IV SA/Wa 133/21

IV SA/Wa 133/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/
Kaja Angerman
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
I OSK 1339/21 - Wyrok NSA z 2024-10-28
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. znak: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu odwołania J.G., reprezentowanego przez T.K. (dalej strona) od decyzji Nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej Dyrektor RDLP) z dnia [...] października 2020 r., znak [...], odmawiającej wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej [...] ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] położonej w miejscowości [...] z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą - utrzymał ww decyzję w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
J.G. w dniu [...] maja 2020 r. wystąpił do Dyrektora RDLP z wnioskiem (uzupełnionym w dniu 23 lipca 2020 r., w dniu 20 sierpnia 2020 r. oraz w dniu 1 października 2020 r.) o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej ww gruntów leśnych.
Analizując powyższe organ I instancji wskazał, iż z zapisów dołączonego do wniosku wypisu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011r., (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.), Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2013r. oraz Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2017r. wynika, iż przedmiotowa działka, w miejscu projektowanej inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy pensjonatowej i mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zgodnie z § 18 ww Uchwały: 1. "Dla gruntów leśnych, które otrzymały zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele inwestycyjne: 1) dopuszcza się pod zabudowę pod warunkiem zachowania charakteru leśnego działek; 2) lokalizacja nowej zabudowy lub rozbudowa musi uwzględniać maksymalne zachowanie istniejącego drzewostanu. 2. Dla wszystkich zabudowanych lub przeznaczonych do zabudowy działek z gruntami leśnymi nakazuje się na tych gruntach zachowanie drzewostanu oraz leśnego charakteru ściółki i podszytu, z gatunkami i charakterystycznymi dla boru sosnowego i boru mieszanego".
W odniesieniu do ww § 18, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. (uzyskaną przy sporządzaniu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) Marszałek Województwa [...] w [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tj. pod zabudowę o charakterze uzdrowiskowym, zabudowę pensjonatową, zabudowę mieszkaniową oraz usługową ustalając zasady:
- dopuszczenie zabudowy z zachowaniem charakteru leśnego działek;
- zachowanie minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej na działkach o pow. powyżej 2000 m2;
- zachowanie minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej na działkach o powierzchni mniejszej niż 2000 m2;
- posadowienie czy ewentualna rozbudowa budynku z uwzględnieniem istniejącego cennego drzewostanu.
Z kolei w § 36 ww Uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od [...] do [...] m.in. ustalono, iż na jednej normatywnej działce (3000 m.kw.) może być usytuowany tylko jeden budynek pensjonatowy lub mieszkalny (...) 8 - zasady i warunki kształtowania zabudowy: g) ustala się minimalną powierzchnię biologicznie czynną na - 85 % powierzchni działki (...).
Dyrektor RDLP pismem z dnia 17 września 2020 r., poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Inwestor, pismem z dnia 28 września 2020r., po zapoznaniu się z aktami postępowania, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Ostatecznie, w świetle powyższego, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] stwierdził, iż przedmiotowy wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie gdyż projektowana inwestycja jest niezgodna z zapisami ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z jego zapisów, obowiązujących dla strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap, dla przedmiotowej działki o powierzchni [...] ha powierzchnia możliwa do zagospodarowania stanowi maksymalnie 15 % co stanowi [...] ha jej powierzchni. Na przedmiotowej działce znajdują się natomiast dwa budynki mieszkalne i altana, o łącznej powierzchni faktycznie zagospodarowanej - 457 m2 oraz utwardzenia o pow. ok 160 m2, co stanowi powierzchnię zdecydowanie większą niż 15 % powierzchnia całej działki.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. G. wniósł odwołanie, w którym zarzucił obrazę przepisów art. 6 i 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, na skutek:
a) nieuwzględnienia stanowiska Starosty [...] wyrażonego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020r. i przeprowadzenia dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcia projektowanych przez inwestora w ramach inwestycji zmian w zabudowie i utwardzeniu terenu, w tym w szczególności nieuwzględnienie planowanej rozbiórki istniejących obiektów (budynki nr 2 - 3 oraz altana nr 4 uwidocznione na mapie do celów projektowych);
b) nieuwzględnienia ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008r. w przedmiocie wyrażenia zgody Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] strefy "A" na cele nieleśne gruntów leśnych o powierzchni [...] ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym w ramach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność strony - powierzchni gruntów leśnych do zmiany przeznaczenia 0,1570 ha.
A także zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na pozbawionym podstaw prawnych ustaleniu, jakoby w toku postępowania o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej Dyrektor RDLP był zobowiązany do badania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami ww miejscowego planu.
Rozpatrując sprawę organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń Dyrektora RDLP, który w jego ocenie słusznie odmówił wyłączenia wnioskowanych gruntów leśnych albowiem projektowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi w ww miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap, poprzez niespełnienie warunku, tj.:
1) na jednej normatywnej działce (3000 m2) może być usytuowany tylko jeden budynek pensjonatowy lub mieszkalny, a działka obecnie zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi oraz altaną,
2) dotyczącego minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - 85 % powierzchni działki, w sytuacji kiedy działka zabudowana jest obecnie dwoma budynkami mieszkalnymi oraz altaną o łącznej powierzchni faktycznie zagospodarowanej [...] m2 wraz z utwardzeniami o powierzchni ok. [...] m2, co już stanowi powierzchnię większą niż 15 % ([...] ha) powierzchni całej działki.
Zatem, w obecnym stanie tj., gdy na terenie przedmiotowej działki znajduje się już zabudowa ([...]m2 + [...]m2), to planowane wyłączenie [...] ha powierzchni gruntów w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, byłoby niezgodne z ustaleniami planu miejscowego.
J. G. wystąpił ze skargą do tut. Sądu zarzucając naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie uwzględnienie deklaracji skarżącego zawartej we wniosku dotyczącej późniejszej rozbiórki istniejącej zabudowy, podczas gdy rozbiórka ta jest elementem koniecznym i integralnym planowanej inwestycji, co skutkowało pominięciem okoliczności, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego, którego dotyczył wniosek, poza budową budynku mieszkalnego przewiduje także rozbiórkę istniejących dotychczas na nieruchomości budynków i altany. Wobec tego, w wyniku jego realizacji na nieruchomości będzie znajdowała się zabudowa wraz z utwardzeniami o powierzchni [...] m2, co stanowi 15% powierzchni gruntu, zaś w skład tej zabudowy będzie wchodził jeden budynek mieszkalny wraz z wiatą parkingową, które to parametry są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei, zdaniem skarżącego, doprowadziło organ drugiej instancji do błędnego ustalenia faktycznego, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym do utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie części gruntu z produkcji leśnej.
Wobec powyższego skarżący wniósł o:
- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi m.in. podkreślił, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje, poza budową budynku jednorodzinnego, także rozbiórkę istniejącej zabudowy, a w wyniku zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego skarżącego powierzchnia działki wykorzystana pod zabudowę i utwardzenia będzie wynosić [...] m2, co stanowi 15% jej powierzchni. A zatem parametr powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 85% zostanie zachowany. Podniósł, iż niezrozumiałym jest stanowisko organu w sytuacji, kiedy skarżący deklarował późniejszą rozbiórkę istniejących zabudowań podobnie jak i niezrozumiałym jest wysnuty wniosek organu o kolejności planowanych przez skarżącego działaniach. Wniosku takiego na pewno nie można było wywieść z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, że budowa domu jednorodzinnego planowana jest na miejscu istniejącego obecnie na działce budynku oznaczonego na załączonym do wniosku skarżącego planie numerem 2. Także nie są też znane żadne przeszkody, aby wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie mógł być połączony z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę - a wręcz przeciwnie, do takiej praktyki zachęcają organy administracji publicznej na rządowych stronach. Niezależnie, możliwość taką potwierdził Starosta [...] w swoim piśmie z dnia 13 sierpnia 2020 r. (k. około 37 akt adm.), w którym jednoznacznie podkreślił, że ocena stopnia zajęcia powierzchni biologicznie czynnej powinna być dokonywana przez pryzmat całego zamierzenia inwestycyjnego podlegającego badaniu na etapie "administracyjnym" wskazując, iż "bilans terenu sporządza się z uwzględnieniem wszystkich projektowanych na działce zmian w zabudowie lub utwardzeniu terenu, w tym projektowanych rozbiórek."
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa a jej argumentacja odpowiada prawu. Sąd w pełni aprobuje zarówno poczynione przez organy ustalenia jak i zawartą w uzasadnieniach orzeczeń obu instancji interpretację prawną.
W myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ww ustawy o ochronie gruntów leśnych - ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Należy przy tym zaznaczyć, że art. 4 pkt 6 ww. ustawy stanowi, iż przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne - rozumie się w odniesieniu do gruntów leśnych - ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów. Zatem w definicji tej mieści się każde ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów, w tym również ich zabudowa. Czynności takie dozwolone są tylko na gruntach przeznaczonych na cele nieleśne i objętych decyzją Dyrektora RDLP zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej.
Zgodnie z art. 7 ust 1 cyt. ustawy przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"), sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie zagospodarowany teren objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje możliwość, dla gruntu leśnego wyłączenie jego "leśnego przeznaczenia" na nieleśne jednak pod wskazanymi w ww planie miejscowym warunkami.
Zgodnie z powołanymi wyżej postanowieniami planu (§ 18, § 36) na przedmiotowej działce o łącznej pow. 3425 ha powierzchnia możliwa do zabudowy może stanowić maksymalnie 15% tj. 0,0514 ha. Natomiast, co bezsporne, na działce tej znajdują się obecnie dwa budynki mieszkalne i altana o łącznej powierzchni [...] m.kw, oraz utwardzenia terenu o powierzchni [...] m.kw., co stanowi powierzchnię [...] m.kw. a zatem większą niż maksymalna dopuszczalna planem powierzchnia budowy -15%.
W konsekwencji powyższego nie znajdują też uzasadnienia zarzuty skargi, w których skarżący odwołuje się do przepisów prawa budowlanego zezwalającego by wniosek o pozwolenie na budowę połączony był z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. Należy podkreślić, iż Dyrektor RDLP i DGLP są organami właściwymi w sprawach o ochronę gruntów leśnych a nie w sprawach zezwolenia na budowę lub w sprawach nadzoru budowlanego. W szczególności decyzje zezwalające na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej wydawane są przed uzyskaniem przez inwestora zezwolenia budowlanego (art.11 ustawy o ochronę gruntów leśnych). Nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przywołane w skardze pismo Starosty [...] z dnia [...]sierpnia 2020r. Wskazany przez skarżącego jego fragment: "bilans terenu sporządza się z uwzględnieniem wszystkich projektowanych na działce zmian w zabudowie lub utwardzeniu terenu, w tym projektowanych rozbiórek" - odnosi się do etapu uzyskiwania zezwolenia budowlanego i ubiegania się o zezwolenie na użytkowanie po zakończeniu inwestycji. Nie może ono odnieść skutku na etapie wnioskowania o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, gdyż na tym etapie deklaracje strony informujące o zamiarze ewentualnych rozbiórek istniejącej zabudowy nie są w żaden sposób potwierdzone. W szczególności też Starosta [...]w powyższym piśmie wyraźnie podkreślił, że nie jest wiadome czy inwestor w pierwszym etapie dokona rozbiórki istniejących obiektów, a także, iż nie może w oparciu o szczątkowe informacje stwierdzić, czy inwestor uzyska pozwolenie na budowę dla opisanego zamierzenia.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ zobowiązany był ocenić wniosek strony w powiązaniu z obecnym stanem zainwestowania gruntu, a nie z deklarowanymi przyszłymi działaniami strony. W przypadku gdyby organ wydał decyzję zgodnie z treścią złożonego przez skarżącego wniosku, decyzja taka stanowiłaby uprawnienie do faktycznego zainwestowania przedmiotowej części gruntu, co w połączeniu z powierzchnią już zabudowaną w chwili wydania takiej decyzji, doprowadziłoby do naruszenia warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania.
Poza oczywiście dowodami zgromadzonymi w sprawie, które w badanej sprawie niezbicie stanowią o prawidłowości wydanych decyzji, Sąd zauważa, że bez względu na okoliczności, obowiązują zasady logiki i doświadczenia życiowego. Każdy bowiem dorosły człowiek winien wiedzieć, że twierdzenie należy udowodnić, a przynajmniej uprawdopodobnić. Stąd też skarżący powinien mieć świadomość konieczności wykazania okoliczności powoływanych zarówno w odwołaniu jak i w skardze. W ocenie Sądu złożona przez skarżącego deklaracja po pierwsze nie stanowi dowodu przemawiającego za faktem dokonania rozbiórki jak i, po drugie, nie daje też rękojmi jej przeprowadzenia. Rozbiórka powyższych budynków może bowiem, ale nie musi faktycznie nastąpić. Oczywiście, nic nie stoi na przeszkodzie aby w przyszłości, po dokonaniu likwidacji znajdujących się na nieruchomości zabudowań, skarżący mógł ponownie wystąpić z przedmiotowym wnioskiem.
Mając zatem powyższe na uwadze, działając w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.