IV SA/Wa 1344/20

IV SA/Wa 1344/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 4523/21 - Wyrok NSA z 2024-10-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 131 pkt 6, art. 127
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1862
art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], którą to uchylono w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r., znak [...] oraz umorzono postępowanie przed organem I instancji.
Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej:
W dniach 27 i 28 sierpnia 2019 r. miała miejsce awaria systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]", w wyniku której doszło do awaryjnego ciągłego zrzucania nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...]. O fakcie tym RDOŚ w [...] został poinformowany przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. (dalej: "MPWiK" lub "Spółka", "Skarżąca") pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r.
W dniu [...] sierpnia 2019 r., RDOŚ w [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. 2019 poz. 1862 ze zm., dalej jako: "ustawa szkodowa") w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku.
Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r., RDOŚ wezwał MPWiK do złożenia wyjaśnień i przekazania informacji opisujących szczegółowo charakter zaistniałego zdarzenia oraz wskazania jakie ewentualne działania zapobiegawcze i naprawcze zostały podjęte. Ponadto zwrócono się o przekazanie wyników badań wód z rzeki [...].
Jednocześnie, pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r., RDOŚ wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla [...] (dalej: "PPIS"), Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "WIOŚ") oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") o przekazanie wyników badań wód z rzeki [...] , które zostały ewentualnie przeprowadzone przez te instytucje oraz innych danych będących w ich posiadaniu, dokumentujących fakt zanieczyszczenia tych wód w wyniku ww. awarii oraz przedstawiających skalę powstałego w ten sposób zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. W odpowiedzi na ww. wystąpienie RDOŚ w [...], MPWiK, a także pozostałe organy inspekcji sanitarnej oraz ochrony środowiska regularnie przekazywały sprawozdania z monitoringu jakości wody w [...], a także informacje dotyczące podjętych przez te podmioty działań w sprawie.
Przekazane wyniki badań wskazywały na wyraźne, przynajmniej do czasu uruchomienia tymczasowego układu przesyłowego w dniu 14 września 2019 r., antropogeniczne zanieczyszczenie tej wody, zarówno w aspekcie fizykochemicznym, jak i bakteriologicznym. RDOŚ stwierdziło, że w związku ze zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] zaistniało bezpośrednie zagrożenie wystąpienia w wodach negatywnej, mierzalnej zmiany ich stanu lub funkcji, ocenionej w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, mającej znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy tych wód, a więc w konsekwencji wystąpienia szkody w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. b) ustawy szkodowej.
Pismem z dnia 11 września 2019 r., organ I instancji wezwał MPWiK do złożenia wyjaśnień i przedstawienia informacji opisujących zakres i skalę dotychczas podjętych prac w zakresie działań zapobiegawczych, o których mowa w art. 6 pkt 4 ustawy szkodowej oraz przybliżenie danych na temat planowanych w krótko i długoterminowej perspektywie czasowej działań o takim charakterze. Pismem z dnia 16 września 2019 r., MPWiK poinformowało RDOŚ o podjętych do tamtego czasu działaniach.
W wyniku doraźnych działań zapobiegawczych zostało zrealizowane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "PGWWP") zamierzenie polegające na budowie mostu pontonowego przez rzekę [...] i ułożeniu na nim tymczasowej kanalizacji przejmującej, początkowo w części, a później w całości, zrzut ścieków i kierującej je do oczyszczalni ścieków "[...]". Uwzględniając jedynie czasowy charakter tego rozwiązania, RDOŚ w [...] zwrócił się pismem z dnia 16 września 2019 r., do Prezesa PGWWP oraz pismem z dnia 16 września 2019 r. do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych (dalej: "DGRSZ") z prośbą o podanie informacji na temat perspektywy czasowej wykorzystania wymienionego wyżej rozwiązania oraz wskazanie czynników mogących wpłynąć na wydłużenie bądź skrócenie tej perspektywy. W odpowiedzi na ww. wystąpienie PGWWP wskazało, że zakładany okres eksploatacji mostu pontonowego I rurociągów zakończy się 13 listopada 2019 r. zaznaczając, że jest to termin jedynie umowny i może on ulec skróceniu w zależności od czynników atmosferycznych i hydrologicznych. Analogicznie DGRSZ pismem z dnia 19 września 2019 r., poinformował, że czas funkcjonowania przeprawy mostowej będzie wynosił około dwa miesiące z zastrzeżeniem, że termin ten warunkowany jest hydrologią rzeki oraz pogodą i z powodu wystąpienia niekorzystnych uwarunkowań może być skrócony.
Pismem z dnia 17 września 2019 r. RDOŚ, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, wezwał MPWiK do przedłożenia w terminie do dnia 20 września 2019 r., wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań zapobiegawczych, zawierającego szczegółowy opis planowanych do realizacji trwałych rozwiązań ograniczających źródła i skutki negatywnego oddziaływania na środowisko wraz z ich szczegółowym harmonogramem wobec faktu przedstawienia w piśmie z dnia 16 września 2019 r. informacji, które wskazywały na niekompletny i nieadekwatny zakres działań zapobiegawczych względem rodzaju i skali zaistniałego zdarzenia oraz danych potwierdzających jedynie krótkotrwałą perspektywę funkcjonowania mostu pontonowego i tymczasowego rurociągu.
Pismem z dnia 20 września 2019 r. MPWiK poinformowało o przeprowadzonych do tamtego czasu działaniach podejmowanych w związku z ryzykiem wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, które były tożsame z wymienionymi w piśmie Spółki z dnia 16 września 2019 r., Jednocześnie MPWiK wskazało, że żądanie organu I instancji, należy uznać za nieadekwatne do aktualnego stanu sprawy, gdyż w dniu 14 września 2019 r. zakończył się zrzut awaryjny ścieków do rzeki [...], co spełnia wg. Spółki obowiązek wykonania działań zapobiegawczych i eliminuje ryzyko bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.
Pismem z dnia 25 września 2019 r., RDOŚ wystąpił do Prezydenta [...] o przekazanie protokołu z posiedzenia zespołu zarządzania kryzysowego, jakie miało miejsce w dniu 24 września 2019 r. W odpowiedzi na ww. wystąpienie, przekazało protokół, w którym zawarte zostały m.in. informacje dotyczące harmonogramu i terminarza planowanych do podjęcia zamierzeń o charakterze działań zapobiegawczych. W dokumencie tym wskazano m.in., że "Spółka przystąpiła do naprawy układu przesyłowego, która będzie polegała na odtworzeniu zdemontowanych odcinków rurociągów. W ich miejsce zostaną zamontowane nowe stalowe rury, każda o długości 100 m. Zgodnie z przyjętym harmonogramem, ostatni montaż elementów rurociągu miał odbyć się do dnia 25 października 2019 r., natomiast cała inwestycja powinna zakończyć się do dnia 15 listopada 2019 r.".
Ponadto pismem z dnia 25 września 2019 r., RDOŚ w [...] wystąpił do PGWWP o przekazanie protokołu z posiedzenia zespołu zarządzania kryzysowego, z dnia [...] września 2019 r. oraz o przekazanie wszelkich innych posiadanych informacji przybliżających harmonogram i terminarz działań planowanych do podjęcia przez MPWiK w przedmiotowej sprawie. W związku z realizacją zamierzenia zmierzającego do stworzenia rozwiązania technicznego zapewniającego bezpieczny i kontrolowany przesył ścieków z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]". W odpowiedzi na to wystąpienie PGWWP pismem z dnia 27 września 2019 r. przekazało: protokół ze spotkania z dnia [...] września 2019 r., odpowiedź MPWiK z dnia 20 września 2019 r. w zakresie planowanych do podjęcia przez Spółkę prac związanych z przedmiotową awarią, dokumentację zdjęciową obrazującą zapychanie się koszy ssawnych na utrzymywanej przez PGWWP instalacji pompowej, poprzez niewłaściwe oczyszczanie frakcji stałej przez MPWiK.
Pismem z dnia 25 września 2019 r., RDOŚ wezwał MPWiK do złożenia wyjaśnień i przedstawienia informacji opisujących harmonogram i terminarz działań, a w szczególności do potwierdzenia zakresu i terminu realizacji zamierzeń inwestycyjnych omawianych podczas posiedzenia zespołu zarządzania kryzysowego.
W odpowiedzi, pismem z dnia 26 września 2019 r., MPWiK poinformowało, że:
— realizuje naprawę uszkodzonego układu przesyłowego, w związku z czym odstąpiono od budowy rurociągu tymczasowego przez Most [...];
— Spółka otrzymała decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazującą naprawę uszkodzonych rurociągów technologicznych w tunelu;
— w dniu 20 września 2019 r. zakończono roboty demontażowe, które polegały na usunięciu 107 m każdego z rurociągów oraz dociążającej je płyty betonowej; w ich miejsce zostaną zamontowane nowe stalowe rury; ponadto zostanie przeprowadzona naprawa instalacji i urządzeń elektrycznych oraz aparatury kontrolno-pomiarowej;
— obecnie trwają prace projektowe oraz negocjacje z wykonawcą w sprawie umowy na roboty budowlane, a także uzgodnienia z ekspertami, którzy odpowiadają za konsultacje dotyczące tego projektu oraz trwa proces zamawiania odpowiednich materiałów budowlanych;
— założony termin uruchomienia przepływu ścieków pod [...] do Oczyszczalni Ścieków "[...]'' to 15 listopada 2019 r.
Pismem z dnia 25 września 2019 r., RDOŚ wystąpił do PPIS o przekazanie posiadanych informacji potwierdzających lub wykluczających występowanie, w związku z zaistniałą awarią, niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz oceniających skuteczność higienizacji ścieków w procesie ich ozonowania.
W odpowiedzi, pismem z dnia 26 września 2019 r., PPIS poinformował, że w związku z zaistniałym zdarzeniem, wzmożony został nadzór nad bezpieczeństwem wody poprzez wykonywanie dodatkowych analiz próbek pobieranych zarówno z nurtu rzeki [...], jak i punktów w sieci wodociągu [...]. Jednocześnie wskazano, że wyniki badań próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi spełniają warunki rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294).
Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] października 2019 r., RDOŚ nałożył na MPWiK w [...] obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych krótkoterminowych, polegających na:
1) dogęszczeniu krat odseparowujących nieczystości stałe ze ścieków z lewobrzeżnej części [...] kierowanych tymczasowymi rurociągami do oczyszczalni ścieków "[...]" oraz zagwarantowaniu uelastycznienia napływu ścieków poprzez niepodpiętrzanie poziomu ścieków w komorze przed kratami w obiekcie przy ul. [...] - w celu zapewnienia braku uderzeń hydraulicznych (w szczególności nagłego wzrostu napływu ścieków w jednostce czasu niewynikającego z cyklu dobowego), a także zapewnieniu stabilnej i wydajnej przepustowości ww. krat - w terminie do dnia 4 października 2019 r.;
2) pisemnym raportowaniu do RDOŚ realizacji obowiązku określonego w pkt 1 w cyklu jednodniowym;
3) potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu poprzez dostarczenie do RDOŚ w [...] w terminie do dnia 11 października 2019 r. kompletnej dokumentacji opisującej wdrożone rozwiązania, potwierdzającej ich funkcjonowanie oraz opisującej spełnienie przez nie przyjętych założeń (w szczególności w postaci raportów z co godzinnych odczytów danych z urządzeń pomiarowych, znajdujących się w obiekcie przy ul. [...] w [...], określających natężenie przepływu ścieków w m3/s);
oraz obowiązek przeprowadzenia następujących działań zapobiegawczych długoterminowych, polegających na:
1) zrealizowaniu trwałego i niezależnego od warunków hydrologicznych na rzece [...] oraz warunków atmosferycznych przedsięwzięcia umożliwiającego przesył ścieków z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" na poziomie nie niższym niż miało to miejsce przed wymienioną wyżej awarią, tj. awaryjny zrzut ścieków do rzeki [...] jest dopuszczalny tylko w sytuacji, w której z uwagi na ilość ścieków w systemie kanalizacyjnym byłyby one również zrzucane awaryjnie do rzeki [...] przy prawidłowo działających rurociągach znajdujących się pod dnem rzeki, które obecnie uległy awarii - zgodnie z ustaleniami decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r, znak: [...], w terminie do dnia 15 listopada 2019 r.;
2) przedłożenia do RDOŚ, w terminie do dnia 15 października 2019 r. harmonogramu realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1;
3) potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu poprzez dostarczenie do RDOŚ w terminie do dnia 18 listopada 2019 r. kompletnej dokumentacji opisującej zrealizowane przedsięwzięcie, potwierdzającej jego funkcjonowanie oraz opisującej spełnienie przez nie przyjętych założeń;
4) pisemnego raportowania do RDOŚ w [...] w cyklu jednotygodniowym postępu w realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1, wykonywanego wg harmonogramu, o którym mowa w pkt 2.
Jednocześnie organ I instancji odstąpił od określenia stanu do jakiego ma zostać przywrócone środowisko w przypadku przedsięwzięć i działań, o których mowa w ust. 1 i 2. Ponadto, przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie dotyczącym ust. 1 i ust. 2.
Od powyższego rozstrzygnięcia, w dniu 16 października 2019 r. MPWiK wniosło odwołanie.
Następnie, pismem z dnia 13 grudnia 2019 r., RDOŚ przekazał do GDOŚ oryginały dokumentów, które wpłynęły do organu I instancji po 21 października 2019 r.
Na skutek postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. GDOŚ uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ustawy szkodowej, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska lub w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2, podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, organ ochrony środowiska: 1) wzywa do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych; 2) jeżeli nie przedłożono wniosku zgodnie z wezwaniem - w drodze decyzji, nakłada obowiązek przeprowadzenia działań.
Organ II instancji zauważył, że realizując obowiązek określony w pkt 1 ust. 3 zaskarżonej decyzji RDOŚ, MPWiK przekazało do organu I instancji, pismo z dnia 11 października 2019 r, informujące o modyfikacji i dogęszczeniu krat poprzez zagęszczenie prętów cedzących i dostosowanie zgrzebeł. Do pisma dołączono protokół odbioru modernizacji kraty z dnia [...] października 2019 r oraz wykaz operacji pracowników Układu Przesyłowego ścieków z lewobrzeżnej [...] w dniach [...]-[...] października 2019 r. (z uwzględnieniem przepływu ścieków w m3/s, w systemie co godzinnych odczytów). Ponadto, pismem z dnia 4 października 2019 r., MPWiK poinformowało organ I instancji o fakcie, iż kraty pracują stabilnie, z maksymalną możliwą wydajnością i wymaganą przepustowością hydrauliczną, ścieki nie są podpiętrzane, przepływ ścieków do budynku krat oraz kolektora zrzutowego jest niezakłócony, a układ pracuje stabilnie.
GDOŚ wskazał również, że realizując obowiązek określony w pkt 1 ust. 2 i 3 zaskarżonej decyzji, MPWiK przekazało do RDOŚ pismo z dnia 15 października 2019 r. z informacją, iż trwałym i niezależnym od warunków hydrologicznych i atmosferycznych przedsięwzięciem do przesyłu ścieków z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" będzie naprawiony i odtworzony układ przesyłowy uszkodzony w wyniku awarii. Natomiast w ramach prac, montowane są dwa nowe stalowe rurociągi o długości 107 m każdy wraz z obudową w postaci konstrukcji wsporczo-stabilizującej. Prace nad odbudową obiektu są wykonywane w cyklu 24 - godzinnym, przez 7 dni w tygodniu. Według stanu na dzień 15 października 2019 r. zamontowano 44 m rurociągu nitki A oraz 38,5 m rurociągu nitki B. GDOŚ zwrócił także uwagę, że w przedmiotowym piśmie MPWiK wskazał jako termin rozruchu i przyjęcia ścieków do naprawionego układu datę 15 listopada 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z pismem z dnia 22 października 2019 r., zamontowano 74 m rurociągu nitki A oraz 70,5 m rurociągu nitki B, wraz z ich obudową w postaci konstrukcji wsporczo-stabilizującej z kształtowników stalowych, przy jednocześnie prowadzonych pracach zabezpieczających i izolacyjnych odcinków istniejących ciągów, które nie były demontowane w związku z zaistniałą awarią. Natomiast według stanu na dzień 29 października 2019 r., (pismo MPWiK) zamontowano 101,5 m rurociągu nitki A oraz 102 m rurociągu nitki B. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 5 listopada 2019 r., MPWiK poinformowało o zakończeniu prac montażowych na całej długości odtwarzanych rurociągów nitki A oraz nitki B. Następnie, pismem z dnia 12 listopada 2019 r., MPWiK poinformowało o zakończeniu prac związanych z montażem rur stalowych oraz odtworzeniem rurociągów nitki A (106,8 m) i nitki B (106,65 m) oraz o przeprowadzeniu w dniach 7-10 listopada 2019 r. ciśnieniowej próby szczelności, która potwierdziła szczelność układu rur w tunelu pod [...] oraz o trwaniu prac przygotowawczych do uruchomienia trwałego systemu do przesyłu ścieków do oczyszczalni ścieków "[...]". Pismem z dnia 18 listopada 2019 r., MPWIK potwierdziło osiągnięcie pełnej sprawności układu przesyłowego transportującego ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]". Do pisma dołączono protokół z przeprowadzonych prób i badań oraz protokół z uruchomienia przesyłu ścieków.
Organ II instancji stwierdził, że podmiot korzystający ze środowiska wykonał zaskarżoną decyzję, co stanowi podstawę do jej uchylenia w myśl art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256, dalej: "k.p.a.") i umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych. W ocenie organu odwoławczego, MPWIK zapewniło trwały i niezależny od warunków atmosferycznych system przesyłania ścieków z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]", zatem nie istnieje już czynnik powodujący bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, co czyni postępowanie w sprawie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z awarią systemu przesyłania ścieków bezprzedmiotowym.
GDOŚ wskazał, że podstawą uchylenia przedmiotowej decyzji nie była jej niezgodność z prawem, a jedynie jej wykonanie przez MPWiK, co uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym. W ocenie organu odwoławczego, nie ma aktualnie potrzeby zastosowania środków o charakterze sankcji w celu przymuszenia do podjęcia działań zapobiegawczych, których podmiot nie zrealizował, a był do tego zobowiązany.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł MPWiK, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 7a w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 i w zw. z art. 6 pkt 11 lit. b ustawy szkodowej oraz w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2019 roku w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 1383, dalej: "Rozporządzenie szkodowe") w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja") w zw. z art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu się przez RDOŚ i GDOŚ za organy administracji publicznej właściwe do nałożenia na MPWiK obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych (RDOŚ) oraz oceny wykonania takiego obowiązku (GDOŚ) z uwagi na zakwalifikowanie przez RDOŚ i GDOŚ wprowadzenia ścieków komunalnych do rzeki [...] za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w wodach powierzchniowych, pomimo że na gruncie-obowiązujących w czasie wprowadzania ścieków - przepisów nie określono kryteriów umożliwiających uznanie, iż w określonym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku w wodach powierzchniowych lub bezpośrednie zagrożenie taką szkodą, ponieważ § 3 pkt 1 Rozporządzenia ściekowego określający kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku w wodach powierzchniowych, wymaga dokonania takich ustaleń w oparciu o wymagania służące klasyfikacji potencjału ekologicznego, stanu ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych, które powinny zostać ustalone, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne (Dz.U. 2020 poz. 310 ze zm., dalej: "Prawo wodne"), a które w tym czasie nie obowiązywało,
2) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, z art. 7 in fine, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niezawarciu w zaskarżonej decyzji wymaganych składników w postaci uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia, a także nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób wszelkich okoliczności prawnych i faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;
3) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie polegające na ograniczeniu postępowania odwoławczego do weryfikacji sposobu wykonywania decyzji RDOŚ przez MPWiK w okresie następującym po złożeniu przez Spółkę odwołania od decyzji RDOŚ przy całkowitym pominięciu okoliczności prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, w tym wskazanych w odwołaniu Spółki od decyzji RDOŚ; zastosowanie wskazanych powyżej przepisów skutkowałoby co najmniej przeprowadzeniem instancyjnej kontroli decyzji RDOŚ oraz koniecznością rozpatrzenia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, w tym wskazanych w odwołaniu MPWiK od decyzji RDOŚ;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na arbitralnej ingerencji w treść cytowanych zarzutów Spółki wobec decyzji RDOŚ, braku odniesienia się do wątpliwości MPWiK względem postępowania w tej sprawie, w tym do zarzutów dotyczących wydania decyzji RDOŚ z naruszeniem przepisów o właściwości, oraz wyłączeniu z uzasadnienia faktycznego informacji na temat działań podejmowanych Spółkę w celu ograniczenia oddziaływania na środowisko;
5) art. 6 pkt 11 lit. b w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki [...] za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej i Rozporządzenia szkodowego pomimo, że wyniki przeprowadzonych badań i analiz nie potwierdzają możliwości kwalifikacji tego zdarzenia jako wymagającego wydania decyzji nakładającej na MPWiK obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych.
Wobec powyższego, Spółka wniosła o:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej Decyzji i poprzedzającej ją decyzji RDOŚ oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na MPWiK obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych na podstawie przepisów ustawy szkodowej;
alternatywnie,
2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na MPWiK obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych na podstawie przepisów ustawy szkodowej;
alternatywnie,
3) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. uchylenie w całości decyzji obu instancji w całości oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na MPWiK obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych na podstawie przepisów ustawy szkodowej.
Ponadto, Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi MPWiK wskazał, że spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół kwestii dopuszczalności kwalifikacji awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki [...] spowodowanego awarią systemu rurociągów transportujących ścieki komunalne z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" jako zdarzenia objętego zakresem stosowania przepisów ustawy szkodowej. Skarżąca Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie doszło do zastosowania przez GDOŚ i RDOŚ przepisów określających zasady odpowiedzialności za powodowanie szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia taką szkodą, chociaż w czasie wystąpienia zdarzenia poddawanego ocenie nie obowiązywały żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego określające kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie taką szkodą, oraz umożliwiające kwalifikację poszczególnych zdarzeń jako tego rodzaju szkody lub bezpośrednie zagrożenia takimi szkodami w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej.
MPWiK odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, wskazał, że pierwszą przyczyną, dla której decyzje obu instancji powinny zostać w całości wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc jest fakt ich wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi kwalifikowaną wadę obu decyzji administracyjnych uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności w całości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Spółka szeroko omówiła zagadnienie "właściwości organów" oraz wskazała, że RDOŚ i GDOŚ prowadziły postępowanie administracyjne i wydawały rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, czyli regulacji upoważniających do zajmowania się przez RDOŚ i GDOŚ określoną przedmiotowo kategorią spraw - bezpośrednimi zagrożeniami szkód w środowisku w wodach powierzchniowych. Skarżąca zwróciła uwagę, że zaskarżona Decyzja w żaden sposób samodzielnie nie odnosi się do przyczyn, dla których zdecydowano się na uruchomienie w stosunku do MPWiK procedury przewidzianej w przepisach ustawy szkodowej. Spółka podniosła, że na potrzeby nałożenia na MPWiK obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych, RDOŚ i GDOŚ całkowicie odstąpiły od przeprowadzenia jakichkolwiek analiz pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy w przypadku awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki [...], jest w ogóle dopuszczalne stosowanie przepisów ustawy szkodowej.
W ocenie Spółki, zanim jakikolwiek RDOŚ lub GDOŚ podejmie czynności na podstawie przepisów ustawy szkodowej, w tym wyda decyzję na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że określone oddziaływanie na konkretny element przyrodniczy (np. wody powierzchniowe) spełnia kryteria właściwe dla szkody w środowisku w oparciu o przesłanki przewidziane w odpowiednich przepisach dla tego elementu przyrodniczego (np. wód powierzchniowych), przyjęte przez prawodawcę polskiego.
MPWiK wskazał, że obowiązującym w dniu wydania decyzji RDOŚ, a następnie GDOŚ, aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 10 ustawy szkodowej jest Rozporządzenie szkodowe. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego Rozporządzenia określa ono kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku w wodach. Na gruncie § 3 pkt 1 Rozporządzenia szkodowego kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w wodach jest mierzalna znacząca negatywna zmiana albo zmiany przynajmniej jednego z elementów jakości lub ilości służących do klasyfikacji: a) potencjału ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych, b) stanu ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych, c) stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych, d) stanu ilościowego jednolitych części wód podziemnych - o których mowa w przepisach prawa wodnego, w szczególności powodujące pogorszenie klasyfikacji tego elementu, z wyłączeniem zmian, które zostały dopuszczone na podstawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 68 Prawa wodnego.
W konsekwencji, w § 3 pkt 1 Rozporządzenia szkodowego zawarto wymóg skonfrontowania zgromadzonych informacji z kryteriami wynikającymi z aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 53 ust. 1 Prawa wodnego (dla jednolitych części wód podziemnych) oraz art. 53 ust. 4 Prawa wodnego (dla jednolitych części wód powierzchniowych).
Ponadto, w zakresie naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., MPWiK wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania Spółki oraz nie uwzględnia w całości żądania MPWiK wyrażonego w odwołaniu od decyzji RDOŚ. Stąd też, zdaniem skarżącego na GDOŚ ciążył obowiązek zawarcia w decyzji właściwego uzasadnienia. Spółka podniosła, że okoliczności prawne i faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie zostały rozpatrzone przez RDOŚ i GDOŚ w wyczerpujący sposób. W ocenie MPWiK, należy uznać, że RDOŚ i GDOŚ nie uczynili zadość wymogom prawidłowości postępowania określonym w art. 7 in fine KPA, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ przeprowadzenie przez RDOŚ i GDOŚ postępowania dowodowego zgodnie z wymaganiami przewidzianymi przez prawo wykluczyłoby możliwość zakwalifikowania awaryjnego wprowadzania ścieków do rzeki [...] jako bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach powierzchniowych wyłącznie w oparciu o potoczne (pozaprawne) rozumienie przez RDOŚ pojęcia szkody w środowisku oraz dokonaną przez RDOŚ i GDOŚ ocenę "przybliżonych" (RDOŚ i GDOŚ) wyników "przykładowych" (RDOŚ) badań.
Skarżący wskazał także, iż ani przepisy ustawy szkodowej, ani jakiekolwiek inne przepisy prawa nie wprowadzają jednoinstancyjności postępowań dotyczących szkód w środowisku lub bezpośrednich zagrożeń takimi szkodami, dlatego też w niniejszej sprawie w pełni powinny znaleźć zastosowanie gwarancje przewidziane w art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji. Spółka podkreśliła, że zaskarżona decyzja nie stanowi nawet aktu administracyjnego ograniczającego się do kontroli decyzji RDOŚ (co samo w sobie byłoby naruszeniem art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji), lecz wyłącznie dokonuje podsumowania sposobu wykonywania przez MPWiK, decyzji RDOŚ oraz jedynie dwoma fragmentami różnych zdań kwituje kwestię zgodności decyzji RDOŚ z prawem. Zdaniem MPWiK, w konsekwencji, GDOŚ de facto nie przeprowadził żadnego postępowania administracyjnego, lecz ograniczył się do podsumowania wykonania decyzji RDOŚ przez Spółkę i umorzenia postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie pozwala na potwierdzenie, że w okresie pomiędzy otrzymaniem akt sprawy przez GDOŚ, a wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do - wymaganych na gruncie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji: weryfikacji prawnej zdolności RDOŚ (i GDOŚ) do podejmowania wiążących rozstrzygnięć w oparciu o przepisy ustawy szkodowej, analizy merytorycznych podstaw nałożenia na MPWiK obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych na podstawie przepisów ustawy szkodowej, rozpoznania przez GDOŚ zarzutów względem decyzji RDOŚ przedstawionych w odwołaniu Spółki, dokonania oceny zasadności zarzutów stawianych decyzji RDOŚ przez MPWiK, rozpatrzenia materiału dowodowego przedłożonego wraz z odwołaniem od decyzji RDOŚ.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
GDOŚ wskazał, że konstrukcja prawna bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, zdefiniowanego w art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej dotyczy odpowiedzialności prewencyjnej. Podstawę do podejmowania działań prewencyjnych stanowi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku. Organ odwoławczy podał, że szkoda może zostać uznana za wysoce prawdopodobną, jeżeli jest typowym skutkiem prowadzonego działania, biorąc pod uwagę wszystkie cechy tego działania i poszczególne elementy związku przyczynowego, które prowadzą do powstania danego skutku. W myśl art. 6 pkt 11 lit. b) przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenianą w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w wodach, mającą m.in. znaczący, negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód.
Ponadto GDOŚ wskazał, że art. 15 ustawy szkodowej ustawodawca uregulował sankcję, jaka spotka podmiot korzystający ze środowiska, gdy ten zaniecha podjęcia działań zapobiegawczych, czy naprawczych. Wówczas regionalny dyrektor powinien nałożyć na taki podmiot obowiązek podjęcia odpowiednich czynności. Nałożenie obowiązku następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że powinno zostać przeprowadzone postępowanie administracyjne zgodnie z wymaganiami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy szkodowej, podmiot korzystający ze środowiska ma obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska. Współdziałanie podmiotu korzystającego ze środowiska oraz organów ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia działań naprawczych ma za zadanie ich optymizację, gdyż organ ochrony środowiska ma do dyspozycji odpowiednie instrumenty prawne, a także potrafi skutecznie ocenić skuteczność działań naprawczych. Dopiero ocena przez organ, iż działania naprawcze przyniosą pożądany efekt, spowoduje, że warunki tych działań zostaną uzgodnione. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej Spółki, aby RDOŚ i GDOŚ była niewłaściwa do nałożenia na MPWiK obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych oraz oceny wykonania takiego obowiązku, gdyż artykułem kompetencyjnym ustawy szkodowej jest art. 7, bowiem mówi on wprost, iż organem podejmującym działania na podstawie ustawy szkodowej jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W ocenie organu odwoławczego został dochowany wymóg związany z realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), bowiem nie tylko rozpatrzono odwołanie od zaskarżonej decyzji, ale także organ zbadał sprawę w jej całokształcie, wydając stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a co więcej organ odwoławczy wydał orzeczenie, będące w zgodzie z alternatywnym żądaniem Spółki w sprawie, a zatem należy uznać, iż tym bardziej skarga na skarżoną decyzję jest bezzasadna.
Pismem z dnia 16 października 2020 r. (data pisma) MPWiK wniosło replikę na odpowiedź na skargę organu. W przedmiotowym piśmie Spółka wskazała, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie od początku obejmowało wyłącznie zarzucane Spółce bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w wodach, a nie w gatunkach chronionych. W ocenie Spółki zestawienie decyzji RDOŚ i GDOŚ mogłoby doprowadzić do wniosku, że MPWiK miałaby spowodować bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w wodach, o którym mowa w ustawie szkodowej, lecz wskutek wykonania decyzji RDOŚ postępowanie w tej sprawie mogło zostać umorzone. Skarżąca podniosła, że ewentualne oddalenie skargi, skutkowałoby uznaniem MPWiK za odpowiedzialną spowodowania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach, ponieważ o takiej kwalifikacji awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych przesądzałaby decyzje organów obu instancji. MPWiK wskazał, że Spółka nie może zostać uznaną za podmiot korzystający ze środowiska, który wywołał bezpośrednie zagrożenie w środowisku w wodach, gdyż w rezultacie zaniechania prawodawczego po stronie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, RDOŚ i GDOŚ nie dysponowały – przewidzianymi przez ustawę szkodową i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 1383) – kryteriami właściwymi dla oceny awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych z perspektywy przepisów ustawy szkodowej.
Spółka zwróciła uwagę, że odpowiedź GDOŚ jest pierwszym dokumentem w tej sprawie, w świetle którego, obszar oddziaływania awarii miałby wykraczać poza odległość do 2500 m od miejsca awaryjnego wprowadzenia ścieków do rzeki [...]. W ocenie MPWiK, organy obu instancji w decyzjach wskazywały tylko przykładowe badania.
Odnośnie kwestii oddziaływania na środowisko na całej długości powierzchni rzeki, Spółka wskazała, że z decyzji wynika, iż oddziaływanie takie miało wyłącznie ściśle lokalny charakter. W konsekwencji twierdzenie GDOŚ o rzekomym oddziaływaniu na środowisko na całej długości powierzchni rzeki, nie tylko nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, ale zostało wykluczone przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska właściwych na obszarach, na których takie oddziaływanie miałoby mieć miejsce, o czym wprost poinformowano w uzasadnieniu decyzji RDOŚ i GDOŚ. Budzi to uzasadnione wątpliwości co do tego, czy RDOŚ i GDOŚ rzeczywiście poddawali weryfikacji wpływ wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki [...] z punktu widzenia ich "mierzalności" i powodowania "znaczącej negatywnej zmiany", wymaganych przez ustawę szkodową.
Ponadto Spółka wskazała, że procedura ustalenia, czy doszło do wystąpienia szkody w środowisku w wodach lub bezpośredniego zagrożenia taką szkodą, nie może być dowolna. W ocenie MPWiK jest to na tyle skomplikowana materia, że ustawodawca uznał za konieczne szczegółowe jej rozwinięcie w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 10 ustawy szkodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne szczegółowe przytaczanie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r. uchylająca w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października oraz umarzająca postępowanie przed tym organem z uwagi.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] działając na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1862, zwana: "ustawą szkodową"), ww. decyzją, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, spowodowanego zaistniałą w dniach 27 i 28 sierpnia 2019 r. awarią systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" i zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] z wylotu awaryjnego na wysokości ul. [...] w [...], nałożył na MPWiK w [...] obowiązki przeprowadzenia określonych działań zapobiegawczych, tj.:
1. 1) przeprowadzenia w terminie do dnia 4 października 2019 r. działań zapobiegawczych polegających na dogęszczeniu krat odseparowujących nieczystości stałe ze ścieków z lewobrzeżnej części [...] kierowanych tymczasowymi rurociągami do oczyszczalni ścieków "[...]" oraz zagwarantowaniu uelastycznienia napływu ścieków poprzez niepodpiętrzanie poziomu ścieków w komorze przed kratami w obiekcie przy ul. [...] - w celu zapewnienia braku uderzeń hydraulicznych (w szczególności nagłego wzrostu napływu ścieków w jednostce czasu niewynikającego z cyklu dobowego), a także zapewnieniu stabilnej i wydajnej przepustowości ww. krat;
2) pisemnego raportowania tutejszemu organowi realizacji obowiązku określonego w pkt 1 w cyklu jednodniowym;
3) potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu poprzez dostarczenie tutejszemu organowi w terminie do dnia 11 października 2019 r. kompletnej dokumentacji opisującej wdrożone rozwiązania, potwierdzającej ich funkcjonowanie oraz opisującej spełnienie przez nie przyjętych założeń (w szczególności w postaci raportów z cogodzinnych odczytów danych z urządzeń pomiarowych, znajdujących się w obiekcie przy ul. [...] w [...], określających natężenie przepływu ścieków w m³/s);
2. 1) przeprowadzenia w terminie do dnia 15 listopada 2019 r. działań zapobiegawczych polegających na zrealizowaniu trwałego i niezależnego od warunków hydrologicznych na rzece [...] oraz warunków atmosferycznych przedsięwzięcia umożliwiającego przesył ścieków z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" na poziomie nie niższym niż miało to miejsce przed wymienioną wyżej awarią, tj. awaryjny zrzut ścieków do rzeki [...] jest dopuszczalny tylko w sytuacji, w której z uwagi na ilość ścieków w systemie kanalizacyjnym byłyby one również zrzucane awaryjnie do rzeki [...] przy prawidłowo działających rurociągach znajdujących się pod dnem rzeki, które obecnie uległy awarii - zgodnie z ustaleniami decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r, znak: [...];
2) przedłożenia tutejszemu organowi w terminie do dnia 15 października 2019 r. harmonogramu realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1;
3) potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu poprzez dostarczenie tutejszemu organowi w terminie do dnia 18 listopada 2019 r. kompletnej dokumentacji opisującej zrealizowane przedsięwzięcie, potwierdzającej jego funkcjonowanie oraz opisującej spełnienie przez nie przyjętych założeń;
4) pisemnego raportowania tutejszemu organowi w cyklu jednotygodniowym postępu w realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1, wykonywanego wg harmonogramu, o którym mowa w pkt 2;
Jednocześnie organ I instancji odstąpił od określenia stanu do jakiego ma zostać przywrócone środowisko w przypadku przedsięwzięć i działań, o których mowa w ust. 1 i 2. Ponadto, przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie dotyczącym ust. 1 i ust. 2.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że powyższa decyzja została w całości wykonana, dlatego też powinna być ona uchylona i powinno się umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz poprzedniej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest ustawa szkodowa.
Ustawa ta określa nie tylko zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku, ale i naprawę szkód w środowisku (art. 1). Przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 1) spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; 2) spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Przepisy ustawy stosuje się także do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2).
W rozumieniu art. 6 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku - rozumie się przez to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.
Natomiast pod pojęciem szkody w środowisku - rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska:
a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych (...),
b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód lub stan środowiska wód morskich w obszarach morskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125, 730 i 1495), z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.
Ustawa szkodowa rozróżnia więc pojęcie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku od pojęcia szkody w środowisku, przewidując w tym zakresie odpowiednie procedury działania.
Zgodnie z art. 9 ustawy w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze.
Natomiast w przypadku wystąpienia szkody w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany do: 1) podjęcia działań w celu ograniczenia szkody w środowisku, zapobieżenia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego opanowania, powstrzymania, usunięcia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszczenia lub innych szkodliwych czynników; 2) podjęcia działań naprawczych.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy szkodowej jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku nie zostało zażegnane, mimo przeprowadzenia działań zapobiegawczych, lub wystąpiła szkoda w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie zgłosić ten fakt organowi ochrony środowiska i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska, na każde żądanie organu ochrony środowiska, jest obowiązany niezwłocznie udzielić informacji o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku lub szkodzie w środowisku, także jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie, że takie zagrożenie lub taka szkoda wystąpiły (ust. 3 ww. artykułu).
Jeżeli chodzi o warunki przeprowadzania działań naprawczych podmiot korzystający ze środowiska uzgadnia je z organem ochrony środowiska (art. 13 ustawy). Uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych następuje w drodze decyzji.
Na mocy art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska lub w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2, podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, organ ochrony środowiska:
1) wzywa do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych;
2) jeżeli nie przedłożono wniosku zgodnie z wezwaniem - w drodze decyzji, nakłada obowiązek przeprowadzenia działań.
Jeżeli chodzi o wystąpienie szkody w środowisku - zgodnie z art. 10 ustawy Minister właściwy do spraw środowiska, kierując się potrzebą zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku. W wydanym na podstawie ww. przepisu rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 1383) wskazano, że (§ 3) kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w wodach jest mierzalna znacząca negatywna zmiana: 1) albo zmiany przynajmniej jednego z elementów jakości lub ilości służących do klasyfikacji: a) potencjału ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych, b) stanu ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych, c) stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych, d) stanu ilościowego jednolitych części wód podziemnych - o których mowa w przepisach prawa wodnego, w szczególności powodujące pogorszenie klasyfikacji tego elementu, z wyłączeniem zmian, które zostały dopuszczone na podstawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 68 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125 i 534).
Na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125, 534 i 1495) rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego oraz sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych, a także środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych zostało wydane w dniu 11 października 2019 r. z mocą obowiązującą od 8 listopada 2019 r.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na wstępie, że rację ma skarżąca, iż ww. rozporządzenie zostało wydane i zaczęło obowiązywać po wybuchu awarii i po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji w sprawie. Jednakże, zdaniem Sądu pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W niniejszej sprawie strona twierdzi przede wszystkim, że nie może (i na żadnym etapie postępowania w tej sprawie nie mogła) zostać uznaną za podmiot korzystający ze środowiska, który wywołał bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, gdyż w rezultacie zaniechania prawodawczego po stronie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, RDOŚ i GDOŚ nie dysponowały przewidzianymi przez ustawę szkodową i rozporządzenie szkodowe kryteriami właściwymi dla oceny awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych z perspektywy przepisów ustawy szkodowej. Zdaniem strony nieokreślenie zestawu takich kryteriów we właściwym rozporządzeniu czyniło prawnie niedopuszczalnym - w odniesieniu do oddziaływań na wody powierzchniowe - korzystanie przez RDOŚ i GDOŚ z mechanizmów przewidzianych w krajowym systemie przepisów określających zasady odpowiedzialności za powodowanie szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia taką szkodą. Zdaniem strony to z kolei uzasadnia wyeliminowanie Zaskarżonej Decyzji oraz poprzedzającej jej Decyzji RDOŚ z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).
Sąd powyższego stanowiska nie podzielił. Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały ww. przepisy wydając swoje rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu strona niezasadnie wiąże późniejsze wydanie rozporządzenia uszczegóławiającego kryteria wystąpienia szkody w środowisku z brakiem podstaw do wydania decyzji związanej z powstaniem bezpośredniego zagrożenia taką szkodą w przyszłości. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie wydane decyzje (jak wynika choćby z ich sentencji) dotyczą bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Dlatego też brak przepisów wykonawczych (rozporządzenia) w zakresie uszczegółowienia kryteriów oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku nie może powodować wyłączenia stosowania przepisów ustawy dotyczących powstania bezpośredniego zagrożenia taką szkodą.
Zauważyć należy, że z decyzji wydanej w pierwszej, jak i w drugiej instancji wynika, iż zostały one wydane w związku ze stwierdzeniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a nie w związku ze stwierdzeniem wystąpienia takiej szkody w środowisku. Organ drugiej instancji wskazał np., że uchylenie decyzji RDOŚ i umorzenie postępowania w sprawie nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia szkody w gatunku chronionym lub chronionym siedlisku przyrodniczym, w związku ze zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...].
Podkreślić należy, że w sprawie jest bezsporny stan faktyczny dotyczący samego zdarzenia, jego wystąpienia, przebiegu oraz działań podjętych w związku z nimi przez stronę i inne organy. Wprawdzie strona potwierdza, że wykonała decyzję organu pierwszej instancji, jednakże uważa, że nie powinna być ona w ogóle wobec niej wydana. Takie zachowanie strony już samo w sobie może budzić wątpliwości.
Jak wskazano wyżej z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Mając powyższe na uwadze w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że ww. prawdopodobieństwo nie wystąpiło w związku z przedmiotową awarią.
Za organami przypomnieć należy, że w odpowiedzi na wystąpienia Regionalnego Dyrektora skarżąca, a także organy inspekcji sanitarnej oraz ochrony środowiska przekazywały do organu sprawozdania z monitoringu jakości wody w [...], a także informacje dotyczące podjętych przez te podmioty działań w sprawie. Otrzymywane dane wskazywały na wyraźne - przynajmniej do czasu uruchomienia tymczasowego układu przesyłowego w dniu 14 września 2019 r. - antropogeniczne zanieczyszczenie tej wody, zarówno w aspekcie fizykochemicznym, jak i bakteriologicznym.
W tym miejscu, w odniesieniu do zarzutu strony, że organ nie uzasadnił swojej oceny sytuacji w szczegółowy sposób, zauważyć należy, iż organ rzeczywiście przywołał w uzasadnieniu decyzji przykłady z wyników przeprowadzonych badań. Wskazał jednak, że szczegółowy materiał dowodowy w tym zakresie na podstawie danych uzyskiwanych z określonych punktów badawczych znajduje się w aktach sprawy. Zaznaczyć należy, że bezspornym jest, iż pełnomocnik strony miał wyznaczony termin na zapoznanie się z tym materiałem dowodowym, co też uczynił.
Zdaniem Sądu rację ma organ pierwszej instancji, że charakter tych zanieczyszczeń (właściwy w przewadze dla ścieków komunalnych), miejsca ich występowania (stwierdzano gorszy stan wody poniżej miejsca zrzutu ścieków niż powyżej tego miejsca) oraz swoista wyraźna korelacja czasowa z opisywaną awarią potwierdzały zależność przyczynowo-skutkową i przestrzenno-czasową między zaistniałą awarią oraz niekontrolowanym zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki a zmianami parametrów wody w konsekwencji zdecydowanym pogorszeniem jej jakości. Prawidłowo w tym zakresie organ wskazał także na wyniki jednych z badań wykonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska z użyciem próbek wody pobranej w dniu 8 września 2019 r., gdzie stwierdzono pogorszenie parametrów wody z rzeki [...] we wskazanych wskaźnikach. Podobnie w przypadku badań bakteriologicznych, słusznie organ odwołał się, dla przykładu do badań próbek wody pobranej w dniu 6 września 2019 r. przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...], które wskazały na zwiększenie liczby bakterii w próbce wody pobranej poniżej zrzutu ścieków w odniesieniu do próbki wody pobranej powyżej tego zrzutu. Tak samo, gdy chodzi o zawartość bakterii grupy coli typu kałowego w próbce wody pobranej jako tło na odcinku w okolicach ul. [...] w [...], która wynosiła 249 NPL, natomiast w próbce wody pobranej 500 m poniżej zrzutu ścieków przy lewym brzegu - 2,2 mln NPL.
Wprawdzie organ rzeczywiście stwierdził, że przybliżone wyniki badań wskazują, iż w związku ze zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] istnieje bezpośrednie zagrożenie wystąpienia szkody w wodach. Jednakże, zdaniem Sądu, użycie określenia "przybliżone wyniki" było związane z uzasadnieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą, a nie wystąpienia tej szkody. Organ słuszne wskazał na okoliczności, w tym wyniki badań potwierdzających wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia takiej szkody – bezpośrednie zagrożenie taką szkodą.
Rację ma skarżąca, że w decyzji organu pierwszej instancji nie przytoczono wyników wszystkich badań, tylko przykładowe, jednakże to nie zmienia faktu, iż wzięto je pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie, zwłaszcza, że wprost odwołano się do szczegółowych badań zawartych w aktach sprawy.
W odniesieniu do zarzutów strony wskazać należy również, że z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej wynika, że stan początkowy ma być "oszacowany" na podstawie dostępnych informacji, nie zaś dokładnie ustalony jedynie na podstawie danych sprzed powstania szkody. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2658/15) oraz z dnia 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1806/19). Ustawa dopuszcza więc pewien brak precyzyjności.
W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska strony, że organ oparł swoją ocenę tylko na potocznym rozumieniu pojęcia "bezpośrednie zagrożenia szkodą w środowisku". W tym zakresie organ odwołał się do wyników szczegółowych badań przeprowadzanych przez uprawnione, wyspecjalizowane i doświadczone organy.
Jeżeli chodzi o uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji. Organ ten potwierdził stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji oraz słusznie przeanalizował działania podjęte przez stronę celem wykonania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził on wprost, że weryfikowana przez niego decyzja jest uchylona nie z powodu jej niezgodności z prawem, tylko z powodu jej wykonania przez stronę. Rozstrzygnięcie określa więc prawidłowy kierunek argumentów uzasadnienia.
Zdaniem Sądu, jeżeli chodzi o meritum sprawy, zasadnie organy uznały, że istniało bezpośrednie zagrożenie dla środowiska z uwagi na to, iż w wyniku podjętych, nie przez skarżącą, tylko przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (zw. dalej "PGWWP"), doraźnych działań zapobiegawczych wybudowano most pontonowy przez rzekę [...] i ułożono na nim tylko tymczasową kanalizację przejmującą, początkowo w części, a później w całości, zrzut ścieków i kierującą je do oczyszczalni ścieków "[...]". Organ słusznie uznał to rozwiązanie za tymczasowe, choćby z tego powodu, że PGWWP stwierdziło, iż zakładany okres eksploatacji mostu pontonowego i rurociągów zakończy się 13 listopada 2019 r. zaznaczając, że jest to termin jedynie umowny i może on ulec skróceniu w zależności od czynników atmosferycznych i hydrologicznych. Podobnie Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych poinformował, że czas funkcjonowania przeprawy mostowej będzie wynosił około dwa miesiące z zastrzeżeniem, że termin ten warunkowany jest hydrologią rzeki oraz pogodą i z powodu wystąpienia niekorzystnych uwarunkowań może być skrócony.
Organ prawidłowo uznał również, że wobec niekompletnego i nieadekwatnego zakresu działań zapobiegawczych względem rodzaju i skali zaistniałego zdarzenia oraz danych potwierdzających jedynie krótkotrwałą perspektywę funkcjonowania mostu pontonowego i tymczasowego rurociągu należy, działając na podstawie przytoczonego wyżej art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, wezwać stronę do przedłożenia wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań zapobiegawczych, zawierającego szczegółowy opis planowanych do realizacji trwałych rozwiązań ograniczających źródła i skutki negatywnego oddziaływania na środowisko wraz z ich szczegółowym harmonogramem. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Strona nie kwestionuje w niniejszej sprawie braku formalnego złożenia takiego wniosku.
Zauważyć należy również za organem, że wraz z dokumentacją przekazaną przez PGWWP w związku z posiedzeniem zespołu zarządzania kryzysowego przekazano m.in. dokumentację zdjęciową obrazującą zapychanie się koszy ssawnych na utrzymywanej przez PGWWP instalacji pompowej, poprzez niewłaściwe oczyszczanie frakcji stałej przez MPWiK. MPWiK pismem z dnia 26 września 2019 r. poinformowało, że:
- realizuje naprawę uszkodzonego układu przesyłowego, w związku z czym odstąpiono od budowy rurociągu tymczasowego przez Most [...];
- Spółka otrzymała decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazującą naprawę uszkodzonych rurociągów technologicznych w tunelu;
- w dniu 20 września 2019 r. zakończono roboty demontażowe, które polegały na usunięciu 107 m każdego z rurociągów oraz dociążającej je płyty betonowej; w ich miejsce zostaną zamontowane nowe stalowe rury; ponadto zostanie przeprowadzona naprawa instalacji i urządzeń elektrycznych oraz aparatury kontrolno-pomiarowej;
- trwają prace projektowe oraz negocjacje z wykonawcą w sprawie umowy na roboty budowlane, a także uzgodnienia z ekspertami, którzy odpowiadają za konsultacje dotyczące tego projektu oraz trwa proces zamawiania odpowiednich materiałów budowlanych;
- założony termin uruchomienia przepływu ścieków pod [...] do Oczyszczalni Ścieków "[...]" to 15 listopada 2019 r.
Ponadto Państwowa Powiatowa Inspekcja Sanitarna poinformowała organ, że w związku z zaistniałym zdarzeniem, wzmożony został nadzór nad bezpieczeństwem wody poprzez wykonywanie dodatkowych analiz próbek pobieranych zarówno z nurtu rzeki [...], jak i punktów w sieci wodociągu [...]. W czasie trwania zrzutu ścieków do rzeki [...] oraz bezpośrednio po zorganizowaniu przesyłu na moście pontonowym, na bieżąco przypominał on mieszkańcom, aby: unikać przebywania i zabaw dzieci w bezpośrednim kontakcie z wodami [...], nie łowić ryb, nie uprawiać sportów wodnych, nie poić zwierząt, nie pobierać wody z [...] na potrzeby żywieniowe i gospodarcze (np.: podlewanie trawy, warzyw, mycie samochodów, itp.). PPIS jednocześnie poinformowała, że woda w sieci wodociągu [...] była i jest bezpieczna, nie zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców. Odnośnie kwestii dotyczącej procesu ozonowania, w przedłożonym piśmie zawarta została jednak informacja, iż PPIS nie posiada kompetencji do nadzorowania procesów ozonowania ścieków, w tym oceny ich skuteczności.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zwłaszcza niekwestionowany fakt braku złożenia wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań zapobiegawczych zgodnie z wezwaniem z dnia 17 września 2019 r., na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy szkodowej prawidłowo organ nałożył obowiązek przeprowadzenia przez Spółkę określonych działań zapobiegawczych.
W decyzji organ pierwszej instancji wskazał na szczegółowe okoliczności świadczące o tym, że podejmowane działania zapobiegawcze nadal nie eliminują zagrożenia wystąpienia szkody w środowisku, gdyż tymczasowy układ przepompowania - z racji swojego charakteru pracy oraz możliwych do zastosowania rozwiązań technicznych - nie jest w stanie zapewnić funkcjonalności, która miała miejsce na układzie przed awarią systemu przesyłowego.
Ponownie podkreślić należy, że strona nie kwestionuje powyższych okoliczności, w szczególności nie kwestionuje zasadności działań zarówno krótkoterminowych - usprawniających funkcjonowanie tymczasowych rozwiązań zapewniających przesył ścieków do oczyszczalni, jak i długoterminowych – (skutecznych dla całkowitego wyeliminowania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku), polegających na realizacji trwałego i niezależnego od warunków hydrologicznych na rzece i warunków atmosferycznych przedsięwzięcia umożliwiającego przesył ścieków z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]". Pomimo potwierdzenia przez stronę faktycznego wykonania powyższych czynności skarżąca nadal uważa, że w niniejszej sprawie nie zaistniało bezpośrednie zagrożenie dla szkody w środowisku.
Zdaniem Sądu powyższe okoliczności i zdarzenia, a w szczególności charakter awarii, jaj skutki i działania podjęte przez stronę oraz przez inne organy, przemawiają za zasadnością i prawidłowością wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Konsekwentnie, wobec niekwestionowanego przez stronę i przez organ, wykonania tej decyzji przez skarżącą, uzasadniona i zgodna z prawem jest decyzja organu drugiej instancji.
Sąd nie podzielił również stanowiska strony co do braku właściwości rzeczowej Regionalnego, jak i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przy wydaniu przedmiotowych decyzji. Strona ww. niewłaściwość wiąże z późniejszym niż data zdarzenia wydaniem rozporządzenia wykonawczego dotyczącego uszczegółowienia kryteriów oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku.
Znamienne w sprawie jest, że strona sama zawiadomiła w dniu 28 sierpnia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o awarii, uznając go tym samy za organ właściwy w tej sprawie, jak również potwierdziła wykonanie nałożonych przez niego obowiązków.
Zauważyć należy, że wobec zaistnienia przytoczonych powyżej okoliczności zasadne było podjęcie działań przez przedmiotowe organy ochrony środowiska, a wnioski strony w tym zakresie są zbyt daleko idące.
Zgodnie z art. 131 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) do zadań Regionalnego Dyrektora ochrony środowiska należy:
przeprowadzanie postępowań i wykonywanie innych zadań, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Natomiast na podstawie art. 127 tej ustawy do zadań Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy m.in.: 1) współudział w realizacji polityki ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody i kontroli procesu inwestycyjnego; 2) kontrola odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.
Ponadto przede wszystkim z art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej wynika, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a organem wyższego stopnia w stosunku do regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 7a ustawy).
Zdaniem Sądu uznanie za zasadną argumentacji strony doprowadziłoby do wyłączenia możliwości działania wyspecjalizowanych, doświadczonych, powołanych do tego organów ochrony środowiska w sytuacji, gdy sama strona nie była w stanie usunąć przedmiotowej awarii systemu rurociągów, na skutek której doszło do zrzutu nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...].
Biorąc pod uwagę charakter awarii, jej zakres oraz skutki, niezrozumiałym jest podnoszenie przez stronę rzeczowej niewłaściwości organów ochrony środowiska w przedmiotowej sprawie. Zwłaszcza, że w wyniku awarii narażone mogło być zdrowie wszystkich korzystających z wód rzeki [...].
Zauważyć należy również, że art. 74 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.
Obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.).
Nie można w sprawie zapomnieć również o możliwym zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt korzystających z wód rzeki [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi szczegółowo opisanych w jej uzasadnieniu, a dotyczących naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.
W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy szkodowej, czy przepisów wykonawczych.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo rozważyły wszystkie okoliczności sprawy, prawidłowo zgromadziły, wystarczający materiał dowodowy w sprawie, odpowiednio go oceniły, jak również w wystarczający sposób dały temu wyraz w swoich uzasadnieniach. Prawidłowo też zastosowano w sprawie przepisy prawa materialnego, w szczególności dotyczące właściwości organów.
Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi w zakresie nie odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie organ nie opisał ponownie przebiegu zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, jednakże wskazał na zdarzenia mające miejsce na etapie postępowania odwoławczego oraz podał zasadnicze powody faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Siłą rzeczy jego argumentacja skupiała się wokół tych zagadnień. Jeżeli chodzi o podstawowy zarzut strony - właściwość organów ochrony środowiska, jakimi są Regionalny i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sprawie, słusznie wskazano na str. 11 zaskarżonej decyzji, że współdziałanie podmiotu korzystającego ze środowiska oraz organów ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia działań naprawczych ma za zadanie ich optymalizację, gdyż organ ochrony środowiska ma do dyspozycji odpowiednie instrumenty prawne, a także potrafi obiektywnie ocenić skuteczność działań naprawczych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ze skutkiem ex tunc (od początku), zwłaszcza, że zarówno strona, jak i organ potwierdzają, że decyzja organu pierwszej instancji została przez skarżącą wykonana.
Strona w sposób obszerny i drobiazgowy uzasadniła swoje stanowisko w sprawie zawarte zarówno w skardze, jak i dalszym piśmie procesowym. Zdaniem Sądu argumenty strony stanowią jednak tylko polemikę ze stanowiskiem organu.
Z uwagi na to Sąd odniósł się przede wszystkim do głównych zarzutów strony, gdyż ich rozważenie decyduje o rozstrzygnięciu w sprawie.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.