew. nr [...] o pow. 3,3965 ha wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej "D." stanowiący byłą własność W. i Z. S. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 3, poz. 13 ze zm.)
Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2007r. stwierdził, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Odwołanie od tej decyzji wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi C. S., zarzucając organowi I instancji nie ustalenie, czy sporna nieruchomość mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania C. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazał, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej jakim operuje dekret nie może by utożsamiane z pojęciem gruntów, czy użytków rolnych. Wskazał na powiązania funkcjonalne, jakie występują w ramach gospodarstwa rolnego tj. nieruchomością zabudowaną, a nieruchomością rolną, podnosząc, iż w toku postępowania ustalono, że budynek dworu służył jako mieszkanie Państwa S. Skoro była to siedziba właścicieli to w ocenie organu stanowił on główny ośrodek decyzyjny prowadzonego gospodarstwa, które stanowiło główne źródło utrzymania rodziny. Ponadto wskazano, iż zabudowania dworskie sąsiadowały z zabudowaniami gospodarczymi służącymi prowadzeniu produkcji rolnej. Tym samym zabudowania dworskie nie wykazywały cech odrębności od nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Brak zatem było podstaw do stwierdzenia ich niepodpadania pod działanie reformy rolnej. Z akt sprawy wynika, iż dwór z parkiem nie był wyodrębniony. Otoczony był kompleksem użytków rolnych. Żywopłot oddzielający część gospodarczą od budynku dworu nie neguje zaś faktu, iż mimo ogrodzenia związek funkcjonalny istniał. Ogrodzenie zabudowań mieściło się w ówcześnie obowiązujących normach społecznych i obyczajowych, służąc zapewnieniu prywatności i intymności właścicieli majątku, a nie rozerwaniu więzi funkcjonalnej z majątkiem. Zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "D." stanowił więc w ocenie organu typowe siedlisko, które pełniło funkcję mieszkalno-gospodarczą.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. S., zarzucając jej naruszenie:
1. prawa materialnego tj. art. 1,2 ust. 1 , 2 ust. 1 lit e i 6 dekretu PKWN z dnia 6
września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 44 rozporządzenia Ministra
Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania w/w
dekretu, poprzez błędną wykładnię pojęcia nieruchomości ziemskiej i związku
funkcjonalnego, oraz wykładnię celów reformy rolnej sprzeczną z Uchwałą Trybunału
Konstytucyjnego z 19 września 1990r. 3/89, oraz Uchwałą NSA z dnia 5 czerwca
2006r. Sygn. akt I OPS 2/06,
2. preambuły i przepisów art. 2,5,7,8,9,21,30,31,32,41 ust. 1, 47,52,64,77 ust.1, 87
ust.1, 91,95 ust. 1 Konstytucji
3. art. 6,7,8,77 §1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ma usprawiedliwione podstawy.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e. wyżej wskazanego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 3, poz. 13 ze zm.), który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność, czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Nieruchomości te przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali zatem pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie - w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.1 Konstytucji RP) - nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 19992, nr 5, poz. 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993,nr 3, poz.47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Podobne zapatrywania prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo godzi się wskazać, że wykładnia oraz stosowanie przepisów omawianego dekretu winny odpowiadać wartościom przyjętym w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.) "Każda OSOba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jak słusznie wskazuje skarżący już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej dla naprawienia szkody jednostce jest stosowanie do wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e cytowanego dekretu zasad okresu państwa socjalistycznego wprowadzających ograniczenie prawa jednostki, w tym prawa własności.
Omawiany dekret w ocenie Sądu nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust.1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995rsygn. USA 1499/94, Wokanda 1996, z.3str.32).
Wskazać należy, iż zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowany w Dz. U. R.P. Nr 4, poz.17) odwoływało się bezspornie do" nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 -zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 13 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Jednakże nie oznacza to, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości, a nie jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich.
Omawiany dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W związku z tym pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu.
Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/99 (OTK 1990r, poz. 26, str.174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Przestawione w uchwale NSA poglądy prawne, mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo - parkowych, czy dworsko - parkowych. Na cele reformy rolnej mogły zatem być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN.
Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo - parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00).
Z przytoczonych względów za trafny trzeba uznać podniesiony w skardze zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Organy administracyjne błędnie bowiem przyjęły, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego spełniała wymogi przewidziane w powołanym przepisie i podlegała tym samym przejęciu na cele reformy rolnej. Organy stwierdzając, że dwór wraz z otaczającym go parkiem stanowił integralną część całego majątku ziemskiego "D." kierowały się błędnym rozumieniem przepisu art. 2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Błędne rozumienie omawianego przepisu doprowadziło zaś do jego niewłaściwego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika, aby pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a pozostałą nieruchomością ziemską zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku ziemskiego niezależnie od siebie. Istniejące powiązanie podmiotowe, finansowe i terytorialne nie świadczy jeszcze o istnieniu związku zespołu dworsko -parkowego z pozostałym majątkiem. Nie ma znaczenia fakt braku wyodrębnienia prawnego zespołu dworsko - parkowego. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkiwania właściciela nieruchomości ziemskiej we dworze i korzystanie przez niego z parku. Należy mieć na względzie fakt, że z reguły polskie pałace (dwory) nie były związane z produkcją rolną, lecz stanowiły integralną część z otaczającymi je parkami pełniąc typową funkcję mieszkalną. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 w/w ustawy.
Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organ odwoławczy uwzględni wskazaną powyżej ocenę prawną.