IV SA/Wa 1280/10

IV SA/Wa 1280/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Sygn. powiązane
II OSK 614/11 - Wyrok NSA z 2012-06-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie - oddala skargę -
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] maja 2010 r. – zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia O. do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym wraz z wbudowanym II - kondygnacyjnym budynkiem użyteczności publicznej przeznaczonym na publiczny żłobek i przedszkole, placem zabaw oraz przebudowie kolidującej i budowie towarzyszącej infrastruktury technicznej, obiektów technicznych, wewnętrznego układu drogowego, parkingu naziemnego, małych form architektonicznych, budowie zjazdów i wjazdów na drogę publiczną oraz dokonaniu podziału geodezyjnego działki [...] z obrębu [...] w celu wydzielenia działki o pow. około [...] m² pod plac zabaw dla dzieci, na działce nr [...] i na części działki nr [...] z obrębu [...] (inwestycja kubaturowa i zagospodarowanie terenu) oraz na częściach działek nr [...],[...],[...] (rozszerzenie pod budowę infrastruktury drogowej i wjazdów) oraz na częściach działek nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] (rozszerzenie pod przebudowę istniejących i budowę nowych sieci oraz infrastruktury technicznej) przy ul. [...] w W.
Organ odwoławczy podniósł, iż Stowarzyszenie O. pismem z 29 grudnia 2009 r. wystąpiło do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Stowarzyszenie składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwołało się do swoich celów statutowych, wynikających z załączonego do wniosku odpisu KRS.
Organ I instancji wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku poprzez określenie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego, wskazując, że cel musi pozostawać w związku z przedmiotem postępowania, być merytorycznie w sensie prawnym powiązany z prowadzonym postępowaniem oraz uściślenie interesu publicznego w powiązaniu z samym postępowaniem i określenie przesłanek przemawiających za udziałem w postępowaniu.
Stowarzyszenie pismem z 14 stycznia 2010 r. odpowiedziało na wezwanie organu I instancji.
Prezydent W. odmówił jednak dopuszczenia Stowarzyszenia do ww. postępowania administracyjnego, wskazując na ogólnikowość zgłoszonego żądania i niewykazanie jednoznacznie na związek pomiędzy celami statutowymi, a przedmiotem postępowania w powiązaniu z interesem społecznym.
W wyniku rozpoznania zażalenia ww. Stowarzyszenia na rozstrzygnięcie organu I instancji, Kolegium wskazało, iż zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
wszczęcia postępowania,
dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Kolegium uznało, iż z analizy wniosku nie wynika, jakoby cele statutowe, jak i interes społeczny uzasadniały dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Dopuszczenie Stowarzyszenie nie przyczyni się do zwiększenia prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia sprawy czy bardziej korzystnego gromadzenia materiału dowodowego. Jednym z celów Stowarzyszenia jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W., i tak ogólny zapis, na który powołuje się Stowarzyszenie, mógłby – co do zasady - uzasadniać, zdaniem Kolegium, jako cel statutowy możliwość uczestnictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednocześnie, odnośnie drugiej z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej (to jest istnienia interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowym postępowaniu brak jest przesłanek dla uznania, iż uczestnictwo Stowarzyszenia leży w interesie społecznym. Teren, na którym planowana jest inwestycja nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym, w sąsiedztwie parków i pomników przyrody, jak również nie wpływa na układ urbanistyczny. Nie można zatem przyjąć, iż określenie interesu społecznego, wskazanego przez Stowarzyszenie jako troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury jest wystarczające dla dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. W świetle powołanego art. 31 kpa interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Ogólnikowość zgłoszonego przez Stowarzyszenie żądania (określenie interesu społecznego) praktycznie oznaczałoby możliwość udziału w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jakie toczy się lub będzie się toczyć na terenie województwa mazowieckiego.
W skardze Stowarzyszenie O. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, iż interes publiczny przemawiający za udziałem w postępowaniu polega m. in. na ochronie następujących budynków: kościoła p.w. [...], pl. [...], założenia urbanistycznego placu [...], kamienicy przy pl. [...] i kamienicy przy pl. [...]. W interesie społecznym leży bowiem aby w otoczeniu obiektów zabytkowych nie powstała zabudowa chaotyczna, naruszająca ład przestrzenny. Przedmiot postępowania mieści się w celach statutowych Stowarzyszenia - podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych miasta W. Organ błędnie zinterpretował, w ocenie skarżącego, to postanowienie statutu wnioskując, że dotyczy ono wyłącznie unikalnych walorów architektonicznych istniejącej zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w zasadniczy sposób wpływa na kształtowanie nowej zabudowy, a zatem wpływa na ogólnie rozumiane zachowanie walorów architektoniczno - urbanistycznych. Wbrew twierdzeniom organu w tym konkretnym postępowaniu ochronę walorów architektonicznych powinno się wiązać nie tylko z istniejącą już zabudową, lecz także z nową, która powinna być spójna z pozostałymi terenami miejskimi. Mieszkańcy całej W., w tym mieszkańcy dzielnicy, na której znajduje się teren planowanej inwestycji, są zainteresowani powstawaniem budynków harmonijnie wpisujących się w istniejącą i docelową zabudowę oraz nie oddziałujących negatywnie na zagospodarowywany teren, a jedynie skarżący daje możliwość zainteresowanym mieszkańcom udziału w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie - przedstawiania interesu społecznego. Dalej skarżący wskazał, iż błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że ciężar dowodu w zakresie spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o których mowa w przepisie art. 31 kpa, obciąża wnioskodawcę. Wykazanie przesłanek z art. 31 kpa jest kwestią merytoryczną i nie może być przedmiotem wezwania do uzupełnienia braków formalnych, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2010 r. inwestor A. Sp. z. o. o. wniósł o oddalenie skargi, uznając stanowisko organu za prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2010 r. i postanowienie Prezydenta W. z [...] lutego 2010r. odpowiadają prawu.
Wynikającą, z Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą jest udział w postępowaniu administracyjnym jego stron, przy czym pojęcie strony definiuje sam Kodeks (art. 28 kpa). Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których udział nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ów udział musi być uzasadniony celami statutowymi. Stosownie bowiem do art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z cytowanym przepisem, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest więc jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek.
W niniejszej sprawie bezsporne jest wystąpienie pierwszej z wymienionych w art. 31 § 1 kpa przesłanek, iż cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd akceptuje to rozumowanie, gdyż § 5 ust. 2 statutu skarżącego stanowi, iż celem skarżącego jest podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W., zaś postępowanie administracyjne prowadzone jest w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, skutkuje ukształtowaniem określonego układu architektonicznego, co wynika z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sporne w sprawie jest natomiast, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, iż za dopuszczeniem skarżącego do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie przemawia interes społeczny.
Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa. Ponadto, interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracyjnego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 kpa nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.
Stowarzyszenie wywodziło (w piśmie uzupełniającym z 14 stycznia 2010 r.), iż interes społeczny przemawiający za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu polega na umożliwieniu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana, a także aby nie powstała zabudowa chaotyczna, która nie będzie pasowała do zabudowy sąsiedniej i będzie naruszała wyrażoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa oraz ład przestrzenny. Nadto wskazało, iż w otoczeniu terenu inwestycji znajdują się obiekty zabytkowe, a w interesie społecznym leży, aby w szczególności w otoczeniu obiektów zabytkowych nie powstała zabudowa chaotyczna, naruszająca ład przestrzenny.
W ocenie Sądu przedstawione uzasadnienie wniosku nie jest wystarczające dla wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym konkretnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Bez wątpienia okoliczności przedstawione przez Stowarzyszenie są istotne, ale to zadaniem organu właściwego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie analizy wyznaczonego wokół terenu planowanej inwestycji, obszaru i rozstrzygnięcie czy spełnione zostały warunki dopuszczające wydanie decyzji, w tym warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Ustawodawca nie dał bowiem organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.
Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna zatem wykazać – konkretnie i szczegółowo – interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, w czym upatruje zagrożenia dla chronionego zespołu urbanistycznego. Nie wskazał konkretnych parametrów planowanej inwestycji, które mogłyby szkodliwie wpłynąć na chronione założenie oraz stopnia, w jakim mogłoby się to dokonać. Skarżący nie odwołał się w szczególności do konkretnych parametrów zabudowy otaczającej teren inwestycji, czy też planowanego budynku, takich jak: linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, szerokość elewacji, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, geometria dachu, które w jego ocenie winny być przedmiotem ochrony, ewentualnie zaburzyłyby istniejący układ urbanistyczny, niekorzystnie wpłynęłyby na zastany ład przestrzenny, okoliczną zabudowę, w tym obiekty wymienione w skardze.
Sąd stoi na stanowisku i podziela w tym względzie pogląd organu odwoławczego, iż powołanie się na zasadę dobrego sąsiedztwa, czy tak ogólne wartości jak ład przestrzenny, troskę o nową zabudowę, dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego (pod. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, Lex nr 549644). Interes społeczny wymaga konkretyzacji, musi się wiązać z daną inwestycją i danym postępowaniem administracyjnym.
Wobec powyższego należy uznać za prawidłowe stanowisko organu, że wymagana przez art. 31 § 1 kpa przesłanka występowania interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu nie została wykazana.
Dodatkowo należy wyjaśnić, iż nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania zgłaszającej się doń organizacji społecznej. Wymaga tego zarówno kierownicza pozycja organu administracyjnego (organ dopuszcza organizację bądź odmawia tego - art. 31 kpa) oraz zasada prawdy materialnej (art. 7 i 77 kpa). Wezwanie zatem Stowarzyszenia przez organ do uzupełnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu poprzez wykazanie przesłanek wynikających z art. 31 § 1 kpa, należy uznać za prawidłowe, wbrew temu co twierdzi Stowarzyszenie.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.