IV SA/WA 1284/22

IV SA/Wa 1284/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant starszy referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 stycznia 2019 r. nr DLI.7.6615.210.2017.MPw(DLI-IV) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. nr DLI.7.6615.210.2017.MPw(DLI-IV), dalej "zaskarżoną decyzją", Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister" albo "Organ"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek T. S. (dalej "Skarżącego"), reprezentowanego przez radcę prawnego A. K., sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej "MIiB") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], odmawiającą na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej "MInfiR") z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] – utrzymał decyzję MIiB z 2017 r. w mocy.
II. Stan sprawy, poprzedzający ponowne rozpatrzenie przez Ministra, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., na wniosek Skarżącego, sprawy zakończonej decyzją MIiB z dnia [...] marca 2017 r., przedstawia się następująco:
1. Decyzją Wojewody P. (dalej "Wojewody") nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. (dalej "decyzją zrid") o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra T. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 3,2583 ha, położona w gminie R., obręb K., dalej "nieruchomość", została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.).
2. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Wojewoda orzekł o: (-) ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania w wysokości 191.051,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, (-) podwyższeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 9.552,55 zł, z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.
Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie ustaleń operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 8 lipca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. upr. nr [...] (dalej "operat z 2013 r.", "kwestionowany operat").
3. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od w/w decyzji odszkodowawczej Wojewody, Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał tę decyzję w mocy (dalej także "decyzja MInfiR z 2014 r.".
4. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1576/14, tut. Sąd oddalił skargę Skarżącego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r.
5. Pismem datowanym na 20 lipca 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 27 lipca 2015 r., Skarżący wniósł do MIiB o wznowienie postępowania zakończonego decyzją MInfiR z dnia 24 marca 2014 r. w związku z wystąpieniem przyczyny wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do wniosku Skarżący załączył dokument – negatywną ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 2013 r., sporządzoną w trybie uregulowanym w art.157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (dalej "organizacja z.rz.m."), tj. [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych (dalej "ocena/opinia o.z.rz.m.").
We w/w ocenie wskazano, iż operat z 2013 r. został wykonany z naruszeniem:
(-) art.18 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
(-) art.134 ust.2 i 3, art.135 ust.5 u.g.n.;
(-) § 3 ust.2, § 36 ust.1 – 4, § 56 ust.1 pkt 3, 5, 7 i 8 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej "r.w.n.s.o.s.") poprzez:
(-) nieuwzględnienie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu ma realizację inwestycji drogowej,
(-) brak określenia wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania,
(-) brak określenia wartości kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia w celu porównania z wartością drewna znajdującego się w tym drzewostanie i wyboru wartości wyższej,
(-) brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (lokalnego i regionalnego) w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny,
(-) niepełne powołanie źródeł danych merytorycznych niezbędnych do szacowania,
(-) przyjecie nieprawidłowej procedury szacowania,
(-) brak wskazania rodzaju określonej wartości nieruchomości.
W ocenie wskazano, iż: (-) stwierdzone naruszenia przepisów prawa oraz błędy w operacie szacunkowym miały wpływ na poziom określonej wartości, (-) zgodnie z art.157 ust.1a u.g.n. od dnia wydania niniejszej oceny operat szacunkowy traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art.156 u.g.n.
6. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...]. MIiB wznowił postępowanie zakończone decyzją MInfiR z dnia [...] marca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] września 2013 r.
7. Pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy – autor kwestionowanego operatu odniósł się do zarzutów sformułowanych w ocenie o.z.rz.m., nie podzielając tychże zarzutów i podtrzymując stanowisko co do prawidłowości operatu.
8. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. MIiB na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji MInfiR z dnia [...] marca 2014 r.
9. Skarżący wniósł do MIiB o ponowne rozpatrzenie sprawy.
III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., Organ ponownie rozpatrzył na wniosek Skarżącego sprawę rozpatrzoną decyzją MIiB z dnia 6 marca 2017 r., utrzymując tę decyzję w mocy.
Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, Organ wskazał w szczególności, co następuje:
1. W świetle art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. uwzględnienie żądania Skarżącego, tj. wzruszenie w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji odszkodowawczej MInfiR z 2014 r., wymagało wykazania zaistnienia w sprawie nowych, istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania w/w decyzji ostatecznej, lecz nieznanych organowi, który ją wydał. Skarżący wywodzi, iż przesłanki te wystąpiły w związku z wydaniem w dniu 30 czerwca 2015 r. opinii o.z.rz.m., o której mowa w art.157 u.g.n., stwierdzającej, że kwestionowany operat z 2013 r., w oparciu o który ustalono odszkodowanie, został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa i obarczony jest istotnymi uchybieniami, mającymi wpływ na określenie wartości nieruchomości.
2. Analiza charakteru prawnego przewidzianej w art.157 u.g.n. instytucji oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych prowadzi do następujących wniosków:
W myśl art.157 ust.1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych, w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
Na mocy art. 1 pkt 27 ppktb ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), dalej "nowela u.g.n.", uchylony został ust. 1a art. 157, stanowiący, że wydanie negatywnej oceny operatu szacunkowego powoduje utratę przez ten operat waloru opinii o wartości nieruchomości.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż przedłożona przez Skarżącego opinia o.z.rz.m., została wprawdzie sporządzona jeszcze w okresie obowiązywania w/w uchylonego ust. 1a, niemniej w świetle tego przepisu operat szacunkowy tracił charakter opinii o wartości nieruchomości dopiero z dniem wydania negatywnej oceny organizacji zawodowej.
Z przywołanych regulacji wynika, że organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje "oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego". Przepis art.157 u.g.n. (stanowiący podstawę sporządzania przedłożonej w niniejszej sprawie opinii) przewiduje szczególny tryb kwestionowania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego przez poddanie go ocenie podmiotu wyspecjalizowanego, jakim jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Organizacja dokonuje zaś "oceny" operatu - przeprowadza jego weryfikację. Skutkiem negatywnej oceny jest utarta przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n., ale dopiero od dnia wydania opinii. Z faktem tym w pełni koresponduje stanowisko B. A., jak również wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10, w którym sąd wskazał, że "Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego".
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dokonanie przez organizację z.rz.m. oceny operatu z 2013 r. nastąpiło już po wydaniu ostatecznej decyzji odszkodowawczej. Tym samym dopiero od dnia wydania przedmiotowej opinii, tj. od dnia 30 czerwca 2015 r., można ewentualnie mówić o skutkach przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. Gdyby opinia tego rodzaju została wydana jeszcze w toku postępowania odszkodowawczego, bezsprzecznie wywołałaby w tym postępowaniu skutek w postaci utraty przez operat waloru opinii o nieruchomości, co prowadziłoby do konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego o wartości przejętej nieruchomości. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a ustawodawca nie przewidział, aby negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców wywoływała skutki wstecz - nie powoduje ona zatem utraty przez operat waloru opinii od dnia jego sporządzania.
W orzecznictwie istnieją pewne rozbieżności co do wpływu negatywnej oceny operatu szacunkowego na zakończone postępowanie administracyjne, w którym operat ten stanowił dowód w sprawie. Przeważająca wydaje się jednak linia orzecznicza, zgodnie z którą negatywna ocena nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. (np. wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3446/15, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1346/17).
Jednocześnie, trzeba nadmienić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że jakiekolwiek ekspertyzy, czy w ogóle nowy dowód, nie mogą stanowić nowej okoliczności faktycznej o której mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05).Z kolei w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1200/13, NSA uznał, że "Nowej okoliczności nie stanowi odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności (lub dowodów)".
Zwrócić ponadto należy uwagę na treść uzasadnienia do projektu noweli u.g.n., na mocy której ostatecznie uchylono art. 157 ust. 1a u.g.n., gdzie wskazano, że rezygnacja z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim była utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, podyktowana była faktem, że "praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji).
3. Przesłanki wznowienia postępowania, jako regulacje szczególne, umożliwiające doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Przyjęcie zaś stanowiska zaprezentowanego we wniosku dawałoby bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Takie działanie nie jest do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Przyjęcie, jak chce tego strona skarżąca, że odmienna ocena materiału dowodowego przeprowadzona po zakończeniu postępowania jest nową okolicznością faktyczną i otwiera drogę do wznowienia postępowania, oznaczałoby w praktyce przyznanie stronie dodatkowego środka odwoławczego.
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego korzystającego z przymiotu trwałości nie może być wykorzystywany do ponownej, pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego. Zarzuty Skarżącego ukierunkowane są na ponowną merytoryczną ocenę sprawy i kwestionują prawidłowość zebranego materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Nie można w postępowaniu wznowieniowym powoływać się na braki/niedostatki postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, a w istocie tego domaga się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r. I GSK 1356/16).
4. Jednakże niezależnie od w/w ustaleń za zasadne uznać należy dokonanie oceny wpływu faktów wskazanych w opinii o.z.rz.m. z 2015 r. na prawidłowość kwestionowanego przez Skarżącego postępowania odszkodowawczego i ustalonego w nim odszkodowania. Należy zatem przyjąć założenie, że przedłożona negatywna opinia o.z.rz.m. hipotetycznie mogła ujawnić nowe okoliczności, mające wpływ na prawidłowość ustalonego odszkodowania. Tezę tę należy zatem poddać weryfikacji.
W przedłożonej opinii jako główne zarzuty do operatu szacunkowego z 2013 r., stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania wskazano na:
(-) brak ustalenia stanu techniczno - użytkowego nieruchomości, z których wydzielono działki będące przedmiotem wyceny, co nie pozwala na określenie stanu nieruchomości występującego przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;
(-) brak informacji w zakresie stopnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej;
(-) brak określenia wieku drzew leśnych (niezbędnego do ustalenia kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewa do dnia wywłaszczenia) oraz braku określenia średnicy pierścienia (niezbędnego do odczytania tabeli miąższości drzewa w celu ustalenia wartości materiałów użytkowych), a także wskazania na jakiej podstawie została ustalona ilość drzew;
(-) przyjęcie dla poszczególnych drzew cen brutto wraz z podatkiem VAT przy jednoczesnym umieszczeniu klauzuli, że określona wartość nieruchomości nie zawiera opłat lokalnych oraz podatku VAT;
(-) przyjęcia jako źródła informacji transakcji, w których wystąpiły szczególne warunki transakcji takie jak nabycie nieruchomości z przejęciem obciążenia hipoteką kaucyjną łączną (transakcja nr 11) oraz płatność ceny transakcji w ratach (transakcja nr 12), a także transakcji pomiędzy podmiotami zależnymi (transakcje nr 7, 11), które nie mogą stanowić podstawy określenia wartości nieruchomości; - zakwalifikowanie transakcji nr 14 i 15 z terenu gminy R. do transakcji gruntami inwestycyjnymi, w sytuacji, gdy dotyczyły one nieruchomości opisanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne C - rolniczy, położonych w strefie C3 poza zwartą zabudową wsi, w stosunku do których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, a zatem prawidłowym byłoby zaliczenie ich do grupy transakcji rolnych zestawionych w tabeli na str. 13 operatu szacunkowego;
(-) lakoniczne i niepełne opisanie przeznaczenia nieruchomości, bez uwzględnienia szczegółowych ustaleń i wytycznych studium dot. zagospodarowania nieruchomości, -nieprawidłowego ustalenia ceny żyta,
(-) braku uzasadnienia przyjęcia plonowania zbóż w wysokości średniej, przy jednoczesnym wskazaniu poziomu kultury rolnej jako wysokiej.
Ocena w/w ustaleń opinii o.z.rz.m. w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
5.1. Odnosząc się do wskazanego w opinii braku ustalenia stanu techniczno -użytkowego nieruchomości, z których wydzielono działki będące przedmiotem wyceny, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), dalej "specustawa drogowa", wysokość odszkodowania, o którym mowa wart. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Zatem skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, to należy odczytać treść normy prawnej zawartej w tym przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4. W przepisie art. 12 ust. 4 jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, odnotować jeszcze należy, że zgodnie żart. 11f ust. 1 pkt6 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Z przepisów tych wynika, że w razie zatwierdzenia decyzją o realizacji inwestycji drogowej podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w analizowanym art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczoną w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to mowa jest tu o stanie, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości.
Odmienne stanowisko wyrażone w będącej przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu oceny o.z.rz.m., wskazujące na konieczność zbadania stanu nieruchomości przed podziałem stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.
Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1926/16, w którym wskazano, że skoro według art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (...) chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Zob. także wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 965/17 (teza nr 2).
Organizacja z.rz.m. nieprawidłowo zatem przyjęła, że stan nieruchomości należy przyjąć bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i na tym założeniu oparła sporządzoną ocenę. Wszystkie pozostałe zarzuty sformułowane wobec operatu szacunkowego z 2013 r., dotyczące rynku nieruchomości oraz podobieństwa nieruchomości porównawczych są pochodną tego nieprawidłowego, sprzecznego z przepisami prawa, założenia.
Natomiast rzeczoznawca majątkowy dokonał prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie, ustalając stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie dostępnej dokumentacji, zaakceptowanej przez właściciela nieruchomości. Natomiast brak opisu nieruchomości, z której wydzielono działkę przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej, nie może mieć wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, gdyż określając wartość części nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji celu publicznego rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić stan tej konkretnej działki wydzielonej z nieruchomości na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania stanowiska biegłego w tym zakresie.
Z analizowanego materiału dowodowego wynika, ze pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. biegły wyjaśnił, że przedstawiony w operacie szacunkowym z dnia 8 lipca 2013 r. opis stanu zagospodarowania oraz stanu techniczno - użytkowego nieruchomości uwzględnia jej stan na dzień wydania decyzji zrid Wojewody z dnia 10 grudnia 2012 r., co wyraźnie zaznaczono w pkt 5.2.3. operatu szacunkowego. Biegły wskazał ponadto, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość sklasyfikowana jest jako grunty orne i Lz-Ł. Działka jest niezabudowana. Zasiane jest na niej pszenżyto oraz żyto. Nieruchomość położona jest w otoczeniu gruntów rolnych, w odległości ok. 200 m od zabudowy siedliskowej. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą asfaltową. Dodatkowo biegły podkreślił, że stan zagospodarowania działki został uwzględniony w protokole oględzin z dnia 4 grudnia 2012 r. stanowiącym załącznik do operatu szacunkowego. Protokół oględzin z dnia 4 grudnia 2012 r. wraz z dokumentacją fotograficzną został sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego przed rozpoczęciem realizacji inwestycji i podpisany przez ówczesnego właściciela nieruchomości. W trakcie wizji lokalnej z dnia 15 maja 2013 r. sporządzono nowy protokół, zapoznano właściciela nieruchomości z poprzednim protokołem i potwierdzono zgodność zagospodarowania działki według stanu na dzień wydania decyzji Wojewody P. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaznaczyć również należy, że pisemne zatwierdzenie treści protokołu z oględzin nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nieruchomości oznaczało zaakceptowanie opisanego w nim stanu zagospodarowania działki. Brak było zatem podstaw do kwestionowania przez rzeczoznawcę majątkowego dokonanych w powyższych dokumentach ustaleń.
5.2. Rzeczoznawca majątkowy zaznaczył również, że w pkt 5.2.3. operatu szacunkowego zawarto informację w zakresie wyposażenia wycenianej działki w infrastrukturę techniczną poprzez wskazanie, że na terenie działki nr [...] znajduje się kanalizacja drenarska i przewód telefoniczny, które nie podlegają wycenie, gdyż zostaną przebudowane w ramach realizowanej inwestycji.
W toku postępowania przed MIiB rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że sporządzony przez niego operat szacunkowy zawiera w punkcie 5.2.3. informację na temat wyposażenia wycenianej działki w infrastrukturę techniczną.
5.3. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku wskazania wieku drzew ozdobnych, które byłyby niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia szacunku drzew, autor operatu wskazał, że wycena drzew ozdobnych została określona w operacie szacunkowym w punkcie "9.2.1. Obliczenie Wartości Drzewostanu". Jednocześnie podano źródła, na podstawie których wyceniono składniki roślinne oraz podano dane dotyczące wieku drzew. Biegły wyjaśnił, że wartość drzewostanu została określona odrębnie od gruntu, metodą wskaźnikową, według wartości drewna na pniu dla drzewostanu, który wytworzył sortymenty drzewa użytkowego. Pomiar pierśnic został wykonany w dniu wizji lokalnej. Z kolei cenę 1 m3 drewna przyjęto z uwzględnieniem klas wymiarowych dla określenia wartości drzewostanu (według Cennika detalicznego na surowiec drzewny). Przyjęte ceny nie zawierały podatku VAT.
5.4. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia przyjęcia plonowania na poziomie średnim przy przyjęciu poziomu kultury rolnej na poziomie wysokim, rzeczoznawca majątkowy na wstępie wskazał, że wydajność zbóż ozimych - plonowania pszenżyta zależy w szczególności od klasy gruntu i poziomu kultury rolnej. Wskazać należy że przedmiotowa nieruchomość w zdecydowanej większości posiada klasę RV.
Rzeczoznawca majątkowy wskazując na literaturę rolniczą odnoszącej się do uprawy pszenżyta wskazał, obliczenie wartości upraw zawarte w operacie szacunkowym uwzględnia słabą klasę szacowanego gruntu oraz wysoki poziom kultury rolnej.
Biegły wskazał, że wartość zasiewów szacuje się jako wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ja o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów. Rzeczoznawca majątkowy określił średni plon dla pszenżyta w oparciu o tabelę 39 zamieszczoną w opracowaniu "Podstawy rolnictwa i wyceny nieruchomości rolnych" Olsztyn 2011, gdzie wskazano, że średni plon wynosi od 30 do 60 dt/h, przy czym rzeczoznawca przyjął 45 dt/h. Cenę tony pszenżyta wskazana została w oparciu o ceny z regionu centralne - wschodniego na dzień 21 kwietnia 2013 r., wynosiła 896,00 zł/tona, dane te pochodzą z Zintegrowanego systemu rolniczej informacji rynkowej "Rynek zbóż" Nr 16/2013 z dnia 25 kwietnia 2013 r. Natomiast wartość nakładów związanych z zbiorem plonów dokonano w oparciu o obliczenia Polskiego Związku Producentów Roślin Zbożowych, według którego całkowity koszt produkcji pszenżyta w przeliczeniu na 1 ha wynosi 3 750 zł/ha. Szacunkowy udział kosztów zbioru wynosi 12%.
Wyjaśnienia biegłego w zakresie oszacowania wartości drzewostanu i zasiewów są wyczerpujące, logiczne, spójne i w pełni uzasadniające przyjęty tok wyliczeń. Organ nadzoru nie dopatrzył się nieścisłości w przedstawionym procesie szacowania części składowych nieruchomości, które mogłyby wpływać na zmianę wartości wycenianej działki.
5.5. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących przyjęcia do porównania transakcji, w których wystąpiły szczególne warunki transakcji - nabycie nieruchomości z przejęciem obciążenia hipoteką kaucyjną łączną, płatność ceny w ratach i nabycie między podmiotami zależnymi, jak również zakwalifikowania dwóch transakcji do transakcji gruntami inwestycyjnymi, podczas gdy dotyczyły one nieruchomości opisanych w studium jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne C - rolnicze, położone poza zwartą zabudową wsi, należy również wskazać, że także i w tym zakresie biegły złożył stosowne wyjaśnienia (pismo z 5 stycznia 2017 r.). Ponowna analiza tego zagadnienia doprowadziła do uznania, że objaśnienia rzeczoznawcy są uzasadnione, logiczne i wystarczające.
5.6. Na koniec rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przeznaczenie działki zostało określone na podstawie wydanego zaświadczenia Urzędu Gminy R. [...] z dnia [...] maja 2013 r. o przeznaczeniu działki w dokumentach planistycznych.
Wobec braku obowiązywania na terenie gminy R. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie nieruchomości ustalono na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r., "Polityka przestrzenna gminy", zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze opisanym w ust. 2.3 Obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" - Rolniczy, strefa p. [...] obejmuje wsie (w większości częściowo): P., R., S.. L., C., Z., K.. K., R., C., S. oraz możliwości rozwoju rolnictwa ekologicznego, warzywnictwa i agroturystyki opartej o programy odnowy biologicznej turystów (leczenie dietą).
Zespół oceniający w opinii z dnia 30 czerwca 2015 r. zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu lakoniczne i niepełne opisanie przeznaczenia nieruchomości, bez uwzględnienia szczegółowych ustaleń i wytycznych studium dot. zagospodarowania nieruchomości.
W celu przeanalizowania ww. zastrzeżeń zawartych w opinii z dnia 30 czerwca 2015 r., MIiB pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. wystąpił do Gminy R. o przesłanie wypisów i wyrysów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r., i w załączniku nr 2 do uchwały "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy" ww. działki były położone na obszarze opisanym w ust. 2.3 Obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" - Rolniczy, strefa środkowa "C2" obejmuje obszary wsi (w większości częściowo): P., R., S.. L., C., Z., K.. K., R., C., S. oraz możliwości rozwoju rolnictwa ekologicznego, warzywnictwa i agroturystyki opartej o programy odnowy biologicznej turystów (leczenie dietą). Zgodnie z rysunkiem studium "Polityka przestrzenna - z późniejszymi zmianami" stanowiącym załącznik nr 2a do ww. uchwały działka nr [...] miała przeznaczenie "tereny rolnicze" wraz ze strefą "zwarta zabudowa wsi"
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z pkt 5.2 ww. studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego gminy R. wskazano, że dotychczasowa struktura obejmuje cztery strefy wschodnią - C1, środkową C2, południową C3 i zachodnią C4, obszaru nie leżącego w strefie chronionego krajobrazu. Obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" posiada największe możliwości zmiany przeznaczenia terenu, szczególnie pod usługi, handel, rzemiosło oraz produkcję nieuciążliwą dla środowiska np. przetwórstwo żywności czystej ekologicznie.
Zgodnie z art.134 ust.1 - 3 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się przy tym według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Czynnikami mającymi wpływ na określenie rynkowej wartości nieruchomości są zatem m.in. jej przeznaczenie oraz sposób użytkowania.
Artykuł 134 u.g.n. nie wskazuje przy tym na dopuszczalność uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania.
Na potwierdzenie powyższego należy przywołać stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 482/11: Skarżący kasacyjnie domaga się uwzględnienia przy wycenie jego nieruchomości możliwego jej przeznaczenia ze względu na zlokalizowanie w niej pokładów kruszywa możliwego do pozyskania metodą odkrywkową. Cytowany art. 134 ust. 1-3 u.g.n. nie wskazuje jednak dopuszczalności uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania.
Dostrzec trzeba, że przyjęta przez biegłego funkcja nieruchomości jako rolna wynikała nie tylko ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (wskazanego w operacie szacunkowym w wykazie źródeł merytorycznych), ale także z wypisu z rejestru gruntów oraz z urządzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...] oraz przede wszystkim z zaświadczenia wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2013 r. [...] o przeznaczeniu nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r.
Ponadto należy wskazać, że sposobu użytkowania gruntu jako gruntu rolnego wnioskodawca nie kwestionował również podczas oględzin nieruchomości, w trakcie których ustalono takie właśnie przeznaczenie i sposób użytkowania nieruchomości.
Nie można zatem uznać, że doprecyzowanie uwarunkowań nieruchomości określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma charakter na tyle doniosły, by mogło mieć wpływ na cechy nieruchomości i w konsekwencji jej wartość szacunkową.
Wobec powyższych rozważań należy zwrócić szczególną uwagę na zapadły w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1576/14, a także na dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności na wyroki z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/14, z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1531/14, z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1528/14, z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1573/14 - wszystkie dost. CBOSA, które zapadały w niemal identycznych stanach faktycznych i prawnych. W wyrokach tych jednoznacznie wskazano, że kwestia jakie są szczegółowe ustalenia tej funkcji nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, ponieważ po pierwsze biegły wziął do porównania nieruchomości właśnie leżące w tej strefie, a po drugie w przypadku nieruchomości nie objętej planem miejscowym, ustalenia studium nie mają dla właścicieli wiążącego charakteru i zawsze mogą się starać aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, która nie pozostaje w żadnej zależności do studium. Zresztą analiza rynku zawarta w operacie przedstawia tę zależność.
W tej sytuacji uznać należy, iż przeznaczenie planistyczne przedmiotowej nieruchomości (tereny rolnicze) zostało określone prawidłowo w oparciu o analizę zaświadczenia Wójta w sprawie przeznaczenia nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie rolnicze przeznaczenie nieruchomości jest przeznaczeniem dominującym, a prawdopodobne i obejmujące jedynie fragment działki nr [...] przeznaczenie na zwartą zabudowę wsi, w obrębie której była możliwa oferta terenów pod budownictwo mieszkaniowe, nie wpływa na jego zmianę.
5.7. W odniesieniu do wyrażonego w opinii o.z.rz.m. zastrzeżenia dotyczącego nieprawidłowego zastosowania przez biegłego § 36 ust.3 r.w.n.s.o.s. należy podkreślić, że biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A..
Wymaga podkreślenia, że prawidłowość powyższej analizy była przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który w niniejszej sprawie, który w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1576/14 oddalającym skargę na decyzję MIiR z dnia 24 marca 2014 r. , stwierdził, że: "przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art.154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji z.r.i.d. przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia."
Powołane stanowisko WSA, jak i dodatkowa analiza przeprowadzona przez MIiR nie pozwalają na zakwestionowanie wyceny nieruchomości sporządzonej w niniejszej sprawie, jak również na wadliwość decyzji odszkodowawczej. Przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod drogi lecz był to grunt rolny. Analiza cen nieruchomości drogowych pozwoliła ustalić jedynie, że są one droższe od nieruchomości rolnych, co skutkowało powiększeniem odszkodowania o 50%. Natomiast brak na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym zobligował biegłego do przyjęcia do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do przedmiotowej działki, tj. jak już wyżej wskazano gruntów o przeznaczeniu rolnym.
5.8. Z uwagi na błędne założenia do oceny i stanowiące ich konsekwencję wadliwie wskazane uchybienia w operacie szacunkowym należy stwierdzić, że opinia o.z.rz.m. nie zawiera okoliczności, które mogłyby skutkować uchyleniem kwestionowanej odwołaniem decyzji MIiB z dnia [...] marca 2017 r. Co więcej, zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 7 lutego 2007 r.t sygn. akt I OSK 429/06, wydając decyzję wznowieniową na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, organ powinien wykazać "istotność" nowych dowodów. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie tylko nie może uznać, że zaistniały nowe istotne dowody czy okoliczności faktyczne, ale także brak jest podstaw do wykazania owej "istotności".
6. Zgłoszone przez Skarżącego wnioski dowodowe zostały rozpatrzone zgodnie z wymogami k.p.a. (w tym miejscu Organ szczegółowo omówił sposób rozpatrzenia szeregu wniosków Skarżącego o: przeprowadzanie rozprawy administracyjnej, wyłączenie od udziału w sprawie dwóch pracowników Organu, zwrot kosztów dojazdu na rozprawy administracyjne stron postępowania i ich pełnomocników, zawarcie ugody administracyjnej).
IV. Pismem z dnia 27 lutego 2019 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Organu z dnia 30 stycznia 2019 r., podnosząc sprzeczność tego aktu z przepisami prawa, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia równolegle toczącego się postępowania ze skargi Skarżącego na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2018r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2013r., znak: [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
VI. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2019 r. tut. Sąd uwzględnił wniosek Skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 29 września 2023 r. tut. Sąd podjął zawieszone postępowanie w związku z zapadnięciem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 682/20, oddalającym skargę kasacyjną Skarżącego od wyroku tut. Sądu z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 568/19, oddalającego skargę Skarżącego na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2018r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MinfiR z dnia [...] marca 2014 r.
VII. Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 grudnia 2023 r. ustanowiony w trakcie postępowania Pełnomocnik Skarżącego r.pr. P. B. uzupełnił zarzuty skargi, przedkładając ponadto zajęte stanowisko w stosownym załączniku do protokołu rozprawy. Stosownie do powyższego, Pełnomocnik Skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji Ministra naruszenie następujących przepisów:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, zakwestionowany w opinii o.z.rz.m.,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to w ocenie strony nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego, w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego,
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
W ocenie Skarżącego nowymi okolicznościami, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania są błędy popełnione przy sporządzeniu operatu szacunkowego, polegające na naruszeniu art.154 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem jest określenie wartości rynkowej nieruchomości. W postępowaniu wywłaszczeniowym podstawowym dowodem, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia jest operat szacunkowy, a który w niniejszej sprawie został sporządzony w sposób budzący co najmniej wątpliwość strony skarżącej co do jego rzetelności i prawidłowości dokonanych w nim ustaleń - co zresztą potwierdziła opinia o.z.rz.m. z 2015 r.
W pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę, iż jeszcze w toku postępowania odszkodowawczego, zakończonego ostateczną decyzją MInfiR z 2014 r., tj. w dniu 10 września 2013 r., w stosunku do rzeczoznawcy sporządzającego operaty w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Już sam fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego powinien rzutować na okoliczność, iż sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania operaty nie mogą być podstawą do wydawania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości zajęte pod realizację inwestycji drogowej. Natomiast organ odwoławczy nie tylko, że nie wyłącza rzeczoznawcy majątkowego to jeszcze zwraca się do niego o wyjaśnienia w sprawie. Tym samym w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a które to naruszenie w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, co jednak uszło uwadze Sądu I instancji.
Jednocześnie kwestionowany operat szacunkowy jest obarczony licznymi błędami, tj. w szczególności: (-) nie określa alternatywnej wartości wynikającej z nowego przeznaczenia nieruchomości, przez co wysokość odszkodowania została znacząco zaniżona, a rzeczoznawca naruszył wynikającą z w/w przepisu zasadę przeznaczenia nieruchomości, (-) został oparty o niekompletną analizę rynku, ograniczającą się zasięgiem terytorialnym wyłącznie województwa [...], (-) w toku postępowania odszkodowawczego nie wyjaśniono jednoznacznie kwestii zasadności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości przyjętych do porównań, (-) rzeczoznawca dopuścił się błędów przy wycenianiu przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości rolnej, (-) biegły w ogóle nie był na wywłaszczonych nieruchomościach, a zatem operaty oparł na nieprawdziwych i nierzetelnych informacjach, których ponadto nawet nie zweryfikował w terenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego o charakterze nadzwyczajnym, uregulowanym w art.145 i nast. k.p.a., było wyjaśnienie, czy zachodzą podstawy do ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o ustalenie na rzecz Skarżącego, na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowania z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości objętej decyzją zrid, która to sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją odwoławczą Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. (bezpośrednio kwestionowaną przez Skarżącego wnioskiem o wznowienie postępowania odszkodowawczego), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2013 r.
Trafnie uznał Organ, iż z uwagi na niepotwierdzenie się w toku postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art.149 § 2 k.p.a., iż w sprawie wystąpiła wskazana przez Skarżącego we wniosku o wznowienie przyczyna wznowienia postępowania, przewidziana w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylenia ostatecznej decyzji odszkodowawczej MInfiR z 2014 r. należało odmówić na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.
2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
2.1. Przesłanki wznowienia postępowania są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a, art. 145aa i 145b. Dodatkowe przesłanki mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawowej.
W myśl art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Z art.149 § 2 k.p.a. wynika natomiast, iż postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2792/20, publ. CBOSA.:
(-) Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. We wniosku strona ma obowiązek wskazania podstaw, na których opiera swoje żądanie, a także obowiązek wykazania zachowania miesięcznego terminu od chwili kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.);
(-) Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy;
(-) Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia;
(-) Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., I SA/Wa 864/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2011 r. II SA/Ol 159/11). Treść żądania strony powinna być dla organu wyznacznikiem przedmiotu postępowania wznowieniowego, zaś organ nie jest władny z własnej inicjatywy dokonać zmiany kwalifikacji prawnej żądania.;
(-) Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest przedłożony w ustawowym terminie, zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 k.p.a.), a w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
2.2. W odniesieniu do przyczyny wznowienia postępowania, wskazanej w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.:
W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
W orzecznictwie sądowym wskazuje się na następujące aspekty stosowania w/w regulacji (za P. Przybyszem w "Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany" publ. LEX"):
W art. 145 § 1 pkt 5 została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (zob. wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., III RN 125/99, Prok. i Pr. 2000, nr 5, poz. 36; wyrok SN z 6 marca 2002 r., III RN 75/01, OSNAPiUS 2002, nr 17, poz. 401).
Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (zob. wyrok NSA z 27 października 1998 r., III SA 1165/97, LEX nr 36900).
Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi w dniu wydania decyzji jest rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, LEX nr 33391). Okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu" w sprawie (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 26 kwietnia 2000 r., III SA 1454/99, OSP 2001, nr 2, poz. 21).
Podobnie wskazuje Małgorzata Jaśkowska w "Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego", publ. LEX. Stosownie do powyższego:
Nie uzasadnia żądania wznowienia odmienna ocena dowodu, który był znany (por. wyrok NSA w Łodzi z 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000/2, poz. 74, według którego art. 145 § 1 pkt 5 nie może dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną).
Nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko dowodów nowo odkrytych lub okoliczności zgłoszonych po raz pierwszy w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy. Nowej okoliczności nie stanowi zatem odmienna ocena okoliczności lub dowodów znanych już wcześniej organowi (zgodnie z wyrokiem NSA z 4 grudnia 2014 r., II OSK 1200/13, LEX nr 1646229).
Sama zmiana oceny dowodów nie może jednakże stanowić podstawy podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego (zgodnie z wyrokiem NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10, LEX nr 1121209).
Błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia, ale dopiero błędne ustalenie stanu faktycznego. Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Stąd nowa ekspertyza może uzasadniać wznowienie postępowania, jeżeli wynikają z niej nowe fakty - wyrok WSA w Gliwicach z 22 marca 2019 r., II SA/Gl 526/18, LEX nr 2645486.
3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
3.1. Skarżący wiąże wystąpienie w sprawie przyczyny wznowienia postępowania przewidzianej w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. z przedłożeniem organowi wznowieniowemu opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych z dnia 30 czerwca 2015 r. (tj. z daty o rok i ponad trzy miesiące późniejszej niż kwestionowana wnioskiem o wznowienie odwoławcza decyzja odszkodowawcza MInfiR z dnia [...] marca 2014 r.), wydanej w trybie uregulowanym w art.157 u.g.n. i oceniającej negatywnie operat szacunkowy z 2013 r., na którym oparto ustalenia co do wysokości należnego Skarżącemu odszkodowania.
Trafnie uznał orzekający w obecnie zaskarżonej decyzji Organ, iż przedłożenie w/w opinii o.z.rz.m. nie doprowadziło, a co było konieczne do wykazania zaistnienia przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., do wyjścia na jaw istotnych dla sprawy odszkodowawczej, rozstrzygniętej decyzją MInfiR z dnia [...] marca 2014 r., nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Po pierwsze, prawidłowo stwierdził Organ, oceniając dopuszczalność uznania opinii o.z.rz.m. za dowód, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., iż dokument ten nie spełnia podstawowego wymogu w postaci istnienia już w dacie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, tj. decyzji MInfiR z dnia [...] marca 2014 r.
Po drugie, oceniając alternatywną dopuszczalność uznania, iż dokument ten, pomimo, że późniejszy niż kwestionowana decyzja odszkodowawcza, ujawnił nową okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., istniejącą już w dacie wydania tej decyzji, trafnie przyjął Organ, iż żadna tego rodzaju okoliczność z opinii o.z.rz.m. nie wynika.
3.2. W drugim ze w/w kontekstów wskazać w pierwszej kolejności należy, iż wprawdzie obowiązujący w dacie sporządzenia opinii o.z.rz.m. art.157 ust.1a u.g.n. przewidywał, iż wydanie negatywnej oceny operatu pociąga za sobą utratę jego mocy obowiązującej, niemniej nie chodziło tu o skutek ex tunc (tj. już od daty sporządzenia operatu) a o skutek ex nunc (tj. dopiero od daty sporządzenia negatywnej opinii przez organizację z.rz.m.). Brak jest zatem podstaw do wywodzenia fikcji prawnej, iż skutkiem wydania po zakończeniu postępowania odszkodowawczego opinii o.z.rz.m. jest nowa okoliczność, polegająca na konieczności uznania, iż zakwestionowany tą opinią operat szacunkowy z 2013 r. nie istniał już w dacie wydania ostatecznej decyzji odszkodowawczej. MInfiR z 2014 r.
3.3. Oceniając dalej przedłożoną opinię o.z.rz.m. pod kątem tego, czy ujawniła ona nowe okoliczności w rozumieniu art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazać należy, iż chodzić by tu mogło wyłącznie o ujawnienie takich okoliczności, istniejących w dacie wydania decyzji MInfiR z 2014 r., o których z obiektywnych przyczyn organ nie byłby w stanie pozyskać w tej dacie wiedzy nawet przy zachowaniu należytej staranności, a zatem okoliczności, których wyjście na jaw stało się możliwe dopiero na skutek zdarzeń, następujących po wydaniu decyzji. Nieznaną organowi nową okolicznością nie będzie zatem: 1) odmienna niż sformułowana przez ten organ ocena stanu faktycznego sprawy, 2) okoliczność, której organ nie ustalił w postępowaniu zwyczajnym czy to na skutek wadliwego (powierzchownego, wybiórczego, niestarannego) rozpatrzenia zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, czy też na skutek przeprowadzenia wadliwej oceny prawidłowości, czy też wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym opinii biegłych.
Istnienie po stronie organu orzekającego o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, obowiązku dokonania kontroli prawidłowości sporządzenia (w zakresie niewkraczającym w wiadomości specjalne biegłego) oraz wiarygodności dowodowej zleconego w toku postępowania operatu z wyceny nieruchomości jest konsekwentnie podkreślane w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2048/19, publ. CBOSA).
Co do zasady zatem organ odszkodowawczy ma obowiązek skontrolować przedłożony mu operat we w/w zakresie a w ramach powyższego wezwać rzeczoznawcę, w razie ujawnienia się wątpliwości co do treści operatu, do ich wyjaśnienia. Organ odszkodowawczy może wprawdzie samodzielnie rozważyć także zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., niemniej, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym: "O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności." – por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1381/20, publ. CBOSA.
Do kontroli wykonania przez organ odszkodowawczy obowiązków, związanych z oceną prawidłowości i wiarygodności operatu, umocowany jest sąd administracyjny, rozpatrujący skargę strony bezpośrednio na ostateczną decyzję odszkodowawczą.
Należy wyraźnie podkreślić, iż celem wznowienia na wniosek strony postępowania odszkodowawczego z przyczyny, o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie jest otworzenie drogi do przeprowadzenia ponownej oceny materiału dowodowego, dokonanej w ostatecznej decyzji kończącej postępowanie zwyczajne i ewentualnie następnie w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, która to ocena miałaby polegać na ponownej analizie tych samych okoliczności faktycznych (tj. takich, o których organ orzekający w postępowaniu zwyczajnym albo wiedział albo powinien był wiedzieć, prawidłowo procedując w sprawie). Powyższe w oczywisty sposób naruszałoby stan res iudicata. Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż weryfikacja w trybie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. nawet takiej ostatecznej decyzji administracyjnej, która w oczywisty sposób została dokonana na podstawie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, nie jest możliwa w sytuacji, w której nie da się wykazać wyjścia na jaw dowodu, czy też okoliczności, spełniających wszystkie kryteria z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.
3.4. W zaskarżonej obecnie decyzji Organ przyjął, w oparciu o orzecznictwo sądowe oraz kierunek i uzasadnienie zmian ustawodawczych, w wyniku których z art.157 u.g.n. usunięto regulację, nadającą negatywnej ocenie organizacji z.rz.m. skutek w postaci pozbawienia mocy obowiązującej operatu, iż przeprowadzenie wskazanego w art.149 § 2 k.p.a. postępowania co do przyczyn wznowienia wymaga samodzielnego zweryfikowania ocen zawartych w przedłożonej przez Skarżącego opinii o.z.rz.m. W efekcie powyższego Organ przeprowadził szczegółową analizę, pod kątem tego, czy istotnie, jak to wskazano w opinii o.z.rz.m., kwestionowany operat z 2013 r. obciążają następujące uchybienia:
(-) brak ustalenia stanu techniczno - użytkowego nieruchomości, z których wydzielono działki będące przedmiotem wyceny, co nie pozwala na określenie stanu nieruchomości występującego przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;
(-) brak informacji w zakresie stopnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej;
(-) brak określenia wieku drzew leśnych (niezbędnego do ustalenia kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewa do dnia wywłaszczenia) oraz braku określenia średnicy pierścienia (niezbędnego do odczytania tabeli miąższości drzewa w celu ustalenia wartości materiałów użytkowych), a także wskazania na jakiej podstawie została ustalona ilość drzew;
(-) przyjęcie dla poszczególnych drzew cen brutto wraz z podatkiem VAT przy jednoczesnym umieszczeniu klauzuli, że określona wartość nieruchomości nie zawiera opłat lokalnych oraz podatku VAT;
(-) przyjęcie jako źródła informacji transakcji, w których wystąpiły szczególne warunki transakcji takie jak nabycie nieruchomości z przejęciem obciążenia hipoteką kaucyjną łączną (transakcja nr 11) oraz płatność ceny transakcji w ratach (transakcja nr 12), a także transakcji pomiędzy podmiotami zależnymi (transakcje nr 7, 11), które nie mogą stanowić podstawy określenia wartości nieruchomości; - zakwalifikowanie transakcji nr 14 i 15 z terenu gminy R. do transakcji gruntami inwestycyjnymi, w sytuacji, gdy dotyczyły one nieruchomości opisanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne C - rolniczy, położonych w strefie C3 poza zwartą zabudową wsi, w stosunku do których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, a zatem prawidłowym byłoby zaliczenie ich do grupy transakcji rolnych zestawionych w tabeli na str. 13 operatu szacunkowego;
(-) lakoniczne i niepełne opisanie przeznaczenia nieruchomości, bez uwzględnienia szczegółowych ustaleń i wytycznych studium dot. zagospodarowania nieruchomości, nieprawidłowego ustalenia ceny żyta,
(-) brak uzasadnienia przyjęcia plonowania zbóż w wysokości średniej, przy jednoczesnym wskazaniu poziomu kultury rolnej jako wysokiej.
Tak przeprowadzona analiza (str.6 – 13 zaskarżonej obecnie decyzji), szczegółowo zreferowana na wstępie niniejszego uzasadnienia, doprowadziła Organ do wniosku o nietrafności ocen sformułowanych w przedmiotowej opinii o.z.rz.m. z 2015 r. Organ stwierdził zatem, odwołując się w szczególności do wyroku tut. Sądu z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/wa 1576/14, oddalającego skargę Skarżącego na decyzję MInfiR z dnia [...] marca 2014 r., iż zarzuty opinii w stosunku do operatu szacunkowego z 2013 r. nie potwierdzają się, w związku z powyższym operat ten uznać należy za prawidłowy i wiarygodny. Sąd zgadza się z tym stanowiskiem Organu w całości (nie przywołując w tym miejscu ponownie szczegółowych analiz Organu).
3.5. Zaznaczenia wymaga jednak, iż nawet hipotetyczne przychylenie się do stanowiska opinii o.z.rz.m. z 2015 r., tj. przyjęcie, iż kwestionowany operat szacunkowy z 2013 r. istotnie zawiera stwierdzone w opinii uchybienia, konsekwentnie nie mogłoby prowadzić do wniosku, iż w sprawie ujawniły się okoliczności, o których mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wynika to z oczywistego faktu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu przez organizację z.rz.m. nie było wynikiem ustalenia, iż na jaw wyszły jakiekolwiek nowe okoliczności, o których nie mógł wiedzieć ani rzeczoznawca – autor operatu z 2013 r. ani zobowiązany do oceny prawidłowości tego operatu organ zwyczajny, było natomiast wynikiem ustalenia, że rzeczoznawca sporządzający operat z 2013 r., naruszył obowiązujące go zasady staranności.
Przedmiotowa opinia organizacji rzeczoznawców majątkowych formułuje zatem wniosek, iż rzeczoznawca nie uwzględnił przy wycenie nieruchomości Skarżącego wszystkich istotnych okoliczności, które winien był wziąć pod uwagę, niemniej ich uwzględnienie w operacie byłoby w oczywisty sposób możliwe, gdyby rzeczoznawca dochował wówczas należytych standardów.
Jak już wskazano, tego rodzaju sytuacja nie oznacza, iż w sprawie ujawniła się nowa okoliczność, o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ujawniła się bowiem wyłącznie ewentualna wadliwość operatu (przy hipotetycznym zgodzeniu się z opinią o.z.rz.m.), do której zwalczania w stosownym czasie przewidziane były, na zasadzie wyłączności, inne środki prawne (przedłożenie przez Skarżącego opinii o.z.rz.m. bezpośrednio w postępowaniu odszkodowawczym, zakończonym decyzją z 2014 r., skarga na decyzję z 2014 r. do sądu administracyjnego, skarga kasacyjna do NSA od wyroku sądu administracyjnego I instancji).
Stwierdzić w tym kontekście należy, iż prawidłowość i wiarygodność operatu szacunkowego z 2013 r. były przedmiotem oceny organów odszkodowawczych obu instancji oraz tut. Sądu, kontrolującego legalność decyzji MInfiR z 2014 r. w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. Zarówno organy, jak i Sąd oceniły ten operat pozytywnie, natomiast Skarżący nie wniósł od wyroku tut. Sądu skargi kasacyjnej. Powyższe zamyka definitywnie drogę do kwestionowania prawidłowości oceny materiału dowodowego, dokonanej w postępowaniu odszkodowawczym.
Wskazać należy iż zarówno nieskorzystanie przez stronę z prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego odwoławczej decyzji odszkodowawczej, opartej na operacie szacunkowym, któremu strona zarzuca niewzięcie pod uwagę wszystkich dostępnych w dacie jego sporządzania okoliczności faktycznych, jak i niepodzielenie przez sąd tych zarzutów w prawomocnym wyroku, definitywnie rozstrzygającym tę kwestię, nie może być następnie rekompensowane przez próbę wykazywania w postępowaniu wznowionym w związku z powołaniem się przez stronę na art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., w oparciu o sam fakt sporządzenia przez organizację rzeczoznawców majątkowych ex post w trybie art.157 ust.1 u.g.n. opinii negatywnie oceniającej operat, tych samych lub innych wadliwości operatu, mających wynikać z nierzetelności rzeczoznawcy, nie zaś z udowodnionego, obiektywnego braku możliwości uzyskania przez niego relewantnych w sprawie danych w dacie sporządzania operatu.
Podkreślić należy, iż przyjęcie na gruncie spraw odszkodowawczych, opartych na dowodach z operatów szacunkowych, zliberalizowanej wykładni art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., otwierającej drogę do szerokiego kwestionowania ostatecznych decyzji odszkodowawczych w oparciu o zlecane przez strony ex post nowe operaty szacunkowe lub opinie o.z.rz.m., wykazujące wadliwość operatów wykorzystanych przez organy, w oczywisty sposób zachwiałyby w sposób systemowy pewnością bytu prawnego ostatecznych i prawomocnych decyzji odszkodowawczych. Powyższe nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia w sytuacji, w której w stosownym czasie strona dysponuje wspomnianymi poprzednio środkami prawnymi, umożliwiającymi jej skuteczne zakwestionowanie: a) już w toku postępowania odszkodowawczego - wartości dowodowej operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono odszkodowanie, b) bezpośrednio po zakończeniu postępowania odszkodowawczego – legalności decyzji opartej na w/w operacie.
Z powyższym korespondują wyroki NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3446/15, z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1874/17, z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1633/18, publ. CBOSA.
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.