IV SA/Wa 1324/19

IV SA/Wa 1324/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Kaja Angerman
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3774/19 - Wyrok NSA z 2022-12-01
Skarżony organ
Inne~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 1 ust. 1 i  ust. 2 pkt 2,3 i 7, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. (dalej także skarżąca) jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].
Skarżąca powyższej uchwale zarzuciła naruszenie art. 140 Kc poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie jej prawa własności, a także naruszenie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności skarżącej. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj.:
- § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie, w jakim ustanawia zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać znacząco na środowisko na terenach, na których znajdują się nieruchomości skarżącej,
- § 26 pkt 14 uchwały w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również w zakresie, w jakim, zgodnie z uwagami skarżącej, nie uzupełniono przeznaczenia terenów o możliwość wykopania stawów,
- § 45 pkt 3 ppkt b) uchwały w zakresie, w jakim ustala zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej i dróg, jak również w zakresie, w jakim nie uzupełniono przeznaczenia terenów o możliwość wykopania stawów,
- § 49 uchwały w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,
- § 63 pkt 2 i 3 uchwały w zakresie zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zakresie ograniczenia lokalizowania nowych budynków i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt o wielkości obsady tylko do 210 DJP, z zachowaniem wskazanych w planie odległości,
- § 64 pkt 2 ppkt b) uchwały ustanawiający zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
- § 66 uchwały w zakresie, w jakim nie uwzględniono uwag skarżącej i nie zmieniono przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZLD (tereny rolnicze o korzystnych warunkach do zalesienia - docelowo przeznaczone do zalesień) na RZ (tereny rolnicze i zieleń naturalna) oraz nie zastrzeżono możliwości lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie uzupełniono przeznaczenia terenów o możliwość wykopania stawów.
Skarga wnosi także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi, bowiem zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę materialnoprawną, naruszając jej prawo własności. Skarżąca jest właścicielką działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], Gmina [...].
Zdaniem skarżącej omawiany plan wprowadził znaczne ograniczenia w zakresie lokalizacji nowych ferm oraz rozbudowy ferm już istniejących, co w sposób znaczący godzi w prawo własności skarżącej, będącej właścicielką wymienionych wyżej działek, które usytuowane są na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami: Rz, 3ZLD, 1 US.UT, 2 US.UT, ZL, P, RZW. Uchwała bezpośrednio wpływa na prawo własności i w ten sposób narusza interes prawny skarżącej . Podkreślono, że skarżąca dokonała nabycia przedmiotowych nieruchomości na cel realizacji na nich przedsięwzięcia w postaci budowy ferm drobiu. Wprowadzone uchwałą Rady Gminy ograniczenia powodują, że nie może ona zrealizować inwestycji, na którą uzyskała już decyzję środowiskową (działka nr [...]), jak również nie może podjąć się realizacji przedsięwzięcia na innych kupionych na ten cel działkach.
Zdaniem skarżącej ograniczenia te zostały wprowadzone dowolnie i nigdzie nie zostało wyjaśnione, z jakich powodów je wprowadzono. Plan zagospodarowania nie może zawierać zapisów wprowadzających dowolne ograniczenia właścicieli, zakazy lub nakazy nie przewidziane w ustawie, a do takich należy określenie w planie górnego pułapu produkcji inwentarza w fermie hodowlanej na 210 DJP.
Dodatkowo, nie zostały uwzględnione uwagi skarżącej dotyczące zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZLD (tereny rolnicze o korzystnych warunkach do zalesienia - docelowo przeznaczone do zalesień) na RZ (tereny rolnicze i zieleń naturalna), jak również nie uzupełniono przeznaczenia terenów oznaczonych w projekcie uchwały symbolami ZLD (tereny rolnicze o korzystnych warunkach do zalesienia - docelowo przeznaczone do zalesień), ZL (tereny lasów), US.UT (tereny sportu, rekreacji i wypoczynku) o możliwość wykopania stawów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią uchwały przeznaczeniem gruntów oznaczonych w/w symbolami są tereny produkcji, składów, magazynów (P), tereny rolnicze, zieleń naturalna (RZ), tereny rolnicze, zieleń naturalna, wody powierzchniowe (RZW), tereny sportu, rekreacji i wypoczynku (US.UT), tereny lasów (ZL), tereny rolnicze o korzystnych warunkach do zalesienia (ZLD). Na części wymienionego obszaru obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Przypomniał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza funkcjonowanie istniejących obiektów hodowli i chowu zwierząt na terenie gminy, niemniej jednak lokalizacja nowych obiektów i rozbudowa istniejących jest możliwa, o ile łączna obsada zwierząt nie przekroczy 210 DJP. Nowe obiekty produkcji zwierzęcej o wielkości obsady od 60 do 210 DJP mogą być realizowane w odległości minimum: 150 m od obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości obsady od 60 do 100 DJP, 300 m od obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości obsady od 101 do 150 DJP oraz 500 m od obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości obsady od 151 do 210 DJP. Dodatkowo lokalizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej uzależniona jest od zachowania określonej odległości od istniejącej i projektowanej zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi - 300 m przy wielkości obsady 60100 DJP, 500 m przy wielkości obsady 101-150 DJP i 1200 m przy wielkości obsady 151-210 DPJ.
Wprowadzone do planu ograniczenia i wyłączenia podyktowane były konkretnym interesem wspólnoty oraz znajdują oparcie w pozytywnym wyniku tzw. testu proporcjonalności. Główną przyczyną wprowadzenia ograniczeń są uciążliwości powodowane przez obiekty produkcji zwierzęcej, które jakkolwiek nie są standaryzowane w obowiązującym prawie, tym niemniej są odbierane jako pogarszające warunki życia mieszkańców, o czym świadczą m.in. protesty społeczne. Kolejnym powodem jest przewidziana w planie miejscowym zmiana struktury przestrzennej gminy polegająca na zmniejszaniu użytków rolnych nie tylko na rzecz terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej, ale również rekreacyjnej. Uciążliwości generowane przez inwestycje związane z produkcją zwierzęcą w sposób oczywisty wpływają negatywnie na powodzenie rozwoju tego typu działalności na obszarze gminy.
Za zakazem rozbudowy obiektów tego typu przemawia nadto dążenie do zachowania ładu przestrzennego gminy, który ma odpowiadać naturalnemu krajobrazowi o charakterze rolniczym, nie zaś przemysłowym, do czego w istocie prowadziłoby przyzwolenie na nieograniczoną lokalizację obiektów produkcji zwierzęcej.
Zdaniem organu przyjęte w planie miejscowym minimalne odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz innych obiektów produkcji zwierzęcej mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy, stanowią wyraz dbałości o zrównoważony rozwój gminy oraz ochronę środowiska naturalnego. Przyczyni się do tego ograniczenie i usystematyzowanie rozwoju ferm hodowli drobiu trzody chlewnej.
Dalej - lokalizacja na terenie gminy [...] wielkich obiektów produkcji zwierzęcej zakłóci walory architektoniczne i krajobrazowe jej obszaru, szczególnie przy uwzględnieniu faktu położenia gminy, w zasadniczej jej części w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ustawodawca nakazał, aby w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać także wymagania ochrony środowiska. Oczywistym jest, że obiekty w/w typu mają znaczny, negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze, o czym świadczy chociażby fakt ujęcia w przepisach odrębnych jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Podkreślono, że przy podejmowaniu uchwały zostały wzięte pod uwagę wymagania dotyczące ochrony zdrowia. Niewątpliwym jest niekorzystny wpływ lokalizacji w/w obiektów dla zdrowia ludzi przebywających w ich sąsiedztwie. W gminie [...] jest sporo istniejących i projektowanych obiektów rekreacyjno - wypoczynkowych, dla których istotne znaczenie mają skutki prowadzonej działalności polegającej na hodowli drobiu, np. odór czy pogorszenie walorów krajobrazowych.
Organ podkreśla, że główny akcent w uchwale postawiono na lokalizację nowej i rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej, świadczenie na niej usług agroturystycznych oraz możliwość przekształcania istniejącej zabudowy zagrodowej na cele mieszkaniowe, jednorodzinne, mieszkalno-usługowe, usługowe lub letniskowe. Uchwała dopuściła funkcjonowanie istniejących ferm bez względu na ich wielkość, ustaliła natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju, które to zakazy kwestionuje skarżąca. Tymczasem w ocenie organu zakreślenie granic produkcji w sektorze hodowli drobiu znajduje usprawiedliwienie w prowadzonej od lat polityce przestrzennej gminy, w której główny nacisk kładzie się na indywidualne gospodarstwa rolne, nie zaś przedsiębiorstwa rolnicze o dużej skali produkcji. Takie postanowienie miejscowego planu stanowi kontynuację prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona.
Organ przywołał stanowisko NSA, że ingerencja w sferę prawa do nieruchomości jest dopuszczalna, o ile pozostaje w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (vide wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). W niniejszej sprawie proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planu miejscowego. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Umożliwia ono bowiem prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. Dodatkowo takie rozwiązanie pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Jest to zgodne z obowiązującą na gruncie prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej (art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowania Unii Europejskiej) oraz prawa polskiego (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) zasadą przezorności, w myśl której "kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta po 1 czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia nie stosuje się wymogu uprzedniego wezwania zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r, poz. 506) – dalej "u.s.g." w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935 oraz postanowienie NSA z 7 marca 2018 r., II OZ 192/18, CBOSA).
Dalej warunkiem koniecznym do wniesienia dopuszczalnej skargi jest wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała rady gminy narusza jego interes prawny lub obowiązek. W powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie stwierdza się bowiem, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Dla skutecznego wniesienia takiej skargi konieczne jest stwierdzenie naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., II OSK 1541/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07; W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych)).
A. K. wykazała, że jest właścicielem szeregu nieruchomości położonych na terenie objętym działaniem planu. Do skargi załączono odpisy zwykłe księgi wieczystej oraz kopię części graficznej planu z naniesieniem położenia działek skarżącej poprzez czerwone kontury z opisem nr ewidencyjnego działki. Skoro ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują treść prawa własności (art. 140 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), to właściciel nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym planem ma co do zasady własny i bezpośredni interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym ustaleń takiego planu w odniesieniu do tej nieruchomości. Z kolei naruszenia tego interesu prawnego, co wynika z treści skargi skarżąca upatruje w zakazie lokalizacji na terenach U, US, UT, UKS, U.P, P, Pr, Pz, RM i RZ, przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych. Zdaniem Sądu, takie ograniczenie możliwości zagospodarowania działki uzasadnia konstatację, że zapisy planu naruszają interes prawny skarżącej (jednostka planistyczna RZ, w której dopuszcza się jedynie chów i hodowlę zwierząt o wielkości obsady do 210 DJP z zachowaniem stosownych odległości). Na niektórych zaś terenach, objętych jednostkami RZw, ZL, ZLD, P, i US.UT plan wyłącza w ogóle prowadzenie działalności polegającej na chowie i hodowli zwierząt ze względu na charakter przeznaczenia tych terenów i wyznaczenie zupełnie odmiennej funkcji wiodącej. Tym bardziej takie postanowienia skutkują naruszeniem interesu prawnego.
Przechodząc do oceny zasadności skargi należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, co mieści się w graniach pojęcia określanego mianem władztwo planistyczne.
W ocenie Sądu, zarzut przekroczenia tego władztwa powiązany z naruszeniem prawa własności skarżącej (art. 140 kc) jest bezzasadny.
Owego naruszenia prawa własności i tym samym przekroczenia władztwa planistycznego upatruje w zakazie lokalizacji na terenach U, US, UT, UKS, U.P, P, Pr, Pz, RM i RZ przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych. W tym wypadku – w zakresie przedmiotowym - pod pojęciem zawsze znacząco mogących oddziaływać na środowisko mieszczą się przedsięwzięcia określone w przepisach odrębnych tj. § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Jako takie przedsięwzięcia przytoczony przepis traktuje chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP – przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Skarżąca wyjaśnia, że jako właściciel szeregu działek położonych w obrębie [...] planowała podjęcie na nich działalności polegającej na hodowli drobiu w dużych fermach. Skala tej planowanej dzielności miała mieścić się w ramach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem plan bezzasadnie wykluczył prowadzenie na taką skalę działalności hodowlanej.
Sąd stwierdza, że argumenty skargi koncentrują się na wykazaniu, że zapisy planu ograniczające skalę hodowli zwierząt świadczą o przekroczeniu władztwa planistycznego. Przy czym problematyka ta dotyczy w istocie jednostki planistycznej Rz, bowiem w pozostałych jednostkach ze względu na podstawowe przeznaczenie: ZLD - tereny rolnicze do zalesienia; US.UT – tereny sportu, rekreacji i wypoczynku; ZL- tereny lasów; P- tereny produkcji, składów, magazynów; RZw – tereny rolnicze, zieleń naturalna i wody powierzchniowe, preferowany przez skarżącą sposób zagospodarowania nie mieści się w założeniach przewidzianych dla tego terenu.
Jeśli chodzi o jednostkę planistyczną ZLD (działka nr [...]), to przyjęte w planie przeznaczenie w pełni jest uzasadnione otoczeniem tej działki, gdzie występuje funkcja lasów. Wykluczenie możliwości lokalizowania budynków pozwoli na zachowanie terenu jako niezabudowanego i w dalszej perspektywie przeznaczonego do zalesienia w celu uzupełnienia obszaru leśnego jako jednolitego kompleksu. § 66 pkt 1) planu przewiduje, że przeznaczenie podstawowe to możliwość zalesienia wyznaczonych gruntów rolnych o najniższych klasach bonitacyjnych i nieużytków. Nie mieszczą się w nim zatem jakiekolwiek inwestycje obejmujące zabudowę. Z racji położenia tego terenu racjonalne było zachowanie przeznaczenia ZLD, nie zaś wprowadzenie w ten rejon odmiennej funkcji tj. terenów Rz (tereny rolnicze i zieleń naturalna).
Jeśli chodzi o funkcję P, to skarżąca nie odnosi się do tego terenu i nie kwestionuje takiego przeznaczenia działki nr ew. [...]. Zgodnie z § 49 pkt 1) planu ustalono przeznaczenie podstawowe jako produkcję, składy i magazyny, a uzupełniające – garaże, budynki gospodarcze, magazynowe i pomocnicze, zieleń urządzona, parkingi, drogi wewnętrzne, dojazdowe, dojścia, ogrodzenia. Z istoty tej jednostki nie dopuszcza ona prowadzenia działalności rolniczej polegającej na hodowli zwierząt.
Odnośnie jednostki planistycznej US.UT także nie podniesiono argumentów, że na tym obszarze celowe byłoby ustalenie przeznaczenia innego, w szczególności RZ.
Jeśli chodzi o lasy ZL to obejmuje ten teren dwie działki nr ew. [...] oraz [...]. Przeznaczenie leśne usprawiedliwione jest bezpośrednim sąsiadowaniem z funkcją terenów sportu, rekreacji i wypoczynku. Funkcja ta – co podniesiono w odpowiedzi na skargę – jest preferowana w zrównoważonym rozwoju tej gminy.
Odnośnie obszaru RZ (w nim znajduje się działka nr ew. [...], dla której skarżąca uzyskała decyzję środowiskową na lokalizację fermy kurników) to należy podnieść, że w istocie § 63 ust. 1 pkt 2 ustala zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, za wyjątkiem dróg, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Plan natomiast dopuszcza lokalizację nowych budynków i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt o wielkości obsady do 210 DJP oraz funkcji mieszkaniowej dla właścicieli lub obsługi tych obiektów z zachowaniem wskazanych tam minimalnych odległości, uzależnionych od innych obiektów produkcji zwierzęcej i uzależnionej od obsady, a także z zachowaniem minimalnych odległości obiektów od terenów istniejącej i planowanej zabudowy z pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Regulacja ta przewiduje dwojakiego rodzaju ograniczenia uprawnień właścicielskich: po pierwsze wyklucza możliwość lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po drugie dopuszczając hodowlę o wielkości obsady do 210 DJP zawiera dodatkowe ograniczenia wynikające z zachowania minimalnej odległości od innych istniejących obiektów produkcji zwierzęcej, jak i istniejącej oraz planowanej zabudowy z przeznaczeniem na pobyt ludzi.
W ocenie Sądu, Rada przyjmując kwestionowane w skardze ograniczenie ilości obsady jednostek hodowlanych przy jednostce terenowej Rz nie nadużyła władztwa planistycznego. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Wręcz przeciwnie, jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Konkluzję te potwierdza m. in. art. 140 kc, regulujący treść prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wprost stanowi o tym m. in. art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Ponadto, z samej istoty władztwa planistycznego wynika prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, co jest podyktowane zarówno dotychczasowym stanem zagospodarowania danego terenu, jak również sposobem zagospodarowania otoczenia oraz oczekiwaniami właścicieli terenów, objętych planem.
Rada wyjaśniając powody takiego ograniczenia praw właścicielskich wskazała na uciążliwości powodowane przez obiekty produkcji zwierzęcej prowadzonej w takiej skali, jako jeszcze niestandaryzowane, ale odbierane jako pogarszające warunki życia mieszkańców gminy. Dalej - zmianę struktury zagospodarowania gminy na rzecz rozwoju zabudowy rekreacyjnej, czemu sprzeciwiają się uciążliwości generowane przez tego rodzaju produkcję. Ponadto polityka prowadzona przez gminę ma na celu rozwój indywidualnych gospodarstw rolnych zagrodowych, nie zaś przedsiębiorstw rolniczych o dużej skali produkcyjnej. Powiązano to z koniecznością dbałości o krajobraz zwłaszcza, że gmina położona jest w zasadniczej części w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Gmina zatem uzasadniła swoje stanowisko zarówno kształtowaniem walorów krajobrazowych, jak i wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Ustawa zatem statuuje kompetencję organów gminy poprzez stanowienie aktu prawa miejscowego do kształtowania polityki przestrzennej. Gmina zatem jest władna podejmować uregulowania zawarte w planie, które będą odzwierciedlały prowadzoną politykę przestrzenną. Priorytetem zaś w tej polityce jest zachowanie krajobrazu rolniczego oraz przekształcanie tego krajobrazu z terenów rolniczych na rzecz innego rodzaju zagospodarowania tj. terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej, ale również rekreacyjnej. Jednocześnie ochrona przez generowanymi przez tę działalność hodowlaną odorami. Generalnie w orzecznictwie prezentowane jest w ostatnim czasie stanowisko, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją normy odorowe oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji w celu ograniczenia emisji odorów (vide wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16).
Podobnie w wyroku z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17, NSA przyjął, że możliwe są ograniczenia wielkości ferm hodowlanych jako formy ochrony mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z ich funkcjonowaniem. Analogicznie w wyroku NSA z 22 sierpnia 2018 r., II OSK 1016/18 i z 19 września 2018 r., II OSK 28/18, z 6 września 2017 r., II OSK 950/1). Orzecznictwo akceptuje dopuszczalność zamieszczenia w planie postanowień wprowadzających ograniczenia w ustaleniu skali hodowli. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Skoro w planie może przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś paramenty opisujące wielkość budynku.
Ponadto w orzecznictwie wskazuje się na możliwość wprowadzenia w planie miejscowym zakazów prowadzenia konkretnej działalności, w tym poprzez odwołanie się do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA).Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności.
W pełni akceptując powyższy kierunek orzecznictwa Sąd stwierdza, że gmina była uprawniona do wprowadzenia w planie zakazu zabudowy nowych budynków i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt o wielskości obsady do 210 DJP.
Drugą formą ograniczenia przewidzianą w planie było wprowadzenie odległości owej zabudowy od 150 m do 1200 m, w zależności od rodzaju istniejącej lub planowanej zabudowy. Wyróżniono tutaj zarówno inne obiekty przeznaczone do produkcji zwierzęcej, jak również zabudowę z przeznaczeniem na pobyt ludzi i ustalono minimalne odległości od tych obiektów dla nowej zabudowy (dopuszczono taką możliwość w orzecznictwie – vide wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2477/16).
Zdaniem Sądu również te ograniczenia są dopuszczalne w planie jako wyznaczające zagospodarowanie terenu do osiągnięcia celu, w jakim są uchwalane te przepisy. Jedyną wątpliwość budzą mogą budzić konkretnie ustalone odległości. Ograniczenia te nie mogą być bowiem arbitralne. W doktrynie pojawiło się stanowisko (G. Rząsa, "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi – wybrane zagadnienia" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(82)/2019), że pewnym obiektywnym kryterium może być zastosowanie odległości zbliżonych do tych, jakie zostały przyjęte w innych krajach, w których od wielu lat obowiązują w tym zakresie regulacje lub standardy. W świetle tych danych przyjęcie w planie odległości w przedziale między 500, a 2000 nie może być, co do zasady, uznane za nieracjonalne. Oznacza to, ze kryterium odległości również było racjonalne i znajduje oparcie w art. 1 ust. 2 u.p.z. p. pkt 2 i 3 u.p.zp. (w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych).
Jako w konsekwencji zasadnicze w świetle skargi było rozważenie, czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, skoro rezultatem wcześniejszych rozważań było przyjęcie, że wprowadzone ograniczenia były uzasadnione i miały oparcie w przepisach prawa. Wyważanie bowiem proporcji ingerencji gminy w prawo własności może doprowadzić do konkluzji, że gmina naruszyła przepisy, nadużywając swej pozycji podmiotu stanowiącego lokalne prawo.
Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącej). Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i prawo własności (pkt 7).
Skoro potrzeba ochrony środowiska jest istotnym ważnikiem przy badania zachowania zasady proporcjonalności, należy przyjąć, że cele podyktowane tą ochroną mogą być realizowane poprzez zapisy planu miejscowego. Wprowadzenie zapisu podyktowane było ochroną przed uciążliwościami odorowymi oraz przekształceniem rolniczego krajobrazu całego obszaru gminy. Realizowały także prowadzoną przez gminę politykę zmiany profilu gminy na rekreacyjną i rolniczą w formie gospodarstw zagrodowych. Nade wszystko jednak prowadzona działalność w oczekiwanej przez skarżącą skali była czynnikiem odorotwórczym, oddziaływującym na mieszkańców gminy. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżąca powołując się na prawo własności winna mieć na uwadze, że taka sama ochrona konstytucyjna przysługuje innym właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym planem oraz terenach sąsiednich (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto prawo własności nie jest jedynym prawem konstytucyjnym, które należy uwzględniać przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, ocena taka nie może być prowadzona z pominięciem m. in. takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zasada ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Reasumując, prawo własności skarżącej nie ma charakteru bezwzględnego.
Tym samym nie sposób zarzucić Radzie, że przyjęte ograniczenia są nieadekwatne (nieproporcjonalne) do stanu faktycznego. Należy przy tym podkreślić, że plan nie wyłączył w ogóle prowadzenia na terenie Rz działalności produkcji zwierzęcej, lecz jedynie ograniczył. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje się przeznaczenie nieruchomości skarżącej – jeśli chodzi o teren Rz umożliwiając prowadzenie hodowli, ale w mniejszej skali. Natomiast w celu ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie możliwości zwiększenia obsady hodowanych zwierząt. Takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu, jakim jest ochrona środowiska.
Mając powyższe na uwadze Sad skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.